Les politiques urbaines d'intégration sociale par le logement au Maroc

Chapitre 2 : Programmes d'interventions publiques :

La précarité des conditions de vie dans les bidonvilles et les risques encourus par les ménages habitant les constructions menaçant ruine et les quartiers sous équipés et non réglementaires justifient amplement le caractère prioritaire et urgent de l'intervention publique en vue de résorber ces composantes de l'habitat insalubre qui traduisent une situation alarmante de pauvreté et d'exclusion.

108 MHUAE, le « Rapport d'Al Omrane sur l'habitat à 140 000 dhs »,2009

109 Initiative national pour le développement humain :

Extrait du Discours de SM le Roi du mercredi 18 mai 2005 : L'initiative nationale pour le développement humain n'est ni un projet ponctuel, ni un programme conjoncturel de circonstance. C'est un chantier de règne. [...] s'attaquer au déficit social dont pâtissent les quartiers urbains pauvres et les communes rurales les plus démunies, et ce par l'élargissement de l'accès aux équipements et services sociaux de base, tels que la santé et l'éducation, l'alphabétisation, l'eau, l'électricité, l'habitat salubre, l'assainissement, le réseau routier, les mosquées, les maisons de jeunes et les infrastructures culturelles et sportives. [...] »

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Parallèlement, la redéfinition des responsabilités dans la gestion urbaine et la révision des dispositions relatives au contrôle de l'acte de bâtir ainsi que la répression des infractions, sont des mesures de nature à freiner la prolifération de l'habitat insalubre.

Par ailleurs, l'Etat est appelé à soutenir les efforts des collectivités locales impliquées dans le redressement de la situation existante. 110

Il y a d'abord eu le Programme d'action pour la résorption de l'habitat insalubre (PARHI)¹¹¹. Ce programme a été lancé en 2001 avec l'objectif de résorber l'habitat insalubre dans un délai de dix ans.

Ce programme a été mis en place avec un financement conjoint assuré par l'Etat, le Fonds Hassan II, les collectivités locales et le Fonds de solidarité de l'Habitat.

Le privé était appelé à réaliser 60% des opérations et le nombre de constructions exigées pour bénéficier d'exonérations fiscales était fixé à 2500 au lieu de 3500 auparavant.

En 2003, les Pouvoirs Publics ont décidé d'accélérer le programme de lutte contre l'habitat non réglementaire.

Un nouveau plan d'action rendu encore plus urgent après le 16 Mai 2003, supprimant le PARHI du gouvernement précédent est programmé afin de doubler le rythme de construction et atteindre le cap de 100.000 logements par an.

Il est prévu la mise à la disposition des promoteurs privés environ 1000 ha par an à un prix symbolique.

En contrepartie, ces derniers s'engagent à fournir des appartements à un prix de vente n'excédant pas 120.000 DH.

La stratégie d'intervention de l'État est passée des opérations d'aménagement foncier destinées exclusivement à la résorption des bidonvilles à des programmes intégrés combinant à la fois la production de lots de relogement et de lots destinés au marché.

110 Rapport Habitat et urbanisme Bilan 2003-2007 et plan d'action 2008-2012, source Ministère de l'habitat, de l'urbanisme et de l'aménagement urbain, direction de la promotion immobilière.

111 Ministère de l'habitat, Note relative au plan d'action de résorption de l'habitat insalubre « PARHI »,2002 DHSAF Direction de l'Habitat Social et des Affaires Foncières ; Etude relative à la résorption de l'habitat insalubre - redéfinition des méthodes d'intervention - Synthèse générale, 2004

D. BENJELLOUN, « Evaluation des programmes de résorption de l'habitat insalubre », 2003 (pour la Banque Mondiale Groupe Finance, Secteur Privé et Infrastructures Région Moyen-Orient et Afrique du Nord)

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Paragraphe 1 : Résorption de l'habitat insalubre à travers le plan « Villes sans bidonvilles » : 112

Le Discours royal du 20 août 2001 a placé l'habitat social en général et la lutte contre l'habitat insalubre en particulier parmi les priorités nationales.

