Asile et réfugiés en droit international

Paragraphe 2 - La mission d'assistance et de protection juridique internationale du HCR

Souvent en étroite collaboration avec les Etats dans la poursuite des missions qui lui sont confiées dans le cadre de son mandat, le HCR est régi par son statut de 1950 adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies en annexe à la résolution 428 V du 14 Décembre 1950, mais il est aussi guidé dans la conduite de ses missions par la Convention de Genève et le protocole de 1967. Sa mission consiste surtout à aider les Etats à s'acquitter de leurs obligations de protection des réfugiés, à garantir leurs droits et leur bien-être. Ainsi, le HCR exerce essentiellement ses missions, d'abord en garantissant les droits économiques et sociaux des réfugiés (paragraphe premier) mais aussi en établissant et en développant un régime concret d'assistance, de protection et de recherche de solutions durables pour les réfugiés (paragraphe second).

A - Une garantie des droits sociaux et économiques des réfugiés

En matière de protection et d'assistance aux réfugiés, il faut dire que le HCR est un organisme incontournable. Cette mission de protection est d'autant plus importante que le HCR ne la remplit pas seul. En effet, le HCR est chargé aussi de garantir la protection de ces réfugiés à travers une étroite collaboration avec notamment les gouvernements concernés. Ainsi, le HCR, s'il est guidé par la Convention de Genève de 1951 et le protocole de 1967, est aussi et surtout régi par son statut qui a été voté en annexe à la résolution 428 V du 14 décembre 1950 par l'Assemblée générale de l'ONU. D'ailleurs, l'article premier du statut du HCR stipule dans son alinéa premier: « Le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés agissant sous l'autorité de l'Assemblée générale, assume les fonctions de protection internationale, sous les auspices de l'Organisation des Nations unies, en ce qui concerne les réfugiés qui entrent dans le cadre du présent statut, et de recherche des solutions permanentes au problème des réfugiés, en aidant les gouvernements, et, sous réserve de l'approbation des gouvernements intéressés, les organisations privées, à faciliter le rapatriement librement consenti de ces réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales. »

Par ailleurs, il faut aussi noter que le mandat du HCR n'est pas uniquement destiné aux réfugiés. En effet, le comité exécutif du programme du Haut Commissaire et l'Assemblée Générale des Nations Unies ont autorisé l'intervention de l'UNHCR en faveur d'autres groupes. Ces groupes incluent les apatrides, les personnes dont la nationalité est controversée, et dans certains cas les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays. Néanmoins, ces groupes cités ne constitueront pas l'objet de notre analyse.

La mission première du HCR est donc de chercher à garantir les droits et le bien-être des réfugiés. Pour cela, le HCR s'efforce de s'assurer que chacun puisse bénéficier du droit d'asile dans un autre pays et retourner de son plein gré dans son pays d'origine. Le HCR recherche aussi des solutions durables aux problèmes des réfugiés.^47(*)

Ainsi, les objectifs du HCR peuvent surtout équivaloir à une garantie des divers droits des réfugiés. Mais il ya aussi une importante mission de protection, car le réfugié qui s'est installé dans un pays d'accueil qu'il ne connait pas aura besoin de protection et d'assistance. Ainsi, l'article 8 du statut du HCR de 1950 stipule que le Haut Commissaire a une importante mission. En effet, il est chargé d'assurer la protection des réfugiés relevant du Haut Commissariat en plusieurs points que nous nous proposerons de rapporter pour mieux rendre compte de la mission de protection du HCR. En effet, cet article stipule :

Le Haut Commissaire assurera la protection des réfugiés qui relèvent du Haut Commissariat.

