L'impact macroéconomique d'un consortium d'exploitation pétrolière : le cas de l'unité de production de Doba au Tchad

Chapitre 2 : La prise en compte des administrations publiques

« La théorie économique ne fournit aucun ensemble constitué de conclusions immédiatement utilisables pour définir les politiques. Il s'agit d'une méthode plutôt que d'une doctrine, d'une série d'outils intellectuels qui aident leurs détenteurs à tirer des conclusions correctes ».

John Maynard Keynes

Les administrations publiques (Etat, collectivités locales, Sécurité sociale...) consomment et investissent comme le secteur privé. Les dépenses publiques sont des achats qui suscitent une production qui, à leur tour, créent des revenus. On ne peut apprécier véritablement les administrations publiques qu'à travers le budget de l'Etat (Section 1) qui est un cadre de définition de politiques publiques en matière des dépenses publiques (Section 2).

Section 1 : Le cadrage budgétaire de l'etat

« La Commission a pour mission de mettre au point le Budget Général de l'Etat sur la base du cadrage macroéconomique,(...) avec la Banque Mondiale et des enveloppes tenant lieu de plafonds maxima de crédits alloués aux Institutions et Départements Ministériels ».

Arrêté N° 404/MF/SG/DGB/DESB/2006 du 23/08/2006 portant Création et Composition de la Commission chargée de la préparation du budget 2007. Article 2.

Outil essentiel dans la définition et l'appréciation de l'orientation des politiques économiques de l'Etat, le budget est devenu indispensable au fonctionnement de la vie publique. Le budget du Tchad, depuis quelques temps, est entré dans un processus de reformes pour se conformer aux dispositions internationales.

I. fondements theoriques de l'elaboration du budget de l'etat

L'étude du budget de l'Etat nous amène à situer d'abord ce dernier dans la CN.

A. APPROCHE INSTITUTIONNELLE DE L'ETAT

Les comptables nationaux subdivisent ce secteur institutionnel en trois : les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale. Dans le cadre de notre travail, nous distinguerons les administrations publiques elles-mêmes des administrations de sécurité sociale.

1. LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Les administrations publiques regroupent les unités institutionnelles  dont la fonction économique principale est la production de services non marchands destinés aux autres unités institutionnelles et la réalisation d'opérations de répartition du revenu et du patrimoine national.

a. Les administrations publiques centrales

Les administrations publiques centrales sont des administrations dont leur compétence et leur financement sont nationaux. On y distingue l'Etat et les organes divers d'administration centrale. L'Etat regroupe l'ensemble des services administratifs dont les dépenses et les recettes sont retracées dans le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor publiés dans la loi de finances.

Les organes divers d'administration centrale sont des organismes disposant de l'autonomie financière et produisant des services non marchands. Leurs ressources sont constituées par des subventions de l'Etat ou des contributions obligatoires comme les taxes parafiscales perçues à l'échelon national.

b. Les administrations publiques locales

Les administrations publiques locales sont les administrations dont leurs ressources sont d'origine locale et leur compétence, limitée à une partie du territoire, s'exerce dans les domaines spécialisés. Les comptables nationaux distinguent les collectivités locales et les organes divers d'administration locale.

Les collectivités locales regroupent les régions, les départements et les communes ainsi que les organismes qui émanent des départements et communes : syndicats départementaux, communaux, interdépartementaux, intercommunaux, districts, communautés urbaines, régies, etc.

Les organes divers d'administration locale produisent des services non marchands à partir des ressources ayant une origine locale. Ce sont en général des établissements publics qui disposent de la personnalité juridique.

2. LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

Ces unités institutionnelles ont pour  fonction économique la production du service non marchand de sécurité sociale. Elles distribuent des revenus sous forme de prestations sociales à partir des cotisations sociales obligatoirement versées par les autres unités institutionnelles. On distingue le régime général et les régimes particuliers (agricole, professions libérales, salariés d'entreprises publiques, retraites complémentaires, assurance chômage, etc.).

Cette classification ainsi faite, intéressons-nous maintenant de plus près au budget de l'Etat.

B. LE BUDGET DE L'ETAT

Appelé encore Loi de finances, le budget de l'Etat est le cadre qui retrace l'ensemble des dépenses et ressources de celui-ci. La notion du budget sera étudiée dans sa définition et dans ses différentes caractéristiques.

1. DÉFINITION DU BUDGET DE L'ETAT

Le budget est l'ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, les Ressources et les Charges de l'Etat. C'est également l'acte juridique par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat.

Les lois de finance déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat. On distingue la loi de finance initiale et les dépenses de finance restrictives (souvent dénommées « collectif budgétaire »).

La loi de finance initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et charges de l'Etat. Les collectifs budgétaires modifient en cours d'exercice la loi de finance initiale.

Les budgets économiques et le budget social de la Nation ne doivent pas être confondus avec le budget de l'Etat.

Les comptes économiques sont des comptes nationaux prévisionnels présentés en annexe du projet de loi de finances. Ils contiennent les prévisions de l'activité au cours de l'année considérée. Ils permettent de simuler les principales conséquences d'aléas conjoncturels ou de politiques alternatives sur l'équilibre économique général et le budget de l'Etat.

