Asile et réfugiés en droit international

2e Partie : Le droit d'asile, une actualité sujette de controverses pour les réfugiés dans le Monde

Il est indéniable que, de nos jours, le droit d'asile est strictement réglementé, avec comme nous l'avons vu un régime juridique propre aux réfugiés, qui s'est consolidé progressivement. Ainsi existe-t-il un statut des réfugiés, qui obéit à diverses règles dans sa détermination, mais aussi qui garantit au réfugié un certain nombre de droits et d'attributs.

Par ailleurs, depuis la Convention de Genève de 1951, entrée en vigueur en 1954, divers instruments juridiques sont intervenus en vue de consacrer et de garantir l'asile pour les réfugiés. Ces instruments peuvent être communautaires, nationaux avec la législation interne, internationaux, ou même régionaux (protocole de 1967, Convention de l'OUA, décrets et arrêtés sur les réfugiés, directives, déclaration de Carthagène, statut HCR, etc.).

En outre, la protection à laquelle l'asile renvoie essentiellement, existe bel et bien, et est assurée par l'Etat, mais aussi par le HCR. Cette protection s'exerce dans la garantie pour les réfugiés de leurs droits (des droits sociaux, économiques, en passant par leur intégrité physique), mais aussi elle équivaut à une certaine assistance qui leur est octroyée.

Toutefois, ce droit d'asile a connu dans la dernière décennie des infléchissements qui sont allés crescendo. En effet, plusieurs facteurs ont contribué à douter de l'imperméabilité des règles régissant l'asile du réfugié. Et ces infléchissements ont été dénotés surtout dans la protection des réfugiés, qui s'expose de plus en plus à des menaces insistantes. En effet, on assiste aujourd'hui de plus en plus à un contournement des règles régissant les réfugiés, notamment par les pays industrialisés qui usent de diverses explications pour réduire progressivement leur implication par rapport aux réfugiés. C'est ainsi que des politiques anti-migratoires sont élaborées et appliquées aux réfugiés qui pourtant avec leur statut, devraient être distinguées des autres catégories de migrants. On parle d'ailleurs en Europe d'externalisation de l'asile.

Cette attitude nouvelle de restriction progressive de l'asile se vérifie surtout chez les pays d'accueil, qui ne cessent de durcir leurs politiques vis-à-vis des réfugiés, mais aussi des demandeurs d'asile, auxquels on refuse souvent d'accorder le statut de réfugié. Tous ces éléments nous permettent de dire qu'il ya une véritable remise en cause de l'asile du réfugié, auquel il est apporté diverses restrictions.

Néanmoins, malgré la constatation de ces restrictions au droit d'asile, il n'en reste pas moins que des perspectives peuvent être envisagées pour y remédier et assurer la pérennité du droit d'asile. En effet, de par l'importance et la sensibilité que présentent aujourd'hui l'asile et le réfugié, il est sans doute opportun de réfléchir sur des perspectives offertes en vue de redorer le blason de cet asile.

Nous verrons donc d'abord qu'il ya aujourd'hui une certaine remise en cause de l'asile du réfugié (chapitre premier) et ensuite, nous réfléchirons sur les perspectives pouvant être ouvertes en vue d'assurer la pérennité de l'asile du réfugié (chapitre second).

Chapitre 1 : Vers une remise en cause de l'asile du réfugié

De nos jours, malgré tous les instruments juridiques censés garantir son statut qui fut élaboré progressivement, et duquel devrait découler pour lui divers droits et attributs, mais aussi un fondement pour sa protection juridique internationale et son assistance, le réfugié voit son asile être remis en cause par divers facteurs.

En effet, depuis quelques années, on assiste à la recrudescence de la question des immigrés illégaux, question traduite par l'émigration clandestine et la montée du terrorisme. L'asile et le statut du réfugié sont pris pour cibles par les gouvernements notamment occidentaux, dans leur durcissement des politiques migratoires. Cette recrudescence a entrainé en même temps une hausse vertigineuse des demandes d'asile. ``Face au nombre croissant des demandes, certains pays, notamment parmi les plus industrialisés, ont renforcé leur législation en matière de réfugiés ainsi que les critères d'octroi de l'asile. Ce durcissement a entraîné une diminution des réfugiés reconnus comme tel.''^51(*)

Par ailleurs, avec tous les instruments internationaux et régionaux relatifs aux réfugiés qui prévalent, on serait tenté de croire que le statut qui en découle se caractériserait par une certaine rigidité. Toutefois, cette rigidité s'étiole de jour en jour, notamment en ce qui concerne la question de la protection et de l'assistance au réfugié. Cet étiolement du statut du réfugié dans sa rigidité apparait aussi à travers la procédure même de détermination du statut, qui rappelons-le, est en partie réglementée par la législation interne (en plus de la Convention de Genève).