a) En poursuivant la conclusion et la ratification de conventions internationales pour la protection des réfugiés, en surveillant leur application et en y proposant des modifications ;

b) En poursuivant, par voie d'accords particuliers avec les gouvernements, la mise en oeuvre de toutes mesures destinées à améliorer le sort des réfugiés et a diminuer le nombre de ceux qui ont besoin de protection ;

c) En secondant les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales ;

d) En encourageant l'admission des réfugiés sur le territoire des États, sans exclure les réfugiés qui appartiennent aux catégories les plus déshéritées ;

e) En s'efforçant d'obtenir que les réfugiés soient autorisés à transférer leurs avoirs, notamment ceux dont ils ont besoin pour leur réinstallation ;

f) En obtenant des gouvernements des renseignements sur le nombre et l'état des réfugiés dans leurs territoires et sur les lois et règlements qui les concernent ;

g) En se tenant en contact suivi avec les gouvernements et les organisations intergouvernementales intéressés ;

h) En entrant en rapport, de la manière qu'il juge la meilleure, avec les organisations privées qui s'occupent de questions concernant les réfugiés ;

i) En facilitant la coordination des efforts des organisations privées qui s'occupent de l'assistance aux réfugiés.

A la lumière de cette disposition, nous pouvons donc dire que le mandat de protection du HCR s'exerce en étroite collaboration avec les gouvernements avec qui le HCR doit entretenir des rapports poussés pour pouvoir d'une part surveiller leur application de la Convention de Genève de 1951 et de tout autre accord international relatif aux réfugiés, mais aussi d'autre part et si besoin est leur apporter toute son assistance logistique, technique, ou autre dans la protection et l'assistance des réfugiés.

Après avoir défini les bases du mandat du HCR et présenté les considérations générales relatives à cette protection et assistance que le HCR apporte aux réfugiés, nous tenterons d'analyser l'application pratique de la protection et de l'assistance apportées par le HCR.

B - Le régime concret de protection et d'assistance du HCR

Le HCR ne se contente pas, à l'instar des organisations non-gouvernementales, d'émettre uniquement des recommandations, ou de dénoncer des abus. Le mandat donné par les Nations Unies au HCR lui permet d'agir concrètement et directement auprès des réfugiés dans plusieurs phases de leur vie. Ainsi, comme nous l'avons déjà analysé, le HCR intervient souvent dans la procédure de détermination du statut de réfugié. Il s'agit notamment des Etats qui n'ont pas consacré de législation interne en ce qui concerne la détermination du statut de réfugié. Ainsi, c'est alors le HCR, à travers ses propres fonctionnaires, qui serait chargé de cette détermination. Mais nous ne reviendrons pas sur cette procédure.

Par ailleurs, la mission du HCR est essentiellement de veiller au bien-être des réfugiés. Pour cela, il agit sur plusieurs fronts, en garantissant l'application par les Etats signataires des différentes conventions relatives aux réfugiés. Mais il faut dire que la protection des réfugiés est la préoccupation qui sous-tend l'ensemble des activités du HCR. Ainsi, il dispose d'un mandat de protection internationale. Ce mandat se traduit surtout par la recherche et la promotion de solutions durables pour les réfugiés, car, rappelons-le encore une fois, le statut du réfugié n'est en principe que temporaire.

Mais avant de nous intéresser aux solutions durables, il faut dire que le HCR s'intéresse tout d'abord à l'accès à l'asile, qui est la base pour que tout réfugié puisse se voir reconnaitre comme tel et bénéficier de toute la protection qui sied à son encontre. Aujourd'hui, ce droit d'asile est de plus en plus restreint par les pays d'accueil, notamment les pays industrialisés, et on note une baisse sensible des demandes d'asile de ce fait. Mais le HCR est là pour aider les réfugiés. Rappelons que la Convention de Genève stipule pour les Etats contractants une certaine obligation allant dans le sens de fournir certaines données et statistiques. L'article 35 de la Convention de Genève stipule :

« 1. Les Etats contractants s'engagent à coopérer avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, ou toute autre institution des Nations Unies qui lui succéderait, dans l'exercice de ses fonctions et en particulier à faciliter sa tâche de surveillance de l'application des dispositions de cette Convention. 

