Chapitre II : l'importance d'une promotion
équitable des agents
La promotion équitable dans la fonction publique
congolaise renvoie à une promotion de justice. Il s'agit de garantir
à tous les fonctionnaires et les agents contractuels de l'Etat les
mêmes chances en matière de promotion. C'est d'ailleurs l'avis de
nos enquêtes interrogés ayant observé l'iniquité en
matière de formation et de promotion des agents de l'Etat.
Dans ce chapitre, nous aborderons l'actualisation de la
réglementation en vigueur en la matière et sa stricte application
pour une promotion juste et équitable.
Section 1 : L'actualisation de la
réglementation en vigueur
Les agents de la fonction publique continuent à
être régis par les textes qui ont été prévus
par la loi 15-62 du 3 février 1962, portant statut général
des fonctionnaires, en matière de formation continue et de promotion.
Il s'agit des textes ci-après :
- décret n°76-261 du 16 juin 1976, portant
application des dispositions des articles 2,5,6,7,8,9 du décret n°
75-488 organisant les stages effectués par les fonctionnaires et agents
contractuels de l'Etat à l'étranger, en ce qui concerne les
stages effectués au Congo et abrogeant les dispositions du décret
n° 66-135 attribuant une indemnité de logement aux fonctionnaires
et contractuels poursuivant leurs études ou effectuant un stage dans la
République Populaire du Congo ;
- décret n° 86-263 du 11 février
1986, portant organisation des stages effectués par les
fonctionnaires et agents contractuels de l'Etat ;
- décret n° 86-773 du 6 juin 1986, abrogeant le
décret n° 77-515 du 5 octobre 1977, portant création et
organisation de la commission nationale des ressources humaines ;
- décret n° 91-673 du 8 juin 1991, portant
rectificatif au décret n° 86-263 du 11 février 1986, portant
organisation des stages effectués par les fonctionnaires et agents
contractuels de l'Etat.
- Décret n° 66-244 du 1er août
1966, fixant les conditions dans lesquelles sont prononcées les
promotions sur liste d'aptitude.
Il ressort que ces textes continuent à être
appliqués conformément à l'article 316 de la nouvelle loi
de 1989, en attendant des textes d'application de cette loi. D'où
l'ambiguïté du régime juridique actuel.
Sous section 1 : L'ambiguïté du
régime juridique actuel.
Aujourd'hui, il existe des textes pris en application de la
loi n° 15-62 du 3 février 1962 déjà abrogés
par la loi de 1989. il s'agit en particulier des textes qui réglementent
la mise en stage de formation des agents civils de l'Etat.
Ces textes sont encore applicables en attendant
l'élaboration des textes d'applications de la nouvelle loi,
conformément à son article 316. On se trouve donc en face d'une
part, des textes pris en application d'une loi déjà
abrogée, mais qui restent applicables et d'autre part, d'une loi
nouvelle mais dépourvue des textes d'application.
L'ambiguïté du régime actuellement
appliqué fait qu'il y ait une confusion dans son application. Il existe
une contradiction entre le décret n° 86-263 du 11 février
1986 en matière de formation et la loi de 1989.
Le décret n° 86-263 du février 1986 en son
article 10 fixe à quatre (4) ans l'ancienneté dans le grade avant
de prétendre à un stage de formation ou de spécialisation.
Tandis que la loi de 1989, fixe quant à elle l'ancienneté dans le
grade avant de prétendre à un stage de formation à trois
(3) ans.
On est à cheval entre la vieille réglementation
qui a régi la loi de 1962, mais qui manque de textes d'application.
Il sied de savoir, qu'entre temps, les services techniques du
ministère chargé de la fonction publique continuent d'appliquer
les dispositions du décret n° 86-263 du 11 février 1986. Ce
chevauchement fait qu'il y ait une ambiguïté du
règlement.
