La préparation de la loi de finances au Sénégal

INTRODUCTION

Les finances publiques occupent une place de choix et jouent un rôle important dans la vie des institutions voire, tout simplement, dans la société.^1(*) Elles sont souvent à l'origine de transformations essentielles des institutions administratives et politiques^2(*) et ont à plusieurs reprises dans l'histoire joué un rôle majeur dans le processus de formation et de transformation de l'Etat, se situant à l'origine de la démocratie.^3(*)

Au Sénégal sa pratique est soumise à un corpus de textes qui génèrent un catalogue de principes et règles et à un ordre institutionnel qui gouvernent l'organisation et le fonctionnement des finances publiques. Ces instruments revêtent une nature constitutionnelle, conventionnelle, légale et règlementaire et sont d'origine nationale^4(*), sous régionale^5(*), régionale^6(*) et internationale^7(*). Les plus importants parmi eux étant naturellement les lois organiques relatives aux lois de finances car, elles constituent l'ossature globale de la procédure budgétaire et elles définissent et orientent le cadre juridique, administratif, politique et économique de la gestion des finances publiques.

De son indépendance à aujourd'hui le Sénégal aura connu plusieurs lois organiques portant lois de finances dont la quasi-totalité reprend, pour les internaliser,des dispositions d'origine communautaire.^8(*)Il y a eu d'abord la loi organique n°75-64 du 28 juin 1975, qui a remplacé l'ordonnance de 1963 qui caractérise les budgets de moyen, c'est-à-dire le mode de gestion consistant en de simples répartitions de ressources à consommer entre les services de l'Etat. Elle régira les finances publiques sénégalaises jusqu'à la findu vingtième siècle.

Ensuite, au milieu de la décennie 1990, l'Etat s'est engagé dans une union économique^9(*), en élargissement de l'union monétaire qui existait déjà^10(*) et est soumis à la surveillance imposée par la nécessaire coordination des politiques budgétaires. Cela s'est traduit par une certaine harmonisation des législations et, notamment, de la législation budgétaire et financière. Par la suite, la loi organique n°2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances^11(*) est apparue et à portée l'empreint de cette harmonisation. A travers cette loi organique, le Gouvernement du Sénégal s'est engagé dans le chantier des réformes du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de l'UEMOA en vue de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats, la promotion de l'efficacité, l'efficience et la transparence dans la planification et l'exécution de la dépense publique à travers l'approche cadre de dépense sectorielle à moyen terme^12(*).

Dans cette dynamique d'impulsion de l'efficacité et de la soutenabilité des finances, et en conformité avec les politiques financières de l'UEMOA, le Sénégal s'est doté en 2011 d'une nouvelle loi organique portant lois de finances qui a transposé la directive n°6-2009 du cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA^13(*) enclenchant par la même occasion le processus de réforme consistant à abandonner les budgets de moyen pour épouser la budgétisation basée sur la performance. Une logique qui prendra effectivementforme en 2020 avec la Loi Organique n°2020-07 du 2 février 2020 relative aux lois de finances.

Ces directives de l'UEMOA prennent en compte les normes et les bonnes pratiques internationales pour une gestion rigoureuse et transparente des finances publiques et assurent la cohérence avec les objectifs du pacte de convergence, de stabilité de croissance et de solidarité de l'institution communautaire.A cet égard, la gestion adoptée par le Sénégal présente des innovations importantes dans l'exécution de la politique budgétaire depuis le cadrage du budget en passant par la préparation, l'exécution, le suivi du budget jusqu'à la reddition des comptes. Ces innovations majeures sont liées à « la présentation du budget en programme, à la programmation pluriannuelle du budget, à la déconcentration du pouvoir d'ordonnancement de dépenses, à l'émergence d'un nouvel acteur budgétaire, à l'institution d'un responsable de programme, à la fongibilité des crédits^14(*), àl'instauration du principe de sincérité des prévisions budgétaires, àla rénovation de la méthode de budgétisation des investissements, aux plafonds d'emplois, au renforcement des contrôleset aux innovations comptables. »^15(*)

De l'autre côté, les réformesont introduit d'autres innovations pour accompagner les politiques budgétaires. Il s'agit précisément de l'élaboration d'un document de programmation budgétaire économique et pluriannuel qui couvre une période de trois (3) années ainsi que la publication de document relatif à la situation budgétaire mettant ainsi fin à une tradition de secret sur le rythme d'exécution et de consommation des crédits du budget et de la traduction du budget en programme nécessaire à la réalisation d'une action ou d'un ensemble d'action dans le cadre d'une politique défini dans le court, moyen et long terme, ainsi que l'introduction de la fonction de responsable de programme dans le cadre des budgets programmes.