2. Afin de permettre au Haut Commissariat ou à toute autre institution des Nations Unies qui lui succéderaient de présenter des rapports aux organes compétents des Nations Unies, les Etat contractants s'engagent à leur fournir dans la forme appropriée les informations et les données statistiques demandées relatives : 

a) Au statut des réfugiés, b) A la mise en oeuvre de cette Convention, et  c) Aux lois, règlements et décrets, qui sont ou entreront en vigueur en ce qui concerne les réfugiés. 

C'est d'ailleurs ce qui justifie l'existence de Refworld, la base de données du HCR, par ailleurs disponible sur Internet et qui contient une vaste collection de rapports et d'informations relatifs aux situations prévalant dans les pays d'origine, de documents et prises de positions politiques ainsi que de documents relatifs aux cadres juridiques internationaux et nationaux transmis sur le terrain par les Gouvernements.

Il faut aussi préciser que pour que le HCR puisse remplir de manière efficace la protection et l'assistance aux réfugiés, il faut impérativement que ceux-ci aient un accès facilité auprès du HCR. De la même manière, le HCR doit aussi avoir un accès facile et illimité aux camps et dans les locaux où se trouvent les réfugiés mais aussi les demandeurs d'asile pour pouvoir leur porter assistance. Ainsi, la conclusion No 108 du Comité Exécutif en 2008 relative à l'accès au HCR « souligne l'importance d'accorder au HCR l'accès aux demandeurs d'asile et aux réfugiés pour lui permettre d'accomplir efficacement ses fonctions de protection ; et exhorte les Etats et d'autres parties à se conformer à leur obligation de coopérer avec le Haut Commissaire dans l'exercice de ses fonctions de protection et d'assistance qui ne peuvent être efficacement accomplies que s'il a accès aux camps et aux sites dont il a la charge. »^48(*)

Précisons ici que le Comité Exécutif du HCR, composé actuellement de 87 membres et se réunissant une fois par an à Genève, examine et approuve les programmes et budgets du HCR, mais aussi et surtout émet un avis consultatif sur les questions de protection internationale, et discute d'un large éventail d'autres questions avec le HCR et ses partenaires intergouvernementaux et non gouvernementaux.

Par ailleurs, la mission de protection et d'assistance du HCR se traduit essentiellement, comme nous l'avons dit, par la recherche et la promotion de solutions durables pour les réfugiés. En effet, ces solutions durables peuvent se présenter sous diverses formes, mais dans un premier temps, il est possible de retenir trois solutions durables fondamentales pour le réfugié, il s'agit du rapatriement librement consenti, de l'intégration sur place et de la réinstallation.

D'abord, le rapatriement librement consenti constitue sans doute la solution préférée autant des pays d'asile que des réfugiés. Cela s'explique par le fait que la plupart des réfugiés cherchent et trouvent souvent asile dans des pays voisins au leur, et qui partagent souvent les mêmes frontières, pour pouvoir retourner dans leur pays d'origine dès que la situation aura évolué, et le permettra. Il peut alors s'agir d'un conflit qui a pris fin ainsi que toutes les menaces qui pesaient sur la sécurité de ces réfugiés. Rien ne s'opposerait alors qu'ils retournent dans leur pays d'origine en collaboration avec leur pays d'accueil. Notons que récemment, dans les dernières années, c'est ce processus qui a été enclenché à propos des réfugiés mauritaniens sur le sol sénégalais.

En effet, en Novembre 2007, un accord tripartite entre le Sénégal, la Mauritanie et le HCR avait été signé et concluait au retour des réfugiés mauritaniens victimes des malheureux événements de 1989 (la situation avait dégénéré entre mauritaniens et sénégalais avec des pillages et des morts des deux côtés sur les deux territoires entraînant même à l'époque la rupture de toute relation diplomatique entre les deux Etats). Les opérations débutèrent en Janvier 2008 et le premier contingent de rapatriés avait franchi le fleuve Sénégal le 29 janvier 2008 après 19 années d'exil forcé. Les opérations ont été menées sous l'égide du HCR, et se sont poursuivis malgré le coup d'état intervenu en Aout 2008 en Mauritanie. Notons que la fin des opérations fixée dans l'accord tripartite est intervenue récemment en Mars 2012. Estimés à 12.000 selon les données enregistrées par le HCR, ils seront finalement 20.000 à retourner en Mauritanie^49(*).

