La préparation de la loi de finances au Sénégal

Paragraphe 2 : Le ministre des finances et du budget

Il domine la phase d'élaboration du projet la loi de finances. Cette phase dite administrative place même le ministre des finances au coeur du dispositif budgétaire et consacre sa suprématie par rapport aux autres ministres. L'article 55 de la LOLF indique que « le Ministre chargé des Finances prépareles projets de lois de finances qui sont adoptés enConseil des Ministres. »Il jouit en conséquence de privilèges comme celui de contresigner tous les actes des autres ministres lorsque ceux-ci ont une incidence budgétaire, de se faire représenter dans tous les départements ministériels par un contrôleur budgétaire ministériel qui doit donner son aval sur toutes les dépenses et un avis sur les demandes de crédits et il est associé au processus d'élaboration des programmes du ministère auprès duquel il est rattaché. Il vérifie et analyse l'exacte influence des projets de loi préparés par les autres ministères sur le budget et leur harmonisation avec la politique budgétaire du gouvernement avant qu'ils ne soient soumis en conseil des ministres.

Dans cette mission, le ministre des finances et du budget dispose de moyens règlementaires à l'instar de la circulaire budgétairequi lui permet de rappeler le cadre légal et réglementaire, techniques et stratégique de la politique financière de l'Etat. Celle-ci trace ainsi les conditions sur lesquelles est soumise la préparation du budget de l'Etat ou de la loi de finances en générale. Elle fixe les grandes orientations et les modalités techniques qui guident la procédure conformément aux dispositions de l'article 11 du décret n°2019-120 du 16 janvier 2019 relatif à la préparation du budget de l'Etat^41(*). La circulaire budgétaire contient les lignes directrices de nature politique (exemple : stratégie budgétaire et objectifs) et de nature technique (exemple : hypothèses macro-économiques, plafonds de taux de croissance par catégorie de dépenses publiques, prix maxima à mettre en compte pour certaines catégories de dépenses) qui doivent être observées par les ministères lors de l'élaboration des prévisions budgétaires. La circulaire permet, entre autres, de prescrire les plafonds retenus, fixer les normes et méthodes suivant lesquelles seront présentées les demandes concernant les dépenses ordinaires et les dépenses en capital, définir la forme des documents justificatifs à l'appui des différentes requêtes. Elle a également pour objet d'inviter les ministres à établir, en ce qui concerne leurs demandes, une note synthétique faisant ressortir à la fois l'état de réalisation du budget précédent et du budget en cours ainsi que les difficultés rencontrées ; l'orientation future envisagée par chaque ministre pour son département dans le cadre de la politique générale du Gouvernement et, par voie de conséquence, les actions auxquelles il convient d'accorder un caractère prioritaire et celles dont la réduction est envisagée, les incidences, évaluées de façon aussi précise que possible, que les augmentations proposées de dépenses en capital auront sur le budget de fonctionnement^42(*).

Par ailleurs, le Ministre des Finances et du Budget possède une puissante administration,constituée de services à l'image de la direction générale du budget (DGB),sur laquelle il s'appuie pour réaliser cettetâche. La DGB prépare et exécute le budget de l'Etat. Sous l'autorité du directeur général du budget, la DGB^43(*)se charge de l'élaboration des projets de lois de finances, du pilotage des réformes budgétaires ainsi que de l'élaboration de la stratégie pluriannuelle des finances publiques (en collaboration avec les services compétents de l'Etat), de la centralisation de la programmation budgétaire, des projets et programmes d'investissements publics élaborés par les ministères et organismes intéressés ainsi que de la recherche de financements nécessaires à leur réalisation, de la répartition (sous l'autorité du ministre chargé des Finances) des enveloppes indicatives de crédits budgétaires entre les départements ministériels et les institutions constitutionnelles, de la gestion des relations de coopération financière avec les collectivités et organismes publics ou privés étrangers ou internationaux, de l'étude préalable de tous projets d'actes législatifs ou réglementaires ayant une incidence sur le budget de l'Etat. Elle prépare en outre les projets de loi de finances de l'année, les lois de de finances rectificatives et les lois de règlement. En plus de cela, il lui revient de préparer les projets de décret d'avances^44(*), les projets de répartition des crédits, étudie tous les projets de textes à incidence financière, contrôle les aides et subventions accordées par l'Etat. Elle approuve, avant l'adoption du budget, les comptes des personnes morales soumises à la tutelle de l'Etat. Elle liquide aussi les dépenses communes des personnels. Cette direction est dirigée par un Directeur général du Budget qui est assisté dans ses fonctions par un Coordonnateur nommé par décret. Il peutégalement disposer de conseillers techniques nommés par arrêté du Ministre chargé des Finances.

