La redistribution doit-elle rendre le travail payant ? étude des modalités de conciliation entre redistribution des revenus et incitation monétaire au retour à l'emploi.

B. Le RSA: objectifs et mise en oeuvre.

La mise en oeuvre du RSA le 1er juin 2009^70(*) est la suite logique des mesures que nous venons de présenter : son objectif prioritaire est en effet d'accroitre le gain au retour à l'emploi et donc de remettre en cause l'effet désincitatif des hauts TMEI appliqués sur la transition du non-emploi vers l'emploi. Nous présenterons tout d'abord les objectifs du RSA, et, ensuite, ses modalités de mises en oeuvre.

La réforme du RSA se veut être plus qu'une mesure additionnelle, et cherche plutôt à refondre les transferts sociaux. Ainsi, «l'ambition du revenu de solidarité active est de modifier en profondeur l'exercice de la solidarité ^71(*)», selon M.Hirsh, son principal instigateur. Et, de fait, le RSA propose un certain nombre d'innovations, a priori positives, qui changent radicalement la nature de la solidarité. On peut noter principalement quatre objectifs poursuivis par le RSA : une nouvelle approche de l'évaluation des politiques publiques et des réformes sociales en particulier, une simplification et une rationalisation du système des minima sociaux, la suppression de la trappe à inactivité, et, enfin, une réduction absolue de la pauvreté en France.

L'expérimentation qui a été réalisée constitue une première en France, car, jusqu'alors, un principe d'égalité de traitement entre tous les citoyens interdisait de ne pas offrir à tous le même traitement. Ce procédé d'expérimentation est censé apporter une information détaillée sur les effets que l'on peut attendre de la mise en place généralisée du RSA, ainsi que sur la meilleure façon de procéder à sa mise en oeuvre, en comparant les résultats obtenus dans les zones tests avec les zones témoins qui ne voient pas de changement durant la durée de l'expérience. Au total 34 départements ont participé à l'expérience.

Ensuite, le RSA vise à rationaliser les dépenses publiques et à simplifier le système des minima sociaux, qui étaient au nombre de neuf avant son instauration (cf. Annexe 9). Le RSA fusionne ainsi le RMI et l'Allocation Parents Isolés (API)^72(*), deux minima sociaux, avec la Prime Pour l'Emploi (PPE). L'objectif initial était d'inclure un nombre plus important de minima, mais les problèmes liés notamment aux différences d'organismes financeurs ont contraint le RSA à n'inclure que deux minima sociaux.

Enfin, et surtout, le RSA se fixe comme objectif de résoudre en même temps le problème de la trappe à inactivité en rendant le travail payant, et le problème de la trappe à pauvreté, en s'attaquant à la fois à la pauvreté conséquence de l'exclusion du travail ainsi qu'au phénomène des travailleurs pauvres dont le nombre a cru de 21% entre 2003 et 2005 selon M.Hirsh.

Pour répondre à ces objectifs, le RSA vise à revaloriser le travail en instaurant un cumul entre minima et salaires à hauteur de 62% du revenu d'activité.

Graphique 7: Méthode de calcul du RSA et de cumul revenu d'activité/RSA. Source: Inspiré par le Conseil Général de l'Isère, présentation du RSA, 2010

Le RSA se divise en deux composantes. Tout d'abord le « RSA socle », qui correspond à l'ancien RMI : c'est une allocation différentielle, dont le montant diminue avec la hausse des revenus primaires. Elle permet de garantir à tous un revenu de 460 euros, qui est versé aux personnes sans travail ou ne parvenant pas à gagner ce montant en travaillant. Le RSA socle, appelé montant forfaitaire, peut être majoré, dans le cas d'une personne seule ayant au moins un enfant à charge, ou dans le cas d'une femme isolée en situation de grossesse. C'est cette majoration qui fait office de substitution à l'ancienne API (les montants de l'API étaient en effet sensiblement supérieurs aux montants du RSA, pour une structure équivalente du ménage). Les individus qui travaillent voient, certes, le montant de leur allocation se réduire ; cependant, la baisse de l'allocation est moins rapide que la hausse du revenu du travail. Ainsi, le « RSA chapeau » est une allocation versée aux travailleurs, qu'ils soient bénéficiaires ou non du RSA socle. Le montant de l'allocation versée est égal à la somme du RSA socle et de 62% des revenus d'activités (on prend en compte le salaire net), à laquelle on retranche les revenus du foyer et les aides au logement. Ainsi, dans le cas d'une personne seule travaillant à mi-temps avec un salaire net de 500, on somme les 460 euros du RSA socle et les 62% des 500 euros, puis on déduit le salaire perçu (500 euros)^73(*), et on obtient une allocation d'un montant de 270 euros. Ajoutée aux 500 euros de salaires, elle permet de faire en sorte que le revenu mensuel de la personne atteint 770 euros. Ainsi, à la différence du RMI, seuls 62% des revenus d'activités sont pris en compte dans la réduction de l'allocation. Ceci correspond à un taux marginal d'imposition de 38%, c'est-à-dire que chaque euro supplémentaire gagné se traduit par une réduction de l'allocation de 38 centimes. A raison de cette dégressivité de l'allocation, son montant est nul aux alentours de 1,04 SMIC^74(*).