Ainsi, nous verrons d'abord que des restrictions diverses sont apportées à l'asile du réfugié (section 1) mais aussi il ya un effritement dans la rigidité du statut des réfugiés (section 2).

Section 1 - L'apport de restrictions diverses à l'asile du réfugié

Du fait de la conjonction de certaines circonstances, le droit d'asile est aujourd'hui confronté à diverses restrictions. En effet, des raisons souvent géopolitiques ou même socio-économiques poussent de plus en plus les Etats d'accueil à réduire leur implication face au problème des réfugiés, réduction qui se traduit inévitablement par une baisse considérable dans le ratio de reconnaissances officielles des réfugiés par rapport au nombre sans cesse croissant de demandeurs d'asile. Il faut noter que ce phénomène apparait surtout dans les pays industrialisés. Ce sont aussi ces derniers qui ont développé et perfectionné des politiques anti-migratoires, qui ne manquent pas d'avoir des conséquences néfastes sur l'asile du réfugié.

Nous verrons donc d'abord en quoi consiste ce recul dans l'implication des pays d'accueil face au droit d'asile du réfugié (paragraphe premier) ; et ensuite, que le développement des politiques anti-migratoires entraine des conséquences importantes sur l'asile du réfugié (paragraphe second).

Paragraphe 1 - Un recul important dans l'implication des pays d'accueil face au droit d'asile du réfugié

L'asile du réfugié ne pourrait s'accomplir sans des Etats d'accueil volontaires et `accueillants' avec la ferme volonté de recueillir les demandeurs d'asile (sans les refouler) et d'examiner leurs demandes dans les conditions idoines, afin de reconnaitre, dans le respect des textes, ceux qui méritent le bénéfice du statut de réfugié. Toutefois, aujourd'hui, on dénote que les pays d'accueil, qui auparavant étaient plus enclin à examiner et à reconnaitre parmi les demandeurs d'asile un grand nombre de réfugiés, sont aujourd'hui plus réticents, en invoquant diverses raisons.

Ainsi, dans l'analyse de ce recul dans l'implication, nous verrons aussi que cette attitude restrictive apparait surtout chez les pays industrialisés, et qu'en général, des causes géopolitiques ou socio-économiques sont invoqués par les pays d'accueil.

« Dans les cinquante pays industrialisés de la planète, on a compté 471.600 demandes d'asile en 2003, soit 20% de moins qu'en 2002, dans les pays de l'Union Européenne (UE), les demandes d'asile ont décru de 2% en 2002 et de 22% en 2003 (288.100), au Royaume Uni, la diminution a été de 41% en 2003 (61.050 contre 103.100 en 2002), au Danemark, elle a été de plus de 60%, les demandes d'asile passant de 12510 en 2002 à 4560 en 2003 ; en France, entre 2001 et 2003, les demandes d'asile aux frontières ont baissé de 43%. »^52(*)

Aussi, en Belgique, un rapport du Commissariat général aux réfugiés et apatrides datant de Mars 2012 révèle qu'au nombre de 19.941 en 2010 et 25.479 en 2011, le nombre de demandes d'asile est passé à 5.815 en 2012.^53(*)

Cette brève analyse statistique traduit une certaine constante, à savoir la diminution progressive des demandes d'asile, notamment dans les pays industrialisés.

Cette diminution contraste sérieusement avec la situation en Afrique, car le nombre de réfugiés africains ne cesse d'augmenter sensiblement : « estimés à 208.000 en 1965, les réfugiés africains avoisinent aujourd'hui 7 millions. » notons par ailleurs qu'au Sénégal, les réfugiés sont estimés à environ 20.000 selon le HCR^54(*).