L'importance accordée par SM le Roi à ce secteur lui ouvre, ainsi la voie parmi les centres d'intérêts des interventions publiques visant à résoudre les problèmes engendrés par le déficit social.

Ce discours a mis l'accent sur le caractère complexe et multidimensionnel du phénomène de l'habitat insalubre, l'importance des moyens à mettre en oeuvre et la défaillance des instances chargées de le combattre et qui n'ont pas assumé pleinement leurs responsabilités à cet égard. De même il a insisté sur l'obligation de l'application rigoureuse de la loi en matière de lutte contre l'habitat insalubre et sur la responsabilité des collectivités locales qui sont tenues d'accorder au logement social toute l'importance qu'il mérite dans le cadre de leurs plans de développement.

Le programme « VSB »¹¹³ est considéré parmi les priorités d'intervention en matière de lutte contre l'habitat insalubre, il vise l'éradication totale, à l'horizon 2010-2012, des bidonvilles situés dans les espaces urbains.

Ce programme qui bénéficie de l'adhésion et de l'appui des tous les secteurs concernés et de l'implication de tous les acteurs urbains (élus et autorités locaux, secteur privé de la promotion immobilière, la population et la société civile), s'inscrit sur le plan international, dans le cadre de la « déclaration du Millénaire » des Nations Unies visant à améliorer les conditions de vie d'au moins 100 millions d'habitant des « taudis » en 2020 et le plan d'action « Cities Without Slums »¹¹⁴ élaboré par Cities Alliance et lancé par les Nations Unies en 1999.

La réalisation de ce programme lancé en 2004, s'étale sur la période 2004-2012 et concerne 83 villes et 289 000 ménages, il devra mobiliser un investissement d'environ 25 milliards de dirhams, dont une subvention du Fonds de solidarité Habitat, estimée à près de 10 milliards de dirhams.

112 Discours de SM le Roi du 30 juillet 2004 : « [...]Il est tout aussi important de réunir les conditions nécessaires qui permettent une vie dans la dignité, en garantissant un logement décent aux citoyens et en éradiquant les bidonvilles et l'habitat insalubre, conformément aux instructions que Nous avons données [...] »

113 Banque mondiale, « Rapport final : analyse d'impact social et sur la pauvreté », programme VSB, Juin 2006

114 Programme lancé par les Nations unies ayant pour but d'améliorer les conditions de vie d'au moins 100 millions d'habitants à l'échelle des villes ou des pays en favorisant l'accès au financement du logement, la sécurisation financière, et la mise en oeuvre de politique de prévention des bidonvilles, ce programme fait partie des objectifs du millénaire pour le développement de l'ONU

http://www.citiesalliance.org/ca/

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Ce programme est mis en oeuvre dans le cadre des « contrats villes » signés entre le ministère de l'habitat, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace, les walis et gouverneurs et les présidents de communes, précisant les options de résorption, les responsabilités et engagements des différents partenaires.

Le programme national " Villes sans bidonville " (VSB) est un axe stratégique de l'Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH) et une composante essentielle de la mise à niveau urbaine.

Et c'est le Holding d'aménagement Al Omrane (HAAO) qui est l'opérateur national principal de la résorption et de la prévention de l'habitat insalubre.

La présence dans les villes marocaines de l'habitat insalubre, et des bidonvilles en particulier, constitue un véritable défi quant à l'intégration sociale des populations à bas revenus dans l'espace urbain, et à la capacité des pouvoirs publics de satisfaire les besoins essentiels de l'ensemble des citoyens.

Le Gouvernement a affiché très clairement dès 2003 sa volonté d'oeuvrer d'une manière plus efficace et plus intégrée afin d'éliminer l'existence des bidonvilles, en offrant aux populations concernées de meilleures conditions d'habitat. Des nouvelles politiques ont été mises en place, accompagnées par une augmentation substantielle des ressources financières disponibles.

