Comment peut on envisager la durabilité touristique des montagnes françaises ?

2.1.2 Cadre institutionnel et politique11(*)

Les services de l'état :

La spécificité territoriale instaurée par la loi montagne est accompagnée d'institutions particulières dédiées à la montagne. Celles ci sont exceptionnelles en France d'un point de vue organisationnel puisqu'elles agissent à un double niveau : national et massif.

Le Conseil national de la montagne :

Présidé par le Premier ministre, composé de représentants du Parlement, des organisations nationales de la montagne et de chacun des comités de massif, ce conseil a essentiellement un rôle de proposition et de coordination.

Il définit en effet les objectifs et les actions qu'il juge souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection de la montagne et il doit faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans les zones de montagne.

Il est consulté sur les priorités d'intervention et les conditions générales des aides accordées aux zones de montagne par le Fond National d'Aménagement et de Développement du Territoire et informé chaque année des programmes d'investissement de l'Etat dans chacun des massifs.

Le conseil national de la montagne a également tenu un rôle d'information sur les situations montagnardes, de formation et de gestion des grands dossiers.

Les comités de massif :

Ils sont composés de représentants des régions, départements, communes, groupements de communes, établissements publics consulaires, Parcs nationaux et régionaux, organisations professionnelles, associations concernées par le développement, l'aménagement et la protection du massif.

Un comité de massif est titulaire des mêmes missions de proposition et de coordination que le conseil national de la montagne mais les exerce au niveau d'un massif.

Il est associé à l'élaboration du schéma interrégional de massif et des dispositions relatives au développement économique, social et culturel du massif contenues dans les plans de régions.

Il est consulté lors de l'élaboration des prescriptions particulières de massifs et sur les projets d'Unités Touristiques Nouvelles^12(*).

Il est informé chaque année des programmes d'investissements publics dans les massifs et des programmes de développement économique.

La composition et le fonctionnement des comités de massifs sont précisés par décret et Conseil d'Etat. Les règles sont adaptées à la taille de chacun des massifs.

Depuis 1995, chaque comité constitue également en son sein une commission permanente constituée majoritairement de représentants des collectivités locales.

Les comités de massif constituent le seul lieu de débat, de concertation sur la montagne et de réflexion pour la coopération transfrontalière et européenne. Ils ont obtenu certains résultats concrets en matière de gestion du développement touristique (grâce aux commissions spécialisées des UTN notamment).

Aujourd'hui, bien que leur rôle demeure pertinent, le conseil national de la montagne et les comités de massif ont largement perdu de leur efficacité. Les propositions au gouvernement, l'adaptation constante de la politique montagne aux circonstances locales, la coopération entre le conseil et les comités, la participation des élus locaux aux séances, n'ont pas la portée attendue.

Le Service d'Etude et d'Aménagement Touristique de la Montagne (SEATM) :

Créé pour l'aménagement touristique de la montagne, son rôle a évolué, autant dans sa nature que dans son contenu. Structure pluridisciplinaire, le SEATM relève de différents ministères et entretient des relations suivies avec de nombreux partenaires de la montagne.

Les missions du SEATM :

· Interventions réglementaires et administratives

Mise en oeuvre de la politique du ministère chargé du tourisme concernant la montagne. Il intervient sur :

- les textes réglementaires et législatifs ayant trait à l'aménagement de la montagne et aux activités touristiques dont elle est le support,

- les contrats de plan et les conventions interrégionales de massif : valorisation du tourisme en montagne,

- les projets d'UTN,

- la loi dite montagne : relations entre les collectivités locales et les exploitants de remontées mécaniques, collaboration avec les administrations et les professionnels concernées, état des lieux de la situation.

· Conseil en aménagement et expertise

Le SEATM donne son avis aux collectivités et organismes qui le sollicitent, sur des aspects techniques, économiques et commerciaux.

· Economie du tourisme en montagne - recueil, traitement et diffusion de données statistiques :

- une mission prioritaire : l'observation de l'économie du tourisme en montagne,

- il est l'auteur chaque année de : « Les chiffres clés du tourisme de montagne en France »,

- Il assure une publication annuelle sur les redevances liées au ski de fond, les chiffres d'affaire des remontées mécaniques, les investissements sur les pistes de ski alpin et en installations de neige de culture, les investissements en remontées mécaniques,

- Il contribue aux campagnes de communication conduites au niveau des massifs et des stations.