Cette réforme, selon le Professeur Moussa ZAKI, induit, au-delà des finances publiques, une véritable réforme de l'Etat car elle porte à la fois sur la structure du budget, les méthodes comptables et les outils de gestion des finances publiques, avec un changement de paradigme dans l'élaboration et la conduite des politiques publiques. Elle consacre, affirme-t-il, une nouvelle architecture de présentation des crédits budgétaires, tous orientés vers la performance. Une telle architecture, poursuit-il, exige un mode de préparation et de présentation des projets de lois de finances rigoureux et une procédure de vote rationalisée.^16(*)

A la lumière de tels propos, on est tenté de dire que cette réforme vise essentiellement deux objectifs à savoir la recherche de la transparence dans les finances et le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats.^17(*)La clé de voûte de tout le dispositif de cette réforme est la directive communautaire n°6-2009/CM/UEMOAqui a organisé le basculement vers la budgétisation par programme. D'ailleurs elle indique à travers son article premier que « la présente directive fixe les règles relatives au contenu, à la présentation, àl'élaboration, à l'adoption, à l'exécution et au contrôle des lois de finances. Elle détermine les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à moyen terme pour l'ensemble des finances publiques. » Cette démarche met en place un nouveau cadre et de nouveaux outils d'élaboration, de présentation et d'exécution du budget pour répondre à l'introduction des Programmes, Actions, Objectifs et Indicateurs de résultats dans le Budget de l'Etat.^18(*)

Partant de ces considérations, il est révélateur qu'une telle réforme ambitionne de moderniser pour rendre plus efficace la procédure de préparation, d'adoption, d'exécution et de contrôle d'exécution de la loi de finances ; ce qu'on appelle couramment « règle des quatre temps alternés » en procédure budgétaire. Ainsi, dans la conception du budget, le parlement joue un rôle déterminant. En effet, de ces quatre étapes que compte le processus budgétaire, le parlement se charge de l'adoption et du contrôle ; faudrait-il préciser que la fonction de contrôle ne lui est pas exclusive. Les deux autres phases que sont la préparation et l'exécution, relèvent de la responsabilité du Gouvernement.^19(*)A préciserque la notion de « budget » diffère de la notion de « loi de finances ».Le budget est conçu comme un assemble de comptes prévisionnels à caractère politique et administratif, alors que la loi de finances est un acte d'autorisation et est revêtue d'un caractère juridique ; d'où sonappellation « loi de finances ».

Par définition, la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 et la loi organique 2020-07 du 2 février 2020 s'accordent sur le fait que« les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte, compte tenu de la situation et des objectifs macro-économiques des Etats membres et des obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité. »^20(*) Cette définition communautaire met l'accent sur le caractère prévisionnel de la loi de finances. Du point de vue doctrinal sa définition s'oriente plus sur son caractère législatif. En effet d'après Éric OLIVA, « la loi de finances est une loi retraçant les ressources et les charges de l'Etat, soit de façon prévisionnelle avant le début de l'exercice, soit par des modifications des prévisions en cours d'exercice, soit par la constatation des résultats après la clôture de l'exercice. »^21(*)De cette définition se dégagent trois types de lois de finances à savoir, la loi de finances de l'année ou loi de finances initiale qui est une loi prévisionnelle, la loi de finances rectificative qui se présente pour modifier les prévisions initiales et la loi de règlement qui constate les résultats après la clôture de l'exécution.

Les articles 5 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 et de la LOLF 2020-07 confirment en précisant qu'« ont le caractère de lois de finances : la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement. » Aux termes de ces articles, la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Celle-ci est politiquement la loi la plus importante car elle comporte les principales modifications apportées chaque année à la législation fiscale et les autorisations budgétaires accordées aux différents ministères et institutions constitutionnelles.^22(*)Pour ce qui est des lois de finances rectificativesappelées auparavant « collectifs budgétaires », elles sont votées en cours d'année pour modifier les dispositions de la loi de finances de l'année. Au plan du régime juridique, les lois de finances rectificatives sont adoptées quasiment selon les mêmes règles que pour les lois de finances initiales. Il en résulte que comme la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative doit comporter deux parties.^23(*) Elles doivent aussi comporter des dispositions concernant les plafonds des dépenses du budget général, ainsi que le plafond d'autorisation d'emplois rémunérés par l'Etat, et arrêter les données de l'équilibre budgétaire.Différents documents budgétaires doivent les accompagner lors de leur présentation aux assemblées. En effet, puisqu'il s'agit ici de modifier la loi de finances initiale, il faut informer le Parlement sur les modifications envisagées et les raisons des modifications. Les documents doivent donc présenter les justifications économiques et budgétaires des modifications envisagées, ainsi que la liste des changements d'affectation de crédits. Ces lois sont relativement fréquentes de nos jours, étant donné que la mondialisation de l'économie rend l'évolution de la conjoncture économique difficilement prévisible.Quant à la loi de règlement, elle constate les résultats financiers de chaque année civile et rend compte de l'exécution du budget ainsi que de l'utilisation des crédits. Elle approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale complétée le cas échéant par ses lois rectificatives. A la différence de ces deux premières lois, l'objet de la loi de règlement n'est ni de prévoir ni d'autoriser mais de constater et de contrôler.^24(*) Elle joue par ailleurs office d'ajustement car elle opère également des ajustements par rapport aux prévisions de la loi de finances de l'année.^25(*)

L'orientation de cette étude mènera à s'intéresser plus à la loi de finances initiale ou loi de finances de l'année, en rapport principalement avec la méthode sénégalaise de gestion financière. On apprendra dès lors que ladite loi de finances se trouve être circonscrite à la gouverne d'un ensemble de principes dans le processus de son élaboration et de son exécution. Ce faisant, le gouvernement est tenu, en la matière, au respect desprincipesde l'annualité, de l'unité, de l'équilibre, de l'universalité, de la spécialité et de la sincérité budgétaire.