Néanmoins, même si cet exemple constitue un rapatriement réussi, il faut dire que cette solution peut renfermer des risques notamment de trouver sur place une nouvelle situation répréhensible, et de devoir fui à nouveau. D'ailleurs, le HCR exige un certain degré de sûreté et de sécurité avant de promouvoir activement le rapatriement volontaire qui s'effectue par un accord tripartite entre le HCR et les deux Etats concernés comme dans l'exemple ci-dessus.

Par ailleurs, outre le rapatriement volontaire, il ya l'intégration locale des réfugiés. A cet effet, l'article 34 de la Convention de Genève stipule : « Les Etats contractants faciliteront, dans toute la mesure possible, l'assimilation et la naturalisation des réfugiés. Ils s'efforceront notamment d'accélérer la procédure de naturalisation et de réduire, dans toute la mesure possible, les taxes et les frais de cette procédure. »

En effet, certains réfugiés qui ne veulent plus retourner dans leur pays d'origine peuvent décider de rester et de s'intégrer définitivement dans leur pays d'accueil. Nous pouvons d'ailleurs prendre exemple sur les réfugiés mauritaniens sur le sol sénégalais, car du fait des nombreuses années passées au Sénégal, beaucoup d'entre eux ont décidé de s'y installer définitivement. Il faut néanmoins préciser que les pratiques des Etats en ce qui concerne la facilitation de cette intégration peuvent différer. Certains utilisent couramment la naturalisation, alors que d'autres accordent un permis de séjour permanent aux réfugiés. Il faut aussi dire que dernièrement, le nombre de pays estimant être en mesure de prendre des mesures d'intégration a diminué considérablement.

Enfin, il ya la réinstallation dans un pays tiers. Cette solution n'est envisageable que pour un nombre réduit de réfugiés qui sont soit menacés dans leur pays de premier asile, ou qui n'ont pas d'autre solution durable. Mais pour cela, ces réfugiés doivent remplir cumulativement les critères fixés par le HCR et aussi ceux définis par le pays de réinstallation.

Il faut aussi noter qu'outre ces solutions durables, le HCR garde un oeil particulièrement vigilant sur les femmes et les enfants réfugiés qui sont particulièrement vulnérables. Le HCR relève d'ailleurs dans ses statistiques que 50,8 % environ des personnes relevant de sa compétence sont des femmes, et qu'environ 41 % ont moins de 18 ans, et 12 % moins de cinq ans^50(*). Ces chiffres justifient d'ailleurs amplement que ces derniers, avec aussi les personnes âgées, bénéficient d'une protection et une aide particulière de la part du HCR.

En définitive, nous pouvons dire que le réfugié bénéficie aujourd'hui d'un statut spécifique qui a émergé progressivement pour être aujourd'hui, de par la Convention de Genève et le Protocole de 1967 qui définissent le réfugié, le fondement pour réclamer l'asile dans d'autres pays en cas de persécutions. C'est ainsi que ce réfugié bénéficie d'une procédure rigoureusement réglementé pour sa reconnaissance officielle, mais aussi et surtout d'une protection et d'une assistance de la part notamment des Etats et du HCR. Toutefois, de nos jours, le droit d'asile est sérieusement remis en cause, et le réfugié se voit de plus en plus bousculé dans sa réclamation de ce droit d'asile pour divers facteurs que nous tenterons d'analyser.

* ⁴⁷ Appel global 2005 de l'UNHCR, www.unhcr.fr

* ⁴⁸ UNHCR, Lexique des conclusions du Comité Exécutif, op.cit. Page 9

* ⁴⁹ Le quotidien `Le Nouakchott' du 22 aout 2012, article repris par www.kassataya.com

* ⁵⁰ Protection des réfugiés : guide sur le droit international relatif aux réfugiés, op. cit., page 5