- Il organise des journées techniques et des « entretiens de la montagne » qui rassemblent 250 à 300 acteurs publics et privés de la montagne chaque année. 

· Etudes générales - recherches et expérimentations technologiques

- Le SEATM conduit ou réalise des études générales, à caractère technique ou économique ou de recherche.

- Les bilans sont accessibles sur demande et les études sont vendues au profit de l'ODIT France.

Le SEATM n'existe plus aujourd'hui en tant que tel puisqu'il a été intégré dans uns structure aux missions élargies : ODIT France.

Observation, Développement et Ingénierie Touristiques France (ODIT France)^13(*) :

ODIT France est un Groupement d'intérêt public (GIP)né de la fusion de l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT), de l'Observatoire national du tourisme (ONT) et du Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM), décidée lors des Comités interministériels pour le Tourisme de septembre 2003 et juillet 2004.

Il s'agit d'une plate-forme d'expertise, d'études, d'analyses et de conseils auprès des acteurs publics et privés du tourisme, en France et à l'international.

En effet, ODIT France aide les partenaires publics et privés du tourisme à concevoir, adapter ou développer le contenu de leur offre touristique afin qu'elle reste compétitive et en adéquation avec la demande.

Le GIP aide notamment ses partenaires à formuler leurs demandes et projets sous forme de cahiers des charges précis qui font ensuite l'objet de commandes à des cabinets conseils. Elle assiste en outre ses partenaires dans le suivi et dans la mise en oeuvre des études réalisées par ces cabinets. Enfin, il joue un rôle d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour des montages de projet publics ou privés.

Le ministère en charge du tourisme^14(*) :

Le Secrétariat d'Etat à la Consommation et au Tourisme est placé sous la tutelle du Ministère de l'Economie des Finances et de l'Emploi.

La direction du tourisme met en oeuvre la politique générale du tourisme dont les orientations sont préalablement définies par le ministre chargé du Tourisme. Elle a pour mission de traduire en termes techniques les orientations pratiques définies par le ministre chargé du Tourisme. Ses fonctions sont fixées par le décret du 15 mars 1993 et la conforte dans son rôle d'arbitrage, d'orientation et de conseils vis-à-vis des professionnels du tourisme et des élus locaux.

Elle est composée de deux missions :

- communication et nouvelles technologies de l'information,

- affaires internationales.

La direction du tourisme est composée d'un département et de deux sous directions.

Le département de la stratégie, de la prospective, de l'évaluation et des statistiques est composé de deux bureaux chargés des études, des statistiques et des comptes économiques, de la stratégie, de la prospective, de l'évaluation et de la recherche, et d'une mission de l'information et de la documentation.

La sous-direction de l'administration générale et de l'évaluation interne est composée de quatre bureaux chargés des affaires financières et des moyens, des ressources humaines, de la formation, de l'informatique et des réseaux, des affaires juridiques, du contentieux et des affaires communautaires.

La sous-direction des politiques touristiques est composée de quatre bureaux chargés des industries et des professions touristiques, des politiques territoriales, des politiques sociales, des politiques de l'emploi et de la formation.

La direction du Tourisme valorise et met en oeuvre les stratégies et actions du ministère en charge du Tourisme, et prépare et évalue sa politique internationale aux plans bilatéral et multilatéral.

Elle élabore la réglementation, notamment les procédures d'agrément et de classement, applicable aux équipements, organismes, activités et professions touristiques et en contrôle l'exécution.

Elle normalise et rassemble les données et les prévisions sur les équipements et activités du tourisme.

Elle contribue à la diffusion de l'information générale sur le tourisme.

Elle prépare et met en oeuvre la politique sociale des vacances et des loisirs, et prépare et évalue les actions en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle dans le secteur du tourisme.

Enfin, elle veille à la cohérence des actions mises en oeuvre par les organismes associés que sont le Conseil national du Tourisme, Maison de la France, ODIT France, la Bourse solidarité vacances, l'Agence nationale pour les chèques-vacances et le Conseil national des Villes et Villages Fleuris, avec la politique de l'Etat auquel ils apportent leurs concours.

Les collectivités territoriales^15(*) :

Les régions, départements et communes réalisent cinq grands types d'intervention : information, promotion, aménagement, animation, études.

