Contribution des états au développement du droit international de l'environnement

Paragraphe 2 : La nécessité pour les Etats de contribuer à l'amélioration des conditions de travail des institutions conventionnelles et à l'élargissement de leurs prérogatives et autres

Pour assurer la mise en oeuvre effective des obligations internationales, les différentes conventions de protection de l'environnement ont créé des organes ad hoc. Ces organes varient selon les conventions. Ils peuvent être des Conférences des Parties, des comités, des secrétariats et autres. Il s'agit de renforcer leur pouvoir en élargissant leurs prérogatives.

Il s'agit également de leur doter des moyens nécessaires pour accomplir leur mission de contrôle du respect des obligations librement consenties. On peut obliger ces organes à prêter serment avant la prise de service et jurer d'accomplir loyalement leur fonction, de rester fidèle à leur engagement, d'oeuvrer pour le bien être commun et dans l'intérêt général de l'humanité.

Il serait idéal d'insérer dans les clauses des conventions toutes les conditions contribuant à une meilleure acceptation par les Parties des prérogatives accordées aux institutions de contrôle de la mise en oeuvre des obligations conventionnelles relatives à la protection de l'environnement.

Pour ce qui concerne les rapports que les Etats envoient aux institutions conventionnelles, ne serait - il pas louable de prendre des dispositions statuaires en vue de permettre aux institutions conventionnelles de se procurer des informations nécessaires et complémentaires, en menant des enquêtes ou en conduisant des inspections pour contrôler la véracité des rapports produits par les Etats ? Il se pose ainsi la question de la problématique du traitement et de suivi de ces rapports.

A ce sujet, les résultats de nos recherches nous ont révélé qu'une fois les rapports étatiques collectés, les institutions conventionnelles traitent, analysent les informations et font un rapport de synthèse. Ce qui leur permette de recenser les problèmes de non-conformité. Cette synthèse tient également compte des informations complémentaires fournies par les ONG qui recensent le plus souvent les difficultés des Etats dans la mise en oeuvre des obligations conventionnelles.

Nous avons noté également que dans le cadre du suivi de la mise en oeuvre du Droit International de l'Environnement, la technique de rapport est complétée dans certains espaces conventionnels par des inspections systématiques qui sont réalisées régulièrement en dehors de l'identification ou du soupçon de tout manquement à des obligations internationales. C'est ce que la Convention de Canberra du 22 mai 1980 sur la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique a institué en adoptant un mécanisme permanent de contrôle et d'inspections^77(*) . Ce traité sur l'Antarctique accorde aux Parties des droits d'inspection sur le site pour contrôler la mise oeuvre de son contenu.

Un nombre croissant de conventions autorisent les organes de contrôle à procéder à des enquêtes. Par contre, plusieurs espaces conventionnels ne reconnaissent pas cette possibilité. Le cas de la convention de Genève de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière et de plusieurs de ses protocoles en est une illustration. En effet, son secrétariat est dépourvu de tout pouvoir de vérification, de contrôle des données contenues dans les rapports étatiques qu'il reçoit. Il ne peut non plus prendre des mesures si ces rapports collectés sont inadéquats^78(*)

Nous invitons les Etats à la révision des clauses des anciennes conventions adoptées afin d'élargir les prérogatives des organes de contrôle en leur permettant ainsi d'être actifs dans la collecte et le traitement des informations complémentaires en vue de garantir la viabilité des rapports étatiques à l'instar du secrétariat du Protocole de Montréal^79(*). Ce secrétariat du Protocole de Montréal est habilité à déclencher la procédure de « non-conformité » au vu des informations transmises ou non par l'Etat.

Mais une précaution particulière doit être prise en compte dans cet engouement qui consiste à mener des inspections. Les institutions chargées de mener ces inspections ne doivent en frein à la souveraineté des Etats. Nous suggérons donc à cet effet que l'assentiment préalable territorial soit requis.

Certes, les inspections ne peuvent pas être bien menées sans la collaboration des Etats Parties concernés. Le système utilisé dans le cadre de la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe constitue un modèle. Les inspections menées dans ce cadre ont eu lieu à la demande de son organe politique permanent et sur l'autorisation de l'Etat concerné, en particulier lorsque des dossiers  qualifiés de « délicats » sont ouverts^80(*).