Cette baisse notée dans les demandes d'asile et donc les reconnaissances de réfugiés peut d'abord s'expliquer par des raisons socio-économiques. En effet, aux frontières des Etats d'accueil, ceux-ci créent souvent une confusion conceptuelle qui nuit gravement aux réfugiés, car dès leur arrivée, les demandeurs d'asile sont souvent traités de « faux demandeurs d'asile » ou pire de migrants illégaux voire clandestins. De nos jours, vu l'ampleur pris par le phénomène de l'émigration clandestine, les pays industrialisés, destination de prédilection autant des réfugiés que des migrants illégaux, ne font plus rigoureusement la différence entre ces catégories. On en est même venu jusqu'à élaborer des notions nouvelles telles le « réfugié économique », souvent opposée aux demandeurs d'asile alors que, précisément, l'un des effets premiers de la ségrégation ou de la persécution est la pauvreté, laquelle n'est nullement exclusive de réelles craintes de persécutions au sens de la convention de Genève.

D'autre part, il faut noter que ce recul des pays d'accueil dans leur implication face au droit d'asile des réfugiés a eu pour conséquence l'apparition en Europe d'un phénomène relativement récent : l'externalisation de l'asile, considéré aujourd'hui comme une entrave majeure à l'asile du réfugié.

L'ouverture du débat ayant conduit à cette externalisation de l'asile est d'origine britannique. Ainsi, nous essaierons d'analyser d'abord l'origine de cette externalisation, avant d'en apporter une définition ainsi que ses principales conséquences.

C'est la lettre du 10 Mars 2003 du Premier ministre britannique, proposant l'instauration de centres de traitement des demandes d'asile dans les pays tiers, qui ouvre le débat sur l'externalisation de la procédure d'asile en Europe.^55(*) Ainsi, même si cette proposition fut rejetée par le Conseil européen de Thessalonique de Juin 2003, le débat était néanmoins lancé, et les intentions de l'UE s'éclaircirent progressivement au fil des ans, dans le sens des restrictions relatives à l'asile. En effet, il en est ainsi du projet de Tony Blair de créer pour les demandeurs d'asile des « centres de traitement de transit » hors du territoire de l'UE.

Cette orientation de l'UE sera ensuite confirmée par le programme pluriannuel de la Haye adopté par le conseil européen de Bruxelles les 4 et 5 novembre 2004 et posant les bases de travail pour la période 2005-2010. Selon ce programme, la politique de l'UE devrait viser à soutenir, dans le cadre d'un véritable partenariat et en recourant, le cas échéant, aux fonds communautaires existants, les efforts déployés par les Etats tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés, pour prévenir et combattre l'immigration clandestine, pour informer sur les voies légales de migration, pour régler la situation des réfugiés en leur offrant un meilleur accès à des solutions durables, pour renforcer les moyens de surveillance des frontières, pour améliorer la sécurité des documents et pour s'attaquer au problème du retour. ^56(*)

Dès lors, il apparait que l'accent sera désormais mis par l'UE sur la dimension externe de l'asile et de l'immigration. En effet, pour pouvoir combattre cette immigration clandestine et `protéger' en quelque sorte les côtes et frontières européennes, le choix a donc été porté sur l'externalisation. Toutefois, malgré son extrême popularité (de par les controverses auxquelles elle a donné lieu), définir l'externalisation de l'asile n'est pas chose aisée, car aucune définition n'est communément admise. Nous tenterons donc de nous intéresser à ce que recouvre ce phénomène d'externalisation.

D'abord, nous devons rappeler qu'il n'existe pas à ce jour stricto sensu un droit d'asile consacré (si ce n'est la DUDH de 1948). « L'Europe est donc un espace dans lequel le droit d'asile n'existe pas en tant que droit de la personne, ni que droit de l'Homme, mais demeure livré à la seule décision régalienne de l'Etat.^57(*)

Ainsi, il faut dire que l'idée d'externalisation sera précipitée par la tentative de régime d'asile européen commun (RAEC) qui n'a toujours pas connu un aboutissement définitif. Ce régime inspirera la correspondance en 2003 de Tony Blair, premier ministre britannique : « les nouvelles approches internationales du traitement des demandes d'asile et de la protection », qui est un papier joint à la lettre qu'il avait envoyée au président du conseil de l'UE d'alors, Costas Simitis. Toutefois, ce qui caractérisera l'externalisation seront sans doute les centres de transit, qui furent d'ailleurs proposés par le gouvernement britannique dès cette époque : le temps de l'examen de leur dossier, les demandeurs d'asile seraient envoyés dans des zones de protection identifiées dans des pays tiers. Ils résideraient dans ces centres de transit loin du sol européen qu'ils ne rejoindraient qu'une fois le statut de réfugié accordé et à la suite d'une procédure de réinstallation dans les pays membres faisant partie du programme.