Dans le domaine du développement touristique, les collectivités territoriales peuvent intervenir :

- directement. Elles établissent alors des programmes à travers des documents divers et réalisent des équipements en infrastructures (notamment les travaux de voirie) et en superstructures (équipements techniques et de loisirs tels que ports de plaisance, remontées mécaniques, pistes de ski, mais aussi équipements d'accompagnement comme des hébergements et des restaurants).

- indirectement : Elles fournissent alors des aides, subventions ou bonifications d'intérêts, selon des modalités variées, pour la réalisation d'équipements à des organismes à but non lucratif ou à des professionnels.

Les communes :

Elles possèdent des compétences propres en matière d'urbanisme et ont l'exclusivité pour la réalisation et la gestion de certains équipements touristiques.

Elles peuvent réaliser des opérations d'urbanisme notamment dans des zones d'aménagement concerté (Z.A.C.), ayant pour objet le développement des loisirs et du tourisme. Leur responsabilité en matière d'aménagement touristique est particulièrement soulignée par la lois "Montagne". Elles sont notamment compétentes pour organiser le service des remontées mécaniques à des fins touristiques.

Les stations classées :

La loi du 21 avril 1906 détermine un classement des communes   d'intérêt historique, pittoresque ou culturel. Le classement a été ensuite étendu aux stations hydrominérales et climatiques  par les lois du 14 mars et du 24 septembre 1919, aux stations uvales par la loi de 1935. La loi du 3 avril 1942 et le décret du 5 mars 1951 ont créé les stations balnéaires et inclus ces dernières dans la catégorie des stations classées. Le décret du 28 mars 1953 institue les stations de sports d'hiver et d'alpinisme.

Le classement suppose que la station satisfasse à des exigences d'accueil, d'infrastructures sanitaires, d'hébergements, d'équipements et de services. Le classement procure aussi à la station une reconnaissance officielle dont elle peut se prévaloir pour assurer sa promotion ou renforcer sa notoriété.

La station classée peut créer un Office Municipal du Tourisme (loi de 1964). Elle peut percevoir une taxe de séjour perçue auprès des touristes par les exploitants des hébergements touristiques. Elle peut aussi percevoir des taxes sur les entreprises " spécialement intéressées à la prospérité de la station " .Ces taxes sont pour l'essentiel perçues sur les sociétés de remontées mécaniques. Enfin la station classée a l'obligation de se doter d'un plan local d'urbanisme.

Une réforme du régime des stations classées est souvent évoquée. En effet, le cadre législatif n'est plus adapté pour de nombreuses raisons :

- l'apparition de nouvelles formes d'organisation de l'offre touristique, comme les villes de congrès, qui ne sont pas prises en compte par la loi,

- le développement de l'activité touristique hors des limites des communes classées,

- le fait que certaines stations classées ne répondent plus aux conditions posées à l'origine et aux exigences du tourisme actuel.

Les communes touristiques :

Elles représentent un autre mode d'identification des communes touristiques parallèle au précédent. Elles se définissent par l'octroi d'une dotation touristique, c'est à dire une ressource budgétaire de l'Etat spécialement affectée à des communes qui doivent consentir des efforts de fonctionnement conséquents pour gérer une fréquentation touristique saisonnière significative.

La qualification de commune touristique est définie sur la base de critères statistiques relatifs à la population permanente et à la capacité d'hébergement touristique. La liste des communes bénéficiaires est fixée annuellement par le Ministère de l'Intérieur.

Les Offices du Tourisme et les Syndicats d'Initiative ( O.T-S.I ) :

Le premier syndicat d'initiative est créé à Grenoble en 1889.On en comptait environ 300 à la veille de la Première Guerre Mondiale. Les O.T - S.I sont aujourd'hui plus de 3500. Leur régime juridique est celui des associations à but non lucratif (loi de 1901). Ils comprennent des élus désignés par le Conseil Municipal, des personnalités locales et des acteurs économiques et sociaux locaux intéressés à l'activité touristique. Les O.T - S.I sont chargés d'accueillir et d'informer les touristes mais aussi d'organiser et de mettre en valeur les ressources touristiques locales. Ils bénéficient des recettes des manifestations qu'ils organisent. Ils bénéficient de certains avantages fiscaux. Ils reçoivent des subventions de la commune. L'O.T-S.I permet à la municipalité  de contrôler et coordonner indirectement le déroulement des fonctions touristiques non marchandes de la Commune (animation, promotion, information du public, ...).