La loi de 1962, abrogée prévoit trois (3) types
de stage de qualification. Il s'agit des stages de neuf (9) mois, certains de
deux (2) ans et d'autres de plus de deux (2) ans. Quant à la loi de 1989
appliquée, elle interdit les stages de qualification de plus de deux (2)
ans.
Donc même après la promulgation de la loi n°
021-89 du 14 novembre 1989, portant statut général de la
fonction publique, les agents civils de l'Etat continuent à aller en
stage de plus de deux (2) ans.
Les différents types de stages auxquels prennent part
les agents civils de l'Etat, dont sont observés pour la plupart les
agents de la catégorie I et II (ancienne catégorie A et B). ils
permettent aux agents de la catégorie II, échelle 1 (ancienne
catégorie B), d'accéder à la catégorie
supérieure. Les bénéficiaires de ces stages sont pour la
plupart des titulaires du baccalauréat ou du diplôme
équivalent. Il faut aussi signaler qu'il y a d'autres agents qui ont
accédé à la catégorie II, échelle 1 sur
liste d'aptitude (14) qui sont eux - aussi autorisés à
se rendre en stage de qualification dans les mêmes conditions que les
deux premières catégories d'agents.
Le premier type de stages de neuf (9) mois. Il s'agit des
fonctionnaires et des agents contractuels de l'Etat qui vont dans certaines
écoles de formation telle qu'à Bangui en République
Centrafricaine pendant neuf (9) mois, dont six (6) mois de cours
théoriques et trois (3) mois de pratique. A la fin du stage, les
bénéficiaires sont reclassés à la catégorie
supérieure.
Le deuxième type de stages dure deux (2) ans. Ils sont
actuellement plusieurs dizaines qui chaque année académique sont
envoyés sur titre par leurs administrations dans des écoles
spécialisées d'administration en Afrique ou en Europe.
Alors que la loi sur la refonte du statut
général de la fonction publique ne l'autorise pas.
Le troisième type de stages dure trois (3) ans. Il
concerne particulièrement les agents civils de l'Etat admis au concours
organisé par l'école nationale d'administration et de
magistrature de Brazzaville.
A la fin, tous ces trois (3) types de formation ont un point
commun, le reclassement à la catégorie supérieure.
Bien que la notion d'efficacité est difficile à
quantifier, il est certain qu'une formation acquise en neuf (9) mois ne peut
produire les mêmes effets que celle de deux (2) ou trois ans.
Donc, il est injuste de voir la direction
générale de la fonction publique prononcer les reclassements de
tous les agents de l'Etat à la même classe, quelque soit la
durée qu'ils ont eue à passer pour subir cette formation et peu
importe sa nature.
La direction générale de la fonction publique
doit veiller à ce que les stages de perfectionnement et au recyclage qui
durent entre zéro (0) et huit (8) ois, ne glissent vers le
neuvième mois pour prétendre au reclassement.
Quant aux formations de qualification qui donnent droit au
reclassement à concordance d'indice ou à l'indice
immédiatement supérieur, elles doivent durer entre neuf (9mois et
deux (2) ans.
Il sied de signaler que les stages de qualification ne doivent
pas dépasser deux (2) ans (article 259 de la loi n° 021-89 du 14
novembre 1989).
La réglementation actuellement en vigueur interdit les
bonifications d'échelons autres que les rares exceptions retenues.
Pour mettre un frein à cette ambiguïté du
régime juridique, l'élaboration des textes d'application de la
nouvelle loi par les services techniques de la direction générale
des réformes s'avère urgent.
Sous section 2 : L'élaboration des textes
d'application de la loi n° 021-89
du 14 novembre 1989.
Il est donc temps d'élaborer les textes d'application
du nouveau régime juridique régissant ces aspects qui
revêtent une importance capitale dans la carrière des agents.
D'où l'urgence d'actualiser ce cadre juridique pour mettre un terme
à cette ambiguïté qui pose beaucoup de problèmes dans
la gestion de la carrière des agents civils de l'Etat.