La Banque mondiale, parmi d'autres instances partenaires du Maroc, soutient l'effort du Gouvernement visant à atteindre cet important Objectif du Millénaire pour le Développement à l'échelle nationale. Elle appuie notamment le programme de réformes du secteur de l'habitat qui sont censées faciliter le fonctionnement du marché du logement et l'émergence de solutions de marché aux contraintes et aux besoins du secteur de l'habitat. Ces réformes doivent aussi accroître l'accès des ménages à revenus modestes et/ou irréguliers à des logements abordables et de meilleure qualité. 115

Comme dans toute intervention publique d'envergure, il y a sans doute des risques dans la mise en oeuvre du programme de lutte contre l'habitat insalubre, liés notamment à la complexité de la tâche, à la mobilisation nécessaire de structures et d'organisations, et aux résistances locales. C'est pour cela qu'il est essentiel d'intégrer le point de vue des populations concernées, parmi celles souffrant le plus de l'exclusion sociale, et de nous assurer tout le long de la mise en oeuvre du programme que leurs attentes sont satisfaites. Ceci demande une capacité institutionnelle d'écoute et de restitution de la perspective des habitants, leur permettant ainsi de prendre une part active dans la préparation et la réalisation des opérations.

115 Banque mondiale, Programme « Villes sans bidonvilles » du Maroc - Rapport de l'analyse d'impact social et sur la pauvreté, Juin 2006

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L'Analyse d'impact social et sur la pauvreté du programme « Villes sans bidonvilles » a été conçue comme une contribution à cet effort d'écoute.

Elle est le résultat d'une collaboration étroite entre les équipes du Ministère de l'Habitat et de l'Urbanisme et de la Banque mondiale, accompagnées par des professionnels marocains actifs dans le domaine de la recherche sociale.

a- Les modalités d'intervention du plan « Villes sans bidonvilles » :

Ce programme phare a été officiellement soumis au Roi en juillet 2004, trois ans après le Discours Royal du 20 août 2001¹¹⁶, dans lequel le logement social et les efforts du gouvernement pour lutter contre l'habitat insalubre ont été élevés au rang de priorité nationale. Les résultats des évaluations d'interventions antérieures en matière de résorption de l'habitat insalubre ont donné lieu à une série de leçons et de suggestions, donnant un nouvel élan à un réengagement intégral dans la lutte contre l'habitat insalubre.

Les bombes de Casablanca en mai 2003, qui ont été lancées par des terroristes dont la plupart vivaient dans ces bidonvilles, ont instillé une notion de l'urgence encore plus grande dans l'engagement à éliminer les bidonvilles en tant que pépinières de comportements antisociaux. -Les principes fondamentaux de la nouvelle stratégie de résorption de l'habitat insalubre du Gouvernement sont les suivants :117

-l'intégration d'opérations ponctuelles à l'échelle de la ville ;

- des engagements contractuels des acteurs publics et privés dans les efforts d'éradication des bidonvilles ;

- la fourniture accrue de logements sociaux par les promoteurs privés,

- l'implication de la population bidonvilloise à travers un processus d'accompagnement social et de participation.

Pour réaliser ses objectifs, le gouvernement a mobilisé le Fonds de Solidarité de l'Habitat, alimenté par une taxe sur la vente de ciment dédiée aux programmes d'habitat social. Le Gouvernement a également mobilisé les réserves de terrains publics pour la résorption des bidonvilles et la construction accrue de logements sociaux, et il a créé des incitations financières pour permettre aux ménages ayant des revenus modestes et/ou irréguliers d'avoir accès aux avantages du programme de résorption et de logements sociaux.

Contrairement à des interventions antérieures qui peuvent avoir ciblées seulement certains bidonvilles ou des besoins localisés de résorption, le plan « Villes sans bidonvilles » adopte une approche au niveau de la ville.

116 Nations unies, Rapport « UN HABITAT par le programme des nations unies pour les établissements humains » 2007

117 www.vsb.gov.ma

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Tous les bidonvilles doivent être rassemblés dans une solution intégrée basée sur la maille urbaine de la ville et les réserves de terrains disponibles.