Il est clair qu'un tel projet poserait des problèmes graves quant au respect des droits de l'homme de ces demandeurs d'asile. Mais lors du sommet de Thessalonique, la proposition fut retirée sans faire l'objet de débats, mais n'a pas laissé indifférente la Commission puisque les conclusions en seront teintées.

La possibilité d'un traitement des demandes d'asile hors du territoire européen n'est pour sa part pas complètement abandonnée puisque le Conseil européen invitera en 2004 la Commission européenne à faire une étude en étroite consultation avec le HCR afin d'évaluer le bien-fondé, le caractère opportun et la faisabilité d'un traitement commun des demandes d'asile en dehors du territoire de l'UE, qui soit complémentaire au RAEC et conforme aux normes internationales applicables.^58(*) Encore une fois, la question des centres de transit causera des désaccords. En septembre 2004, la France, la Suède et la Belgique s'opposent au projet ainsi que l'Espagne.

Il faut aussi noter que c'est le HCR, qui depuis 2003, a motivé et inspiré de telles propositions avec sa Convention Plus, lancée en 2003, et qui est une initiative internationale lancée et coordonnée par le HCR afin de résoudre les problèmes liés aux réfugiés par des accords multilatéraux particuliers, mais notons que cette convention n'est plus d'actualité aujourd'hui.

Ainsi, l'externalisation peut prendre essentiellement deux formes : on parle alors d'externalisation-délocalisation d'une part, et l'externalisation-transfert de responsabilité d'autre part. La première correspond au fait pour l'UE, de délocaliser hors de son territoire certaines procédures relatives au contrôle de ses frontières ; et la seconde correspond à faire peser sur des pays tiers, par transfert de responsabilités, les conséquences des obligations qui lui incombent en application des engagements internationaux.

Toutefois, l'externalisation sera en quelque mise en oeuvre par le programme de la Haye,^59(*) qui est un programme pluriannuel qui s'étale sur cinq années et s'intéresse à la politique d'asile et d'immigration de l'UE.

Par ailleurs, il faut noter que l'externalisation regroupe et entretient des relations connexes avec la « dimension externe » de la politique migratoire (politiques d'asile et d'immigration).

Ainsi, nous verrons le développement de ces politiques anti-migratoires, ainsi que les conséquences néfastes qu'elles peuvent avoir sur l'asile du réfugié.

* ⁵¹ Amnesty International, «Qu'est-ce qu'un réfugié ? », Juillet 2003

* ⁵² Article de M. Laurain, conseiller à la Cour d'appel de Colmar, page1

* ⁵³ Commissariat général aux réfugiés et apatrides, statistiques d'asile, rapport mensuel Mars 2012, publié le 04 Avril 2012

* ⁵⁴ Toutefois, cette estimation peut ne pas être exacte car elle ne résulte d'aucun recensement, et l'on ne sait pas si cela intègre les enfants nés de parents réfugiés. (Source : Une vie transfrontalière en pointillé, les migrants involontaires mauritaniens de la vallée du fleuve Sénégal, étude de Marie Trémolières et Donata Gnisci).

* ⁵⁵ Revue Internationale `accueillir' N° 239, page 20, Pierre Henry, directeur général, France Terre d'asile

* ⁵⁶ Revue Internationale `accueillir' N° 239, Ibid.

* ⁵⁷ François Julien-Laferrière, Pour un protocole à la convention européenne des droits de l'Homme relatif à l'asile, dans l'Asile politique entre deux chaises, Michel Guillon, Luc Legoux, Emmanuel Ma Mung

* ⁵⁸ Quelle définition pour l'externalisation de l'asile au niveau de l'Union Européenne ? Le prisme des relations entre associations et institutions en France, Mémoire de recherche présenté par Mlle Soline Aubé, IEP de Toulouse, 2010, page 13

* ⁵⁹ Programme de la Haye, renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'union européenne, 3 mars 2005, 2005/C 53/01