Cette actualisation passe par l'élaboration des textes
d'application de la loi de 1989, pour abroger progressivement tous ces textes
d'application de l'ancienne loi de 1962 et pour adapter la
réglementation au contexte socio- institutionnel actuel.
Le ministère de la fonction publique et de la reforme
de l'Etat doit tout mettre en oeuvre afin que ces anciens textes soient
actualisés, mais aussi appliqués avec rigueur pour mettre un
terme à la violation scandaleuse de textes à laquelle on assiste
actuellement dans l'administration publique, surtout en matière de stage
de formation à l'étranger des agents publics.
La promotion équitable doit être garantie
dès la mise en stage des agents publics. Elle se fera par le biais de
l'arrêté de mise en stage, en ce qui concerne la formation. Le
service des stages doit indiquer sur l'arrêté de mise en stage, la
catégorie à laquelle le stagiaire sera reclassé à
l'issue de sa formation. A titre d'exemple, pour un agent qui est à la
catégorie II, échelle 2, dans son arrêté de mise en
stage, il sera notifié que : « à l'issue de ce
stage, l'intéressé (é) à la catégorie II,
échelle 1 ». Cette clause importante empêchera des
stages de longue durée et dont les bénéficiaires enjambent
des catégories intermédiaires pour se hisser à la
catégorie I.
La promotion équitable signifie le reclassement sans
discrimination. Ce qui veut dire que pour une même formation
sanctionnée par un même diplôme, les stagiaires doivent
être reclassés à la même catégorie.
Pour plus d'égalité ou d'équité
dans les nominations aux emplois dans le service public, celles-ci doivent
intervenir dans le strict respect du parcours normal de la carrière des
agents. A l'issue d'une même formation, les agents de la fonction
publique qui ont obtenu un même diplôme, ont droit à la
même classification. La nomination aux emplois se fera sans distinction,
ni faveur de quelque nature que ce soit de la part des autorités
administratives, pour celui ou celle qui a un parrain dans l'administration.
L'exemple le plus flagrant est celui des anciens stagiaires de Cuba dont, pour
un même diplôme obtenu, il y a eu trois (3) niveaux de
classification.
Dans le cadre de l'impartialité en matière de
reclassement dans l'administration publique, nous avons connu l'exemple des
anciens bacheliers du lycée du 1er mai de Brazzaville,
orientés en France dans les années 80. Après avoir
passé cinq (5) ans pour obtenir un brevet de technicien supérieur
(BTS), ils sont rentrés au Congo. Quelques uns ont été
intégrés à la catégorie A, hiérarchie I,
parce qu'ils avaient des parrains au niveau de la direction
générale de la fonction publique. Les autres quant à eux,
se sont vus refuser l'intégration à cette même
catégorie parce que selon les techniciens du ministère
chargé de la fonction publique, les textes en vigueur autorisent le
recrutement des titulaires du BTS à la catégorie A
hiérarchie II et non A hiérarchie I.
Quelques années après, ceux qui s'étaient
sentis lésés, ont introduit des recours au niveau de la direction
générale de la fonction publique pour être
réintégrés à la catégorie A,
hiérarchie I comme leurs anciens collègues.
Pour ce qui est de l'équité en ce qui concerne
le reclassement, il va s'agir du reclassement strictement à la
catégorie ou à l'échelle immédiatement
supérieure. Autrement dit, il faut refuser catégoriquement de
prononcer le reclassement aux truyants qui exigeraient des faveurs. Il faut
qu'il soit prononcé dans les délais requis, sans autres frais.
Les agents à leur retour des stages devront
éviter de corrompre les fonctionnaires chargés de traiter leurs
dossiers pour arracher des largesses.
L'application stricte de la nouvelle loi et ses textes va
garantir une promotion juste et équitable tout en favorisant la
progression normale dans la carrière de tout agent de l'Etat.
Section 2 : L'application effective de la
réglementation en vigueur.