Tout en restant un programme du Ministère de l'Habitat et de l'Urbanisme, VSB est présenté comme un partenariat avec les principales parties prenantes, tout particulièrement les autorités locales et régionales, les promoteurs immobiliers des secteurs public et privé, ainsi que les bidonvillois.

Le Manuel d'opérations¹¹⁸ du programme stipule les règles de cette approche de mise en oeuvre et définit les responsabilités devant être couvertes par les différents partenaires concernés. Pour chacune des villes concernées, les accords contractuels clarifient et exposent les responsabilités des différents acteurs publics¹¹⁹ aux niveaux national et local.

Les modes d'intervention¹²⁰ du programme consistent en la restructuration in situ du bidonville avec les routes, le drainage et l'adduction d'eau, l'éclairage public et les réseaux d'électricité, la production de parcelles entièrement ou partiellement viabilisées sur les terrains urbains, sur lesquelles les ménages construiront de nouveaux logements, et la construction d'immeubles et d'appartements pour y transférer les ménages bidonvillois.

Le choix de la méthode d'intervention dépendra du contexte spécifique de chaque ville ainsi que de la taille des bidonvilles.

Le programme national « Villes Sans Bidonvilles » englobe toutes les opérations de résorption, incluant celles qui étaient conçues ou exécutées par le MHUAE et les opérateurs publics de l'habitat avant le lancement du programme en 2004. 121

La mobilisation des terrains a été un problème dans le passé et a empêché le développement de logements sociaux et d'opérations de résorption. Pour atténuer la contrainte foncière, le Gouvernement a procédé à deux transferts massifs de terrains publics au Ministère de l'Habitat et de l'Urbanisme.

118 MHUAE, « Manuel de procédure concernant la réalisation du programme national Villes sans Bidonvilles », décembre 2003, p 4-8

119 MHUAE, « Manuel de procédure concernant la réalisation du programme national Villes sans Bidonvilles », décembre 2003, p 8-9

120 MHUAE, « Manuel de procédure concernant la réalisation du programme national Villes sans Bidonvilles », décembre 2003, p 9-11

121 MHU, « Programme VSB Orientations stratégiques et programmation », septembre 2004

Le MHU a estimé l'enveloppe budgétaire du programme VSB à environ 17 milliards de DH, dont environ un tiers, soit environ 5,4 milliard de DH seraient couverts par les subventions publiques. Il est probable que le Ministère de l'Habitat et de l'Urbanisme sera le seul contribuant public au programme, grâce à l'allocation de ressources budgétaires et de fonds réservés au logement social, alors que les municipalités peuvent apporter une contribution en foncier, si disponible, devant également s'engager à empêcher la formation de nouveaux bidonvilles dans leur juridiction. Les autres deux tiers des coûts du programme, soit environ 11,6 milliards de DH, devraient provenir des contributions financières au programme par les bénéficiaires eux-mêmes.

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Le premier, de 3.400 hectares, a été convenu en décembre 2003, et le second, de 5.000 hectares, a été convenu en octobre 2004.

Cette injection importante de terrains urbains a deux objectifs principaux: tout d'abord, fournir des terrains à Villes sans bidonvilles; et ensuite, mettre sur le marché une offre suffisante de terrains en ouvrant de vastes zones nouvelles à l'aménagement dans les Zones d'urbanisation nouvelle.¹²²

Le Gouvernement a réussi à attirer un soutien international pour son programme de Villes sans bidonvilles. En octobre 2004, la Banque européenne d'investissement (BEI) a approuvé un prêt de 71 millions d'Euro au Holding d'Aménagement Al Omrane pour la construction d'infrastructure hors site pour son aménagement de terrains et les opérations VSB.

L'Agence française de développement (AFD)¹²³ a approuvé en novembre 2004 un prêt de 50 millions d'Euro à HAO pour l'exécution de quelques opérations de résorption de bidonvilles. Un don de l'UE de 90 millions d'Euro sur le programme MEDA a été approuvé en novembre 2005 pour appuyer la mise en oeuvre des programmes de lutte contre l'habitat insalubre ainsi que la réalisation d'équipements collectifs en proximité des quartiers ciblés.