Le budget social de la Nation décrit, pour une année donnée, l'ensemble des transferts sociaux, ou, plus précisément, les dépenses qui couvrent, en totalité ou en partie, les charges qui pèsent sur les ménages : maladie, vieillesse, maternité, accidents du travail, chômage, pensions et prestations diverses.

Deux (2) grands principes régissent l'établissement du budget : celui de l'annualité et celui de l'universalité.

Ø Le principe de l'annualité signifie que l'autorisation de percevoir des impôts pour effectuer des dépenses est annuelle. Ce principe est rigide dans la mesure où, pour certaines dépenses, l'horizon annuel est trop court (grands travaux et dépenses d'investissement par exemple). L'autorisation de programme permet d'assouplir la règle : c'est un accord donné par le parlement au gouvernement, permettant à ce dernier d'effectuer des travaux qui ne peuvent être réalisés en une seule année. L'étalement des dépenses sur plusieurs années permet d'éviter le déséquilibre du budget d'une année donnée.

Ø Le principe de l'universalité budgétaire veut qu'aucune recette ne soit affectée à une dépense particulière. Ce qui aboutit à l'équilibre budgétaire.

En outre, l'équilibre du budget ne peut être compris sans référence à deux (2) termes, somme toute, trop souvent confondus : le déficit budgétaire (ou son inverse, l'excédent) et le découvert.

Le déficit budgétaire est l'excédent des dépenses définitives sur les recettes définitives.

Le découvert est l'excédent des charges sur les recettes du budget général et des comptes spéciaux du Trésor, retracés dans les opérations à caractère définitif et temporaire.

2. LES CARACTÉRISTIQUES DU BUDGET DE L'ETAT

Il s'agit ici de déterminer la structuration et la procédure budgétaires.

a. La structure du budget de l'Etat

En effet, le budget de l'Etat peut faire l'objet d'une présentation juridique ou d'une présentation fonctionnelle.

1) La présentation juridique

Dans la présentation juridique, le budget de l'Etat regroupe les opérations à caractère définitif et les opérations à caractère temporaire.

Ø Les opérations à caractère définitif : les sommes inscrites au titre des dépenses à caractère définitif ne seront jamais récupérées par la puissance publique. Tel est le cas des traitements versés aux fonctionnaires. Ces opérations sont ventilées entre le budget général et les comptes spéciaux du Trésor.

Le budget général comprend les recettes fiscales (la Taxe sur la Valeur Ajoutée ou TVA, l'impôt sur le revenu et sur les sociétés etc.) et non fiscales (revenus des exploitations industrielles et commerciales) ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'investissement tant civiles que militaires.

Les comptes spéciaux du Trésor retracent les dépenses et les recettes de l'Etat entre lesquelles est établi un lien, contrairement au principe de non affectation. Ainsi en est-il de la taxe sur les produits pétroliers, en partie affectée au fonds spécial d'investissement routier et de la redevance audiovisuelle.

Les budgets annexes retracent les dépenses et les recettes de services de l'Etat dont les activités sont orientées vers la production de biens et services donnant lieu à paiement.

Ø Les opérations à caractère temporaire : ces opérations recouvrent les prêts, les avances et toutes les opérations analogues pour lesquelles la dépense sera récupérée au bout d'un certain temps. Ce sont pour l'essentiel des prêts et avances consentis par le Trésor à des entreprises ou collectivités publiques et à certains Etats étrangers.

2) La présentation fonctionnelle

Dans la présentation fonctionnelle, l'objectif de est de fournir une estimation du prix à payer pour l'exécution d'un service donné (par exemple : que coûte au citoyen la défense nationale ?). Pour ce faire, les dépenses de l'Etat correspondent aux grands secteurs d'activité ou l'intervention des pouvoirs publics.

b. La procédure budgétaire

La procédure budgétaire, c'est-à-dire « l'ensemble des études, discussions et décisions comprises dans la préparation, l'approbation et l'exécution du budget de l'Etat »^25(*), est l'un des actes les plus importants de la vie publique. On sait depuis longtemps qu'une bonne procédure budgétaire constitue une garantie contre les abus de pouvoir. C'est d'ailleurs pourquoi une partie des dispositions qui la régissent est inscrite dans la Constitution.

Actuellement la procédure relative au budget de l'Etat met en jeu trois (3) partenaires : les services ministériels, le gouvernement et le parlement.

La préparation du budget est l'oeuvre du gouvernement aidé par les services ministériels au premier rang desquels se situe le ministère de l'Economie et des Finances. L'approbation du budget résulte d'un dialogue ou d'un affrontement entre le Parlement et le Gouvernement. L'exécution du budget enfin est le fait des services ministériels étroitement contrôlés par le ministère de l'Economie et des Finances.

Au Tchad par ailleurs, plus d'une dizaine de départements ministériels dont la majorité est prioritaire sont déjà dans le cycle de budgets programmes ; les autres les rejoindront progressivement.

* ²⁵ RIVOLI, J. (1969), Le budget de l'Etat, Seuil, Paris, p. 18.