L'Office Municipal du Tourisme :

L'Office Municipal de Tourisme a été institué par la loi du 10 juillet 1964.C'est un établissement public à caractère industriel et commercial créé sur proposition du Conseil Municipal par arrêté du préfet .Ce statut est réservé aux stations classées et en application de la loi Littoral du 3 janvier 1986 aux communes côtières.

Il permet à la commune concernée de recevoir des subventions nécessaires à la mise en oeuvre de sa politique développement touristique et en particulier à la réalisation d'activités diverses : accueil, information, publicité, réalisation d'équipements et de services qui lui sont confiés par la municipalité.

L'Office Municipale du Tourisme bénéficie obligatoirement du produit de la taxe de séjour. Il peut, comme les régies municipales, recourir à l'emprunt, prendre des participations financières et recruter du personnel qualifié.

La coopération touristique intercommunale :

La géographie et le développement touristiques ignorent souvent les limites administratives communales. Par ailleurs la commune est souvent trop exiguë pour permettre la mise en place d'une zone d'accueil cohérente. La coopération intercommunale apparaît comme le moyen de surmonter ces handicaps.

La première forme de coopération intercommunale à vocation touristique est constituée par les Pays d'Accueil. Près de 300 Pays d'Accueil ont vu le jour avec des statuts variés : association loi 1901, syndicats mixtes, syndicats intercommunaux... Les Pays d'Accueil touristiques sont regroupés au sein d'une Fédération nationale et ils se sont progressivement orientés vers la certification et la labellisation de produits du tourisme rural et la mise en place des moyens de leur commercialisation.

Depuis 1984 des démarches contractuelles fondées sur l'intercommunalité se sont développées dans le cadre des contrats de plan Etat- Régions pour favoriser la coopération entre des collectivités différentes mais unies par des solidarités géographiques et des ressources touristiques communes ou complémentaires. 

Les départements :

Ils ont une vocation particulière en ce qui concerne le développement du tourisme rural :

- ils établissent un programme d'aide à l'équipement rural,

- ils établissent un plan départemental des itinéraires de promenades et de randonnées et peuvent élaborer un plan départemental de randonnées nautiques,

- ils se sont vus transférer dans leur dotation globale d'équipement les subventions d'investissement de l 'Etat au titre de la modernisation de l'hôtellerie rurale et accordent de nombreuses aides aux hébergements touristiques ruraux ( gîtes, chambres d'hôte, camping à la ferme....).

Le Comité Départemental du Tourisme (C.D.T) :

Les Conseils Généraux ont créé sous diverses appellations (C.D.T, Association départementale de Tourisme, etc...) des organismes chargés de toutes les questions relatives au développement du Tourisme à l'échelle du département.

La dénomination des C.D.T a été uniformisée en application de la circulaire de 1974 et leurs statuts harmonisés à partir de statuts- types préparés en 1977 par la Fédération Nationale des C.D.T. Depuis 1979 tous les C.D.T ont le statut d'association. Leur reconnaissance législative a été définitivement établie par la loi du 23 décembre 1992 dont les articles 6 à 9 sont consacrés à l'organisation et au fonctionnement du C.D.T.

Les C.D.T ont une triple mission de promotion, de concertation et de conseil en matière de développement touristique du département. Ils contribuent à l'élaboration et à la commercialisation de produits touristiques, ils assurent des actions de promotion sur les marchés étrangers et ils peuvent être chargés par le Conseil général de l'élaboration du Schéma d'aménagement touristique départemental qui doit prendre en compte les orientations définies par le schéma régional de développement du Tourisme et des Loisirs. 

Les services Loisirs - Accueil sont associés aux C.D.T. Ils sont présents dans 59 départements  (chiffres de 1998). Ils ont pour mission de recenser et de structurer l'offre touristique et de commercialiser les produits touristiques du département.

Les 100 C.D.T sont regroupés au sein de la Fédération Nationale des Comités Départementaux du Tourisme  (F.N.C.D.T).

Les régions :

 

Elles constituent le cadre privilégié de l'élaboration d'une politique locale de développement du tourisme et se sont vues reconnaître des compétences importantes en matière d'aménagement touristique.