La direction générale du budget comprend des organes^45(*) (pour ceux qui interviennent dans la formulation de la loi de finances) comme la Direction des Systèmes d'Information, la Direction de la Programmation budgétaire (DPB) qui harmonise la préparation des lois de finances dans leur double volet fonctionnement et investissement, la Direction de la Coopération et des Financements extérieurs (DCFE) en charge des ressources externes du budget de l'Etat depuis la phase initiale de recherche de financement jusqu'à celle de mise en oeuvre des conventions de financement.Il faut cependant souligner la difficile mission de la direction du budget qui consiste à sauvegarder la cohérence de l'ensemble de l'action gouvernementale et, en particulier, de veiller à la réalisation d'économies, et au financement des priorités tout en respectant les limites en crédits qui lui ont été fixées. Cette phase s'achève par une liste de points d'accord et de désaccord retracé dans le dossier d'arbitrage transmis au ministre en charge des Finances qui, à son tour, recevra chaque ministre pour faire les pré-arbitrages budgétaires et essayer de résoudre le maximum de sujets de désaccord. Cependant les plus stratégiques ont vocation à être portés à l'arbitrage du Premier ministre.

A travers toutes ces considérations, il se manifestede façon claire et netteque le Président de République est un acteur clé dans la préparation de la loi de finances en ce qu'il définit la politique budgétaire et économique de l'Etat. Politique qui sera, par la suite conduite et coordonné par un premier ministre chef du gouvernement sous l'autorité de qui le ministre chargé des finances est légalementsoumis dans ses fonctions de préparation et d'exécution de la loi de finances. Ces autorités jouent les premiers et plus importants rôles dans cette étape. Toutefois, ils ne sont pas les seules à avoir de pouvoirs dans l'élaboration du projet de loi de finances.

* ⁴¹Circulaire n°028/Ministre des finances et du Budget, prise le 03 juillet 2020.

* ⁴²Mor FALL et Ibrahima TOURE, Finances publiques : Approche théorique et pratique, Harmattan, 2018, p. 133.

* ⁴³ Celles-ci ne sont pas ses seules missions. En dehors de la procédure d'élaboration de la loi de finances, elle est chargée du contrôle général de l'emploi des crédits budgétaires et de l'exécution des recettes du budget de l'Etat, de la concession et de la liquidation des pensions civiles et militaires de retraite ainsi que des rentes viagères ; de l'acquisition, pour les institutions et autres structures administratives, de matériel et mobilier de bureau, de mobilier d'appartement et de véhicules administratifs ; de la centralisation de la comptabilité des matières des administrations publiques ; de la gestion des formalités de douane, de transport et de magasinage du matériel appartenant à l'Etat ; de l'administration des systèmes d'information de gestion des dépenses publiques.

* ⁴⁴Décret dont l'objet est d'ouvrir des crédits non prévus dans la loi de finances (doit être ratifié par le Parlement dans une loi rectificative ou dans la loi de règlement).

* ⁴⁵Il existe d'autres organes que sont, la Cellule de Suivi et de Synthèse, la Cellule des Etudes et de la Réglementation ; la Direction du Contrôle interne ; la Direction de l'Administration et du Personnel, la Direction de la Solde ; la Direction des Pensions ; la Direction du Contrôle budgétaire et la Direction du Matériel et du Transit administratif ; voir Organigramme de la DGB dans les annexes.