La préparation de la loi de finances au Sénégal

Section 2 : Les acteurs secondaires

Ils ne sont pas aussi importants que les acteurs primaires mais ne sont pas non moins utiles dans la procédure. Ils sont qualifiés d'acteurs secondaires du fait que leurs fonctions dans ce processus ne sont pas générales mais sectorielles. Ils n'interviennent que dans le cadre de l'élaboration des budgets de leurs propres secteurs ministériels ou institutionnels.Il s'agitdes ministères et instituions constitutionnelles(Paragraphe 1) qui se chargent, avec leurs services financières et budgétaires, de la définition de leurs budgets sectoriels et des autorités parlementaires (Paragraphe 2) quiévaluentle projet de loi de finances avant sa mise en forme définitive.

Paragraphe 1 : Les ministres et présidents d'institution constitutionnelle

En leur qualité de chefs de leurs départements ministériels, les ministres dépensiers participent, « en tant que demandeurs de crédits budgétaires »^46(*), à la formation du projet de loi de finances. Par le biais de ses services financiers, chaque ministre réalise ses prévisions budgétaires pour le prochain exercice. Regroupées dans un document prévisionnel, celles-ci seront transmises à la direction générale du budget, avec laquelle ils seront en négociations durant plusieurs mois.A l'entame de leur session budgétaire les ministres, en collaboration avec les services compétents de ladirection générale du budget, dressent un bilan de l'exercice N-1 et font une revue de la performance. Les supports utilisés sont le Rapport annuel deperformance (RAP) et le Système d'information et de gestion des Finances publiques(SIGFIP). Les opérations conduites tournent autour dela collecte des données, leur analyse durant les conférences de performance, la vérification de la pertinence de la structuration des programmes et dotations et les perspectives.

Dès la fin de la gestion budgétaire, le ministère sectoriel diffuse un canevas decollecte de données aux différents services du ministère (dont la Direction en chargede l'administration générale et de l'équipement et les Responsables deprogramme). Ces derniers centralisent les données, en vérifient la cohérence,effectuent le travail d'analyse nécessaire à travers les conférences de performance.Lesdites conférences regroupent le ministère concerné, la cellule de contrôle interneet les services de la DGB chargés de la programmation et du contrôle budgétaires.

Les ministres désignent des responsablespour chaque programme qui, au cours de ces séances, effectuent les mêmesopérations concernant les Rapports annuels de performance (RAP), à savoir lavérification de la pertinence de la structuration des programmes et dotations.Enfin, à l'issue de ce processus, les projections et objectifs fixés pour les années àvenir sont déterminés et les conclusions sont transmises au Ministèredes Finances et du Budget.Ces responsables de programme^47(*)se voient attribuer toutes les prérogatives qui leurpermettront de piloter sans difficultés le programme.Il convient de préciser que lebudget de programme introduit une approche horizontale de gestion qui appelle à uneconcertation entre les acteurs. Cette nouvelle approche ne coïncide pas toujours avecl'organisation administrative et territoriale de l'Etat, même s'il est souhaitable derapprocher les deux chaînes (managériale et administrative). En attendant ce« probable » rapprochement, il est nécessaire que le responsable de programme dispose« d'une autorité hiérarchique sur l'ensemble des services qui contribuent auprogramme ».

Les responsables de programme sont nommés par ou sur proposition du ministre sectoriel dont ilsrelèvent.Tous les programmes ont à leur tête un responsable clairement identifié. La réforme de la gestion des financespubliques repose sur une approche budgétaire managériale reposant sur le responsable de programme. Dans la préparation de la loi de finances, le responsable de programme a la mission d'élaborer la stratégie et le budget du programme. De ce fait, il élabore la stratégie de son programme,fixe, en accord avec son ministre de tutelle, les objectifs et les résultats « cibles » etprocède à la répartition des crédits et des emplois et prépare le projet annuel de performance (PAP) du programme.^48(*)

Des questions se posent concernant leprogramme d'administration générale et de pilotage qui regroupe le cabinet duministre et les services qui sont rattachés directement à ce dernier d'une part, et lesecrétariat général du ministère et ses services rattachés d'autre part. Il revient auministre de choisir lequel entre ces deux hauts fonctionnaires (Secrétaire Général et leDirecteur de Cabinet) est le responsable de programme. Il peut choisir un autre agent àqui il attribue une autorité suffisante pour piloter ce programme. Cependant, dans laplupart des cas, c'est le Secrétaire Général qui est le responsable de programme. Cechoix n'ôte en rien le pouvoir du directeur de cabinet dont la mission vis-à-vis del'administration ministérielle ne doit souffrir d'aucune ambiguïté. Peut-être ce choixest guidé par une volonté de « dépolitiser » la fonction budgétaire.Le responsable de programme reste la personne clé dans la mise en oeuvre duprogramme. C'est lui qui prépare le budget de son programme avec les relaisopérationnels. Il est également le principal responsable de sa mise en oeuvreopérationnelle. Les fonctions de supports (direction des affaires administratives etfinancières, direction des ressources humaines, direction des études et de laprogrammation, unité de gestion des marchés publics) doivent « évoluer vers un rôled'expertise, d'évaluation et de conseil » pour appuyer les responsables de programmede leur ministère dans l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes. Cesfonctions coordonneront les demandes des responsables des programmes et lesajusteront si nécessaire pour assurer une cohérence avec l'enveloppe sectorielleet les priorités arrêtées par le ministre.

* ⁴⁶François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23^ème édition, 2020, P.63.

* ⁴⁷Acteurs de la chaine managériale désignés par les ministres. Ils sont responsables de l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes budgétaires.

* ⁴⁸LuxDev - Défis de la réforme des finances publiques en Afrique de l'Ouest, P 9