Le RSA chapeau, qui vise à inciter au retour à l'emploi, se distingue fortement de la PPE, mécanisme pré-existant ayant une vocation similaire. On peut distinguer quatre divergences entre l'ancien et le nouveau dispositif. Tout d'abord, le calcul de l'allocation ne se fait pas sur les mêmes bases : le foyer fiscal, sur lequel était calculé la PPE, est remplacé par un foyer spécifique au RSA qui a la particularité de prendre en compte le concubinage, alors que de simples conjoints ne forment pas traditionnellement un foyer fiscal. Cette évolution peut sembler de bon sens, car elle permet de coller au plus près des réelles ressources du ménage : le montant de l'allocation pourra être fortement réduit, voire être supprimé en raison des revenus du concubin. Ensuite le RSA entre en jeu dès la première heure travaillée, à l'image de l'EITC, alors qu'il existait un seuil minimal pour la PPE (0,3 SMIC), comme pour le WFTC. Ceci est positif dans le sens où le retour au travail est subventionné même si l'individu ne parvient pas à trouver un emploi à temps plein. D'un autre côté, cela revient à subventionner des emplois de mauvaise qualité, payant peu ou à temps très partiel. De plus, le RSA chapeau est plus stricte que la PPE, car un complément de revenu n'est versé que jusqu'à 1,04 SMIC environ pour une personne seule, comme on l'a vu, contre 1,4 SMIC avec la PPE. Enfin, il faut noter que la PPE était versée ou déduite des impôts automatiquement ; désormais, les bénéficiaires potentiels doivent faire la demande et apporter les preuves de leur éligibilité au dispositif, ce qui peut s'avérer décourageant, surtout dans le cas de montants alloués de faible ampleur. Pour l'instant, le RSA est une avance du montant de PPE devant être versé l'année suivante : si la PPE alors calculée est supérieure au montant effectivement reçu de RSA l'année précédente, alors un différentiel est versé, de telle sorte que l'individu bénéficie du dispositif le plus avantageux. Mais cette situation n'a pas vocation à durer dans le temps, et cet accès au dispositif le plus avantageux est remis en cause par le gel intervenu des barèmes de la PPE.

Outre l'incitation financière, le Projet du RSA prévoit l'instauration d'une aide personnalisée de retour à l'emploi, qui s'inscrit dans le renforcement de la notion d'échange, droits contre devoirs. L'allocataire est obligé de rechercher activement un emploi, et, dans le cas où pôle emploi lui enlève le statut de demandeur d'emploi, c'est-à-dire si l'on considère qu'il y a manquement aux devoirs de l'allocataire^75(*), ce dernier peut voir l'aide mise en suspens^76(*). En échange de ce durcissement, la loi instaure le principe d'un interlocuteur par allocataire dans l'accompagnement à l'emploi, au sein de Pôle Emploi ou d'autres prestataires, rétablissant ainsi la « vocation universelle du service public de l'emploi^77(*) ». Le RSA affiche ici son originalité : pour favoriser le retour à l'emploi, les dimensions pécuniaires et incitatives, tout comme les besoins d'accompagnements semblent être pris en compte.

* 70 Suite à l'adoption de la loi le 1er décembre 2008.

* 71 Hirsh M., Livre Vert. Vers un revenu de solidarité active., La Documentation Française, 2008

* 72 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008, Article 1

* 73 Dans le cas d'un ménage comportant un ou plusieurs enfants à charge, il aurait fallu déduire aussi les allocations familiales.

* 74 Le RSA s'annule à partir d'un salaire net de 1210,5 euros, pour une personne seule.

* 75 En particulier si l'allocataire-demandeur d'emploi refuse deux offres d'emplois jugées « raisonnables ».

* 76 Certes, comme le note D.Clerc l'allocataire peut « faire connaître ses observations » en cas de suspension. Mais quelles observations seront jugées valables en cas de refus consécutifs d'offres d'emplois jugées personnellement insatisfaisante ? In Clerc D., « RSA: le diable ou le bon dieu ? Un état des lieux », L'Economie Politique,n°43, 2009/3

* 77 Martin Hirsh, « Une nouvelle étape de notre histoire sociale », Partage n°203