Evolution des politiques environnementales françaises sur quarante ans

Introduction

Lorsque l'idée de nous pencher sur les politiques environnementales françaises a émergé dans notre esprit, les candidats à la présidence de la France faisaient une cour assidue à un animateur de télévision, qui constatait haut et fort ce que scientifiques et experts s'évertuaient à faire entendre depuis des décennies. A savoir que les politiques françaises n'ont été et ne sont toujours pas à la mesure de l'urgence et des enjeux environnementaux. Promesses obtenues, l'animateur de télévision a délaissé - pour le moment - le devant de la scène politique pour accompagner les ONG sur la place publique. Le temps d'une consécration, les vedettes sont apparues, les media se sont installés à leurs places assignées, et les Français ont applaudi: super-Grenelle est arrivé !

La mémoire historique semble bien courte. En effet, cette impulsion politique n'est pas sans rappeler, pour les érudits, un Plan national pour l'environnement du début des années 90, qui avançait un changement «d'échelle et de méthode » (Chabason et Theys 1990: 10). Ce genre d'action relève-t-il davantage du symbole, avec comme principal effet positif de sensibiliser les citoyens, ou projette-t-il concrètement les espoirs d'une époque?

Quant au MEEDDAT¹, ce géant technocrate à la main verte, inventé de toute pièce pour transcender la faiblesse historique du ministère de l'Environnement (ME)², est-il vraiment apte à animer une révolution écologique? Il nous faut pourtant résister à la tentation de se projeter dans le futur, car c'est bien plus dans le passé que les réponses se profilent.

En tant qu'observateurs extérieurs, nous nous devons d'applaudir avec les Français ! En effet, ce remous environnemental nous permet d'ajouter un niveau à notre rétrospective des politiques, des institutions, des problématiques, de la perception, des sources d'impact, de la technologie et des instruments de gestion que nous nous proposons d'étudier.

Quelles sont les grandes tendances sur quarante ans? Comment s'articulent-elles? Quelles sont les dynamiques d'influence? Quelles sont les améliorations et quels sont les échecs? Comment se mettent en place les leviers d'action ou les blocages? Quelle est la position particulière de la France dans le contexte européen ? Enfin, nous autorisant à épier dans le futur - tout en gardant les pieds bien ancrés dans le présent - quels sont les défis à relever? Au travers de photos instantanées de la situation au tournant des années 70 et aujourd'hui, et au travers d'évolutions plus complètes lorsque les données compilées existent, nous tenterons d'esquisser des réponses à ces questions.

Notre recherche sera guidée par trois hypothèses, qui relèvent simultanément de trois perspectives: la dynamique socio-économique, la dimension temporelle et la question de l'efficacité des politiques.

1) Notre première hypothèse stipule que la réussite ou l'échec d'une politique environnementale s'installe selon une dynamique spécifique, résultant de la place des acteurs/secteurs dans un contexte socio-économique particulier. Les rapports de force entre acteurs produisent ainsi des blocages qui ralentissent le processus d'intégration politique des préoccupations environnementales - ceci dans un engrenage global de croissance qui tend déjà vers la direction opposée.

2) Notre deuxième hypothèse propose la notion de «seuil d'intervention optimal », qui devrait idéalement être établi en fonction de la capacité d'absorption et du seuil de tolérance du milieu (santé humaine incluse). Or, nous pressentons que la gestion intégrée des problématiques s'opère généralement à posteriori de ces seuils.

¹ Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement Durable et de l'Aménagement du Territoire, créé en 2007.

² Parmi les multiples appellations qu'aura connues le ministère de l'Environnement (voir annexe n° 1) depuis sa création en 1971, nous utiliserons cette formule générique, raccourcie par les initiales ME, lorsque le contexte ne nécessite pas plus de précision.

Notons que ces notions sont déjà implicites en 1973, dans une note sur la prospective de l'eau: «Le problème essentiel consiste à prendre des mesures avant qu'une partie trop importante des cours d'eau et des lacs n'ait atteint un stade de dégradation irréversible. » (GIEE 1973 : 229)

3) Notre troisième hypothèse soutient que les améliorations suscitées par les politiques (mais, plus précisément, quelles politiques?) sont globalement compensées, voir dépassées, par la poursuite du modèle business as usual.

La vérification de nos hypothèses se concrétisera notamment au travers de questions relevées dans un chapitre dédié à l'analyse des interventions des pouvoirs publics du rapport GEO3 (PNUE 2002):

· Les problèmes environnementaux ont-ils été définis?

· Des objectifs chiffrés ont-ils été formulés?

· Les intentions exprimées ont-elles eu une suite?

· Cette suite a-t-elle eu des effets positifs sur l'environnement?

· Ces effets sont-ils suffisants?

Les deux dernières questions semblent particulièrement difficiles à trancher: «il n'existe pas de mécanisme, de méthode ou de critère qui permette véritablement de déterminer quelle politique contribue à quel changement de l'état de l'environnement. Il est généralement impossible d'assigner tel impact particulier à telle mesure ou politique précise; les liens entre les actions humaines et les résultats environnementaux sont encore mal élucidés. » (PNUE 2002: 198)

Nous tenterons donc différentes approches méthodologiques, introduites dans nos schémas d'analyse, afin de parvenir à une image globale de l'évolution des problématiques et des politiques environnementales françaises sur quarante ans, plus particulièrement celles de l'air et de l'eau.