Evolution des politiques environnementales françaises sur quarante ans

Méthodologie générale

Nous traitons ci-dessous d'aspects terminologiques, du choix de la documentation et du schéma d'analyse global. Nous poursuivons par une réflexion sur les effets pervers de la méthode de comparaison des indicateurs au PIB, et terminons par la définition des difficultés rencontrées en cours de route.

1. Terminologie

Il convient de préciser ce que l'on entend par le terme politique(s). Lascoumes (1994: 10) souligne que les anglo-saxons disposent de deux mots là où nous n'en avons qu'un seul. La traduction la plus proche en français serait d'user du singulier et du pluriel pour différencier la politique (politics), des politiques (policies) qui en découlent. Ainsi, le rapprochement sémantique entre les deux formules, en anglais comme en français, est la résultante de leur lien intrinsèque. En d'autres termes, la politique est l'action des décideurs, tandis que les politiques sont la concrétisation des décisions de ces mêmes décideurs. C'est au niveau des moyens que les formules se distinguent, et que la sémantique française devient incommode. En effet, la politique repose sur une structure institutionnelle, tandis que les politiques deviennent opérationnelles au travers des instruments de gestion. Si on ajoute à l'équation la dimension centrale des problématiques, ou matière à traiter par les décideurs, on obtient la dynamique suivante:

Schéma 1: Politique, problématiques et politiques

Politique (politics) Décideurs (moyens) = Institutions

PROBLEMATIQUES

Politiques (policies) Décisions (moyens) = Instruments

Nous inscrivons cette dynamique interactive dans la structure de notre recherche:

1) Institutions :

Les politiques étant les produits d'une institution, en connaître l'organisation et l'évolution permet d'éclairer la définition des objectifs, le choix des instruments, et le succès de la mise en oeuvre.

«La structure institutionnelle peut être aussi importante que l'élaboration de la politique elle- même ». (AEE 2005 : 22)

2) Problématiques:

Les problématiques sont liées à leur perception, à l'intensité avec laquelle les secteurs économiques impactent l'environnement, et aux solutions disponibles pour réduire cet impact. Au travers de ces trois points, les problématiques déterminent les politiques.

3) Instruments:

La complexification des problématiques exige une complexification des instruments qui, à leur tour, altèrent les deux premiers niveaux.

Comme nous l'avons mentionné plus tôt, chaque niveau correspond à une approche méthodologique qui offre une vision particulière du problème.

2. Documentation

Nous présentons ci-dessous les composantes prépondérantes et structurantes de notre bibliographie, et préciserons certains titres au fil des chapitres:

· des évaluations d'experts sur les politiques environnementales françaises, notamment de Lascoumes, Theys, Chabason et Larrue, ainsi que des revues spécialisées, publiées entre le début des années 90 et 2007;

· des analyses d'experts sur le thème de l'eau, notamment de Bernard Barraqué, référence en la matière, et de rapports d'information provenant du Sénat;

· des rapports sur l'état de l'environnement en France provenant du ministère de l'Environnement (ME 1976 (le premier en date), 1989, 1990, 1991) puis de l'Institut français de l'environnement (Ifen 1996-97, 1999 et 2006), ainsi que deux des examens environnementaux de la France par l'OCDE (1997 et 2005);

· des rapports sur l'état de l'environnement mondial ou régional par l'Agence européenne de l'environnement (AEE 2005), l'OCDE (1997) et le PNUE (2002 et 2007).

Les rapports internationaux nous serviront d'entrée en matière et fourniront un cadre général des changements sur quarante ans. Les rapports sur l'état de l'environnement en France nous pourvoiront de données brutes, ainsi que, pour certains (Ifen 1996-97 et 2006 ; OCDE 1997 et 2005), d'évaluations de politiques. Les analyses d'experts nous ouvriront plus particulièrement la porte vers une approche critique des politiques.

Il est intéressant de noter que depuis la naissance des rapports sur l'état de l'environnement au tournant des années 70, leur contenu a évolué en parallèle à la perception de l'environnement (voir infra). Ainsi, «On a mis d'abord l'accent sur l'état de l'environnement biophysique - les terres, les eaux douces, les forêts, la flore et la faune sauvages (...); on prend désormais en compte les interactions complexes entre l'homme et la nature. » (PNUE 2002)

3. Schémas d'analyse

Nous avons choisi l'étude rétrospective sur le moyen terme car elle offre une perspective plus large des problématiques et des politiques environnementales que l'étude récente, ainsi qu'un regard sur l'évolution de la société en général.

Nous axerons notre recherche selon trois formules différentes: l'approche institutionnelle, l'approche par les problématiques et l'approche par les instruments. Chacune d'entre-elles fournira un cadre d'analyse propre qui révèlera des changements particuliers sur la période étudiée. Nous préciserons leur particularité et leur intérêt au moment opportun.

Au travers de ces analyses, nous tenterons de parcourir de nombreuses disciplines liées à l'environnement, telles que l'économie, la communication ou l'histoire, ainsi que de nombreux secteurs, tels que l'agriculture, l'énergie, le tourisme ou les transports, et enfin de nombreuses thématiques, telles que les déchets ou la santé. Cependant, nous porterons plus particulièrement notre attention sur les thèmes de l'air et de l'eau, ceci selon deux méthodes complémentaires:

· en filigrane pour le cas de la pollution atmosphérique;

· au travers d'un chapitre particulier pour le cas de l'eau.