Le Holding Al Omrane (HAO) a été établi en 2004 en tant que successeur de l'Agence nationale de lutte contre l'habitat insalubre (ANHI) dans le but d'incorporer tous les opérateurs publics de l'habitat, et sa structure de gestion sous forme d'une Holding Company sous la tutelle d'un Comité de surveillance établie en 2005.

Dans une première phase, il a été procédé à la fusion de l'ANHI, la SNEC et Attacharouk¹²⁴, dans un seul pôle dénommé "HOLDING D'AMENAGEMENT AL OMRANE".

Il a été également procédé au réaménagement des organes délibérants par l'adoption de la formule d'une société gérée par un Directoire, lui même contrôlé par un Conseil de Surveillance.

122 Ministère de l'habitat, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace,

La quantité de terrains requise pour exécuter le programme national de résorption des bidonvilles a été estimée à environ 5.180 ha par le MHU. Sur les 70 villes couvertes par le programme, la moitié sont concernées par les transferts de terrains du domaine public : 19 ont des terrains publics en excès des besoins de résorption, et 16 ont un montant de terrains publics qui est suffisant pour la moitié seulement des besoins du programme. Toutefois, les contrats ne sont signés avec les villes que lorsque tous les besoins fonciers des opérations locales ont été satisfaits et si le foncier public est insuffisant, les collectivités locales apportent leurs propres réserves foncières et dans certains cas, des terrains privés sont achetés.

123 Nations unies, Rapport « UN HABITAT par le programme des nations unies pour les établissements humains », 2007

124 L'ANHI (Agence Nationale de lutte contre l'Habitat Insalubre), la société ATTACHAROUK (Société d'aménagement, de construction et de promotion immobilière) et la SNEC (Société Nationale d'Équipement et de Construction), ERAC (Etablissement régional d'aménagement et de construction)

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Pour couvrir les provinces du nord et du sud, deux sociétés filiales régionales du Holding ont, ensuite, été créées:

- Al Omrane Al Janoub, dans le sud, couvre les régions de Guelmim-Es-Smar, Laâyoune-
Boujdour-Saquia El Hamra et Oued Ed-Dahab-Lagouira ;

- Al Omrane Al Boughaz, dans le nord, opère dans la région de Tanger-Tétouan

Dans une deuxième phase, en vue de constituer le « Groupe Al Omrane » par l'intégration des ERAC, la situation financière de ses derniers a été mise à niveau afin de procéder au changement de leur statut et leur transformation en Sociétés Anonymes.

Ainsi, par cession de leurs parts sociales au Holding d' Aménagement Al OMRANE, les ERAC deviendraient des filiales régionales.¹²⁵.

A partir de la fin 2005, 41 contrats de villes ont été signés entre le MHUAE et les parties concernées.

De nouvelles conventions pour les opérations de résorption ont été signées avec des opérateurs publics et privés couvrant 61.000 ménages au cours de 2004 (par rapport à une cible de 62.000), et 69.000 ont été signées au cours de 2005, amenant à 60 pour cent la programmation globale des opérations.

Cependant, en ce qui concerne leur achèvement, les données disponibles au MHUAE indiquent qu'à la fin 2005, 24.500 unités seulement ont été livrées aux ménages bidonvillois, par rapport à une cible de 43.000, tandis que 11.000 unités de résorption restaient à commercialiser, faute de volonté des ménages cible de les acquérir.

L'accompagnement social et la participation à l'exécution des opérations de résorption ont été incorporés dans quelques opérations en cours, où les opérateurs ont rallié le soutien de l'Agence de développement social (ADS), agence publique dont le mandat est celui de l'allégement de la pauvreté, ou de bureaux d'études spécialisés dans la maîtrise d'ouvrage social. Toutefois, cette composante essentielle du programme, qui a été déclarée comme l'une des principales innovations de Villes sans bidonvilles par rapport aux programmes publics antérieurs, semble loin d'avoir été généralisée dans sa mise en oeuvre.¹²⁶