Il est indispensable d'avoir une réglementation claire,
qui ne laisse aucun vide juridique pour qu'elle soit efficace. Elle doit
être adaptée au contexte sociologique et politique actuel, mais
encore faut-il que cette réglementation soit respectée tant par
les agents publics que par les autorités administratives.
La loi fondamentale proclame l'égalité de tous
les citoyens devant la loi. Ce principe d'équité après
l'avoir appliqué dans la sélection pour l'accès dans la
fonction publique, offre à tous les agents publics les mêmes
chances et possibilités de nomination à un emploi et progression
dans la carrière.
Sous section 1 : Le respect de
la réglementation en matière de formation
Le respect du règlement en matière de formation
sous entend le respect de certaines conditions avant de mettre les agents
civils de l'Etat en stage de formation. Il s'agit de :
- l'ancienneté dans le grade ;
- le diplôme ou le niveau initial ;
- veiller à ce que cette formation ouvre droit à
la catégorie immédiatement supérieure.
L'article 10 du décret n° 86-263 du 11
février 1986 stipule : « l'ancienneté
exigée pour prétendre à un stage de formation ou de
spécialisation est fixée à trois (3) ans dans le grade, la
période de stage ne rentrant pas en ligne de compte ».
Or, nous constatons que dans la fonction publique, il y a des
stagiaires ou des agents en début de carrière qui sont mis en
stage de qualification pendant qu'ils n'ont pas rempli l'ancienneté
exigée dans leur ancien grade.
A titre d'exemple, un agent A secrétaire
d'administration qui rentre du stage de formation de l'école nationale
moyenne d'administration en 1999. Ce même agent est autorisé
à aller suivre un stage de qualification à l'étranger en
2001.
Cet exemple illustre bien que l'administration publique
congolaise n'est pas impartiale.
Cette pratique est difficile à réprimander
surtout quand il s'agit de la formation à l'étranger. D'abord
parce que les administrations scolaires des pays dans lesquels ces
fonctionnaires sont en stage, sont ignorantes de notre réglementation en
la matière et puis parce que la plupart du temps la direction
générale de la fonction publique est contournée par les
administrations de tutelle. Il faut dénoncer le fait que ces
administrations prennent des contacts avec les écoles et les instituts
de formation continue, sans en informer l'administration centrale.
Afin de mettre un terme à cette pratique, la direction
générale de la fonction publique devrait refuser de reclasser
tous ceux des agents qui ne se conformeront pas à la
réglementation en vigueur.
C'est dans cet ordre d'idée que le ministre de la
fonction publique, des reformes administratives et de la promotion de la femme
a pris une circulaire à l'attention des directeurs
généraux et directeurs centraux des administrations publiques,
des délégués de la fonction publique pour les rappeler au
respect des textes en vigueur (voir annexe).
A propos du niveau des agents, les administrations doivent
tenir compte du niveau initial des agents avant de les mettre en formation
surtout à l'étranger. Parce que, la réalité est
pour la plupart des stagiaires congolais, plus de la moitié n'ont pas pu
s'admettre au concours d'entrée à l'école nationale
d'administration et de magistrature ici à Brazzaville. Ainsi, pour
contourner la difficulté, ils ont opté pour aller se former
à l'étranger où l'entrée est sur titre.
Pour décrier l'incompétence de certains de nos
compatriotes envoyés en stage, l'ambassade du Congo au
Sénégal, avait adressé une correspondance confidentielle
au directeur général des impôts, pour lui faire part de son
amertume. Et dernièrement, quelques stagiaires congolais qui sont
allés faire trésor ont été renvoyés en
pleine année scolaire de l'école nationale d'administration et de
magistrature de Dakar.
Donc les autorités administratives congolaises doivent
tenir compte de la compétence des agents avant de les mettre en stage.
Pour mettre un frein à cette pratique, la direction
générale de la fonction publique devrait refuser de
délivrer les arrêtés de mise en stage à tous les
récidives, pour les obliger à se soumettre à la
réglementation.