Les régions possèdent en effet des compétences privilégiées en matière économique, puisqu'elles concourent à l'élaboration et à l'exécution du Plan national et qu'elles adoptent le Plan de la région, qui fait l'objet d'un contrat de Plan avec l'Etat. La plupart des régions ont inclus dans leur contrat un programme de développement touristique et ont signé de nombreux contrats particuliers concernant ce secteur. En matière d'aménagement touristique, plusieurs compétences permettent aux régions de jouer un rôle important :

- elles peuvent se voir transférer les attributions exercées par les Missions Interministérielles d'Aménagement Touristique,

- elles peuvent être associées à la définition, à la gestion et au contrôle des sociétés d'aménagement régional, qui jouent un rôle très important en matière d'aménagement touristique, et peuvent leur confier des missions,

- elles ont l'initiative de la création des parcs naturels régionaux (P.N.R),

- elles ont compétence pour créer des canaux et des ports fluviaux.

Les Parcs Naturels Régionaux^16(*) :

Les Parcs naturels régionaux sont créés pour protéger et mettre en valeur de grands espaces ruraux habités. Peut être classé «Parc naturel régional» un territoire à dominante rurale dont les paysages, les milieux naturels et le patrimoine culturel sont de grande qualité, mais dont l'équilibre est fragile.

Un Parc naturel régional s'organise autour d'un projet concerté de développement durable, fondé sur la protection et la valorisation de son patrimoine naturel et culturel.

Les Parcs naturels régionaux sont particuliers dans la gestion de leurs territoires car ils ont adopté un positionnement majeur sur la protection et la valorisation du patrimoine (nature, culture, paysage).

La gestion des territoires des Parcs est basée sur 3 axes :

- l'efficacité territoriale: une charte pour 12 ans, renouvelable

- une compétence partagée entre l'Etat et les Régions

- la volonté de convaincre plutôt que contraindre

La capacité d'un Parc naturel régional à protéger la nature réside surtout dans sa capacité à faire respecter, par la concertation, les objectifs de sa Charte définis par ses signataires. Pour faire respecter sa Charte, l'action d'un Parc naturel régional relève en effet prioritairement de l'information, de l'animation et de la sensibilisation à la richesse patrimoniale de son territoire des personnes y vivant, y travaillant, s'y implantant ou y passant, dans l'objectif de modifier leurs comportements .

La réglementation relève soit de l'Etat soit des communes.
Les Parcs formulent en accord avec les collectivités des propositions (réserves naturelles, sites classés, plans de circulations...).

Le Comité Régional du Tourisme (C.R.T.) :

Les C.R.T ont été institués sous le gouvernement de Vichy ( lois du 12 janvier 1942 et du 5 juin 1943 ) pour assurer la préparation, la coordination et le suivi des actions d'aménagement touristique régionales. Les C.R.T ont été réformés par la loi du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du Tourisme et faisant suite aux lois de décentralisation administrative de 1982-1983.

La loi du 3 janvier 1987 oblige chaque région à posséder un C.R.T. C'est le Conseil régional qui détermine la nature juridique du C.R.T et ses principes d'organisation. Le Conseil régional y désigne ses propres délégués qui siègent aux côtés des représentants des organismes consulaires, des C.D.T, des O.T-S.I, des professions du Tourisme, etc...

Le C.R.T élabore le schéma régional de développement du Tourisme et des loisirs et met en oeuvre la politique du tourisme de la région dans le domaine des études, de la planification, de l'équipement, des aides aux hébergements, des assistances techniques à la commercialisation et de la formation professionnelle. Depuis la loi du 3 janvier 1987 le C.R.T est aussi chargé d'assurer la promotion touristique de la région en France et sur les marchés étrangers.

Les ressources du C.R.T proviennent en majeure partie de dotations du Conseil régional et dans une moindre mesure de dotations des Conseils généraux et de participations des professionnels du Tourisme.

Les 22 C.R.T sont regroupés au sein de la Fédération Nationale des Comités Régionaux du Tourisme ( F.N.C.R.T) fondée en 1988.

* ¹¹ Aurélien DAUTREY, Installations obsolètes : Nettoyons nos paysages montagnards, Guide d'aide à la résorption de points noirs paysagers, Rapport de stage de DESS Aménagement et Développement Transfrontaliers de la Montagne, Université de Toulouse Le Mirail, 2002

* ¹² Pour émettre un avis sur les projets d'UTN, le comité désigne en son sein une commission spécialisée composée majoritairement de représentants des collectivités locales.

* ¹³ www.odit-france.fr (ODIT France)

* ¹⁴ www.tourisme.gouv.fr (Ministère en charge du tourisme)

* ¹⁵ Source : http://www.geotourweb.com

* ¹⁶ Source : www.parcs-naturels-regionaux.tm.fr