L'eau tient une place pionnière et singulière dans l'histoire de l'institutionnalisation et des politiques environnementales françaises. L'eau représente également un secteur dynamique et porteur d'enjeux économiques et sociaux.

D'un point de vue plus pratique, les thématiques de l'eau et de l'air sont intéressantes car il existe de nombreux indicateurs s'y référant sur le moyen terme.

A ce sujet, nous proposons une réflexion sur les indicateurs de découplage d'environnement (IDE), outils qui mesurent le niveau de découplage entre les pressions environnementales et la croissance économique (OCDE 2004 : 35). (voir annexe n° 2)

Au cours de nos recherches, nous avons constaté une croissance de l'usage des IDE dans les rapports français³. Cet outil a été développé par l'OCDE à une époque charnière où l'ambition d'intégrer économie et environnement s'exprime au plus haut niveau politique⁴. Le rapport Indicateurs d'environnement: une étude pilote (OCDE 1991) constitue une référence en la matière. Or, tout comme il est justifiable, et de plus en plus pratiqué⁵, de remettre en cause les indicateurs économiques traditionnels - dont le PIB constitue le principal paramètre - il nous semble qu'il y a lieu de peser l'efficacité (en terme de perception du changement) ainsi que les effets pervers des IDE.

Au niveau de l'efficacité, si le rapprochement est intéressant pour mesurer le maintien d'un problème ou son aggravation en cas de couplage, il mène souvent à des conclusions erronées en cas de découplage. Par exemple, malgré un découplage prononcé entre les émissions de SO2 et le PIB, l'industrie maintient une place prépondérante par rapport aux autres secteurs émetteurs. De plus, les immissions sont toujours considérées comme trop importantes pour garantir le bon état écologique des écosystèmes. (AEE 2005)

Au niveau des effets pervers, si la comparaison d'indicateurs environnementaux au PIB est une expression de l'économisation de l'environnement - comme, par ailleurs, la réalisation d'Examens environnementaux par un organisme comme l'OCDE - nous estimons que l'emploi de cet outil conduit à accentuer cette tendance.

En effet, «La sociologie des organisations industrielles et autres a développé en parallèle des approches reposant sur le même schéma d'analyse intellectuel (...) dans les nombreux travaux menés sur les outils de gestion (indicateurs, tableaux de bord, système d'analyse des coûts, modèles de prévision, etc.). Ils montrent cette double dynamique d'exploration (prélèvement d'information) et de conformation (diffusion de modèles de comportements, bonnes pratiques, etc.), ainsi que les processus d'appropriation-adaptation des instruments, mais aussi les diverses formes de contournement et de résistance développées par les acteurs. » (Lascoumes 2008 : 3)

Souhaitant nous distancier de cette approche économico-centrée, nous avons évité d'employer les IDE dans nos graphiques. Par contraste, la comparaison au seuil de tolérance du milieu, certes difficile à mettre en oeuvre, nous semble bien plus conforme à une véritable optique de développement durable.

4. Difficultés rencontrées

Nous relevons la complexité de notre démarche au regard de l'intrication des thématiques environnementales, des schémas d'analyse et du vaste champ spatial et temporel étudié. Devant l'ampleur de la tâche, nous avons également éprouvé les limitations exigées par la synthèse.

³ Ainsi, le rapport français sur l'Etat de l'environnement pour l'année 1989 ne compare que les émissions de SO2 au PIB (ME 1990: 132) - choix par ailleurs significatif vu qu'il s'agit sans doute du découplage le plus spectaculaire.

⁴ Extrait de la Déclaration du G7 à l'issue du Sommet de Houston, 1990: «Il est particulièrement important de mettre au point rapidement des indicateurs en matière d'environnement et de concevoir des approches tenant compte du marché, qui puissent être utilisés pour réaliser les objectifs en matière d'environnement.» (OCDE 1991 : 11)

⁵ Selon l'Eurobaromètre 2008, 74 % des Français estiment que le progrès national devrait être évalué sur base d'indicateurs sociaux, environnementaux et économiques, contre 11 % qui n'optent que pour les indicateurs économiques. (TNS Opinion & Social 2008: 111)

Le manque de données au début de la période étudiée, ainsi que le manque d'homogénéité des données sur le moyen terme, sont d'autres difficultés auxquelles il a fallu faire face.

Concernant les données scientifiques, nous citerons le cas de l'eau: il y a un siècle, il suffisait de quatre à cinq critères pour définir la qualité de l'eau. Maintenant, il en faut près d'une centaine! Concernant les sciences sociales, Daniel Boy expose le problème ainsi que la solution qu'il applique aux sondages d'opinion: «Il n'existe pas (...) de baromètre d'opinion français mesurant régulièrement l'impact du thème environnemental dans les vingt dernières années. En revanche, ce même instrument a été développé au niveau européen par les services d'étude de la CEE. L'Eurobaromètre réalise à intervalles réguliers des études dans les pays appartenant à la Communauté. » (Boy 1999 : 213) Malgré l'utilité de cet outil, nous nous sommes aperçu que les interrogations sont souvent formulées différemment. Or, l'écart d'un mot peut susciter une perception différente de la question qui se répercute dans la réponse et risque de fausser la comparaison temporelle. Nous avons donc tenté d'évaluer subjectivement le sens des interrogations et indiqué le risque d'erreur lorsqu'il eut été dommage d'écarter la question.