Sous section 2 : Le respect de
réglementation en matière de promotion
Pour plus d'égalité ou d'équité
dans les nominations aux emplois dans les services publics, celles-ci doivent
se faire dans le strict respect du parcours normal de la carrière es
agents.
Si la promotion équitable signifie le reclassement sans
discrimination. Cela signifie que pour une même formation
sanctionnée par un même diplôme, les stagiaires doivent
être reclassés à la même catégorie. Ce
principe devrait être aussi appliqué dans la nomination aux
emplois dans l'administration publique.
Ce principe renvoie à l'adéquation emploi
à occuper et formation reçue. Il s'agit de promouvoir les agents
régulièrement et correctement formés. L'administration
doit utiliser rationnellement les agents formés aux emplois pour
lesquels ils ont été formés, au lieu de confier ces
emplois aux agents de l'extérieur, n'ayant aucune compétence en
la matière.
La nomination aux emplois ne peut être prononcée
pour des agents qui ne remplissent pas les conditions d'ancienneté et
donc de stage probatoire mais aussi de grade.
Pour ce faire, les agents de l'Etat en début de
carrière : c'est - à - dire qui ont le statut de stagiaire,
ne doivent pas être nommés à des postes de
responsabilité dans l'administration, pendant qu'il y a des
fonctionnaires titulaires et plus anciens dans le grade.
Pour réussir cette politique visant à
reconnaître le mérite des agents, il faut restreindre le pouvoir
discrétionnaire des autorités compétentes en
matière de nomination des agents. Par exemple, un attaché des SAF
stagiaire, ne peut être nommé chef de service pendant qu'il y a un
autre attaché des SAF de 2è échelon dans le
service.
Les nominations dans la fonction publique doivent se faire en
respectant le critère de mérite. Pour ce faire, il faut que les
autorités hiérarchiques qui ont en charge la gestion de la
carrière administrative des agents publics, soient guidées par
l'esprit du respect du mérite.
A cet effet, il faut se rassurer que l'on veut nommer,
responsabiliser, promouvoir ou muter à des aptitudes requises pour
accomplir les tâches qui lui seront confiées afin de
répondre aux attentes de l'administration.
A titre d'exemple, un agent de la catégorie I,
échelle 2 ne peut être nommé à un emploi
destiné à un cadre de conception de la catégorie I,
échelle 1. Cela signifie que, un inspecteur du travail ne peut
être nommé directeur général du travail, à
moins ce qu'il manque d'administrateur de travail. Parce que la nomination
à une fonction aussi élevée dans la hiérarchie
administrative exige que le titulaire soit un cadre supérieur de
conception. Par conséquent, un haut fonctionnaire nommé par
décret pris en conseil des ministres à un poste ne peut
être relevé par une simple note de service.
La fonction publique dans le cadre de la bonne gestion des
personnels publics doit adopter des cadres organiques des services. Ces cadres
vont identifier les emplois et définir notamment les qualifications
exigées à leurs titulaires, la nature et le contenu des
tâches à accomplir ou des fonctions à remplir ainsi que des
postes correspondants.
Les conséquences de ces pratiques sont multiples. Car
elles favorisent la paresse pour les bénéficiaires qui ne
fourniront aucun effort dans leur carrière. Elles provoquent la
frustration chez ceux qui sont admis au concours.
La garantie de l'impartialité dans l'administration
publique passe par l'application stricte des textes qui régissent cette
administration.
Ces textes de droit doivent être clairs, bien faits et
précis. Ils ne doivent laisser aucun vide juridique.
L'application de ces textes exige des cadres administratifs
qui ont de la volonté, de la probité morale et de
l'expérience. L'administration doit aussi garantir cette promotion
équitable par le respect des délais reconnus par la
réglementation en la matière, afin d'éviter que le service
public ne soit celui qui fonctionne à deux (2) vitesses.
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