En somme, les inspections quoi qu'en soit leur forme sont plus efficaces car elles permettent de collecter des informations à la source et limitent le filtrage par les Etats. Elles sont effectuées généralement par des experts indépendants, accompagnés de personnel administratif sous le consentement des Etats.

Signalons qu'il existe également d'autres procédures voisines des inspections telles que le mécanisme dit « mission consultative » mise en application dans le cadre de la convention de Ram sar sur les zones humides et celui qui réfère à l'examen systématique des performances environnementales utilisé dans l'OCDE. Ce dernier, bien qu'il soit extra-conventionnel pense apporter un appui non négligeable au contrôle de la mise en oeuvre par les Etats de leurs obligations conventionnelles.

Notons également, qu'en dehors des organes ad hoc créés par les différentes conventions, il existe des structures administratives ou organismes indépendants tels que les ONG qui se voient confier officieusement des attributions en matière de contrôle de mise en oeuvre des obligations internationales de protection l'environnement.

Ces ONG sont autorisées à participer aux sessions des organes politiques en qualité d'observateurs. Bien qu'en ayant pas le droit de vote, les Etats doivent oeuvrer dans le sens de faire participer les ONG à toutes les séances de travail formelles ou non des organes politiques de contrôle de la mise en oeuvre des obligations conventionnelles.

Aussi est-Il souhaitable que les contrôles opérés par les organes indépendants ou politiques soient systématiques et préventifs en ce sens que les dommages à l'environnement sont irréversibles.

Ce contrôle préventif consistera à empêcher la survenance d'atteintes à l'environnement. Le contrôle préventif est un contrôle anticipatoire et a priori qui doit être préférée aux mesures a posteriori telles que la sanction, la réparation, la restauration ou la répression, qui interviennent après une atteinte avérée à l'environnement.

Il serait également préférable de chercher à assister les Etats « fautifs » à la mise en oeuvre de leurs obligations que de les condamner. Cette assistance peut être financière, technique ou juridique.

Nous proposons que la procédure actuellement mise en expérimentation dans le cadre du Protocole de Kyoto fasse école, qu'elles soient un modèle pour les futures conventions internationales.

En effet, la procédure de contrôle élaborée dans le cadre du Protocole de Kyoto repose sur un comité divisé en deux groupes nommés « groupe de la facilitation » et « groupes de l'exécution ». Le groupe de la « facilitation » a pour fonction de conseiller et de porter assistance sur le plan économique et financier aux Etats Parties rencontrant des difficultés pour remplir leurs engagements. Le second groupe appelé le groupe de « l'exécution » est chargé du contrôle proprement dit de la mise en oeuvre effective du Protocole de Kyoto par les pays de l'annexe I. Ce groupe est compétent pour décider de l'éligibilité aux mécanismes de flexibilité et du respect des objectifs en fin de période. Ce groupe garantit le droit de défense et de recours devant la réunion des Parties

Ne serait- il pas idéale que des dispositions soient aussi prises au niveau de chaque Etat pour que le pouvoir législatif soit aussi autorisé à contrôler les actions du pouvoir exécutif, du gouvernement dans le cadre de la mise en oeuvre des obligations conventionnelles dans le domaine de la protection de l'environnement ?

On pourrait par exemple permettre au parlement de constituer en son sein un comité de contrôle du respect des engagements internationaux ratifiés par l'exécutif dans le domaine de la protection de l'environnement. Que sera-t-il du règlement des différends ?

* ⁷⁷ La convention de Canberra reprend et .tend ces dispositions. Elle institue une sorte d'actio popularis. Aux

fins de l'article 22

* ⁷⁸ R. Wolfrum, 1998. Means of ensuring complaince with and an enforcement of international environnemental law. RCADI, vol. 272, p. 37

* ⁷⁹ Le secrétaire du Protocole de Montréal s'est vu reconnaître d'importances prérogatives.

* ⁸⁰ Le règlement intérieur du Comité prévoit à présent que : « Le Comité peut, dans le cas de situations graves, décider que l'habitat naturel en question soit visité par un expert charger de recueillir sur place des informations à soumettre au Comité » (article 11). En cas d'urgence, le président du Comité peut autoriser le secrétariat à procéder à la consultation du Comité par correspondance en vue d'aboutir à la décision d'organiser une visite. Les règles applicables à la visite sur les lieux sont déterminées dans une annexe à ce règlement.