Le principe de l'annualité vise à obliger le gouvernement à se présenter devant le Parlement de façon périodique afin de confirmer les autorisations qui lui sont accordées pour lever des fonds publics et rendre compte de l'usage qui en a été fait. Selon ce principe, le budget est voté et exécuté annuellement. Le Gouvernement présente, chaque année pour adoption, un projet de budget au parlement. Avec la reforme nouvelle ce principe à évoluer pour épouser un cadre pluriannuel. Le principe d'équilibre prône que le budget soit présenté en équilibre entre recettes et dépenses en valeur absolue. Les recettes sont égales aux dépenses. L'Universalité budgétaire, quant à elle, veut que l'ensemble des recettes s'applique à l'ensemble des dépenses. Elle est fondée sur la règle de la non-affectation des recettes qui exige qu'aucune recette particulière soit affectée à une dépense particulière.La Spécialité indique que l'autorisation budgétaire des dépenses n'est pas donnée en bloc, elle est détaillée pour chaque catégorie de crédits. Ainsi, le crédit autorisé pour une dépense donnée ne peut être utilisé que pour cette dépense. Par rapport au principe d'Unité, il est considéré que toutes les recettes et toutes les dépenses sont présentées dans un document unique appelé budget général. Ainsi, le budget est présenté dans un document unique. Enfin, relativement à la Sincérité budgétaire, elle est une innovation de la LOLF et fait obligation au Gouvernement de présenter des comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont il disposeau moment de leur élaboration.^26(*)Ce principe interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires s'attachent à ce principe : l'inclusion effective de l'ensemble des ressources et des charges (en ce sens, le principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe d'universalité) au sein du budget ou des comptes de l'Etat ainsi que la cohérence des informations fournies.^27(*) Selon l'article 30 de la LOLF 2020 : « Les prévisions de ressources et de charges de l'Etat doivent être sincères. Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi. » La sincérité suppose donc ou implique l'exhaustivité, la cohérence et l'exactitude des informations budgétaires et financière fournies par l'État. Son application est toutefois limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finances, c'est la raison pour laquelle son appréciation tient compte des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

A partir de ces éclaircissements il est sans difficulté d'apercevoir à quel point l'étude d'une telle thématique pourrait être intéressante, ceci sous divers aspects. D'abord d'un point de vue théorique, elle permettrait d'éclairer la lanterne sur la procédure budgétaire et sur sa structuration mais aussi et surtout sur la position de la doctrine par rapport à la pratique des finances publiques. Ensuite dans la pratique elle peut être révélatrice des moyens à la fois juridiques, humains et institutionnels qui sont déployés pour assurer une bonne mise au point de la loi de finances. Ne se résumant pas à ces deux aspects, une telle analyse renfermerait, à notre niveau, une utilité juridique, politique, économique et même financière. En fait elle renseigne, du point de vue juridique, sur les sources du droit public financier qui sont d'ordre national et transnational et sur l'environnement juridique en général qui encadre le droit des finances publiques et les règles et principes qui régissent la préparation, la présentation, l'examen, le vote, la promulgation, l'exécution et le contrôle de l'exécution de la loi de finances. En revanche elle permettra d'entrevoir que même si le budget est au coeur de la juridicité des finances publiques, il joue un rôle politique et économique de premier plan. Ainsi, dans l'introduction de son Cours de science des finances et de législation financière française, Gaston Jèze écrivait en 1922 que « le budget est essentiellement un acte politique. [...] Le budget est, avant tout, la mise en oeuvre d'un programme d'action politique ». C'est évidemment l'instrument par lequel l'État ou les collectivités territoriales vont hiérarchiser leurs priorités politiques et les traduire en moyens d'action. En plus, c'est par la loi de finances que l'Etat assure le financement de ces politiques publiques qui ne sont rien d'autre que des réponses aux demandes de la société. De surcroit, il est remarqué que sur le plan économique le solde prévisionnel de l'exercice comptable à venir y est déterminé. C'est-à-dire, c'est à travers la confrontation des recettes et des dépenses qu'apparaît un besoin de financement couvert par l'emprunt. C'est donc un instrument de pilotage et de maîtrise des finances publiques. De façon opérationnelle, c'est leur budget qui ouvre juridiquement la possibilité à l'État et aux collectivités territoriales de s'endetter.^28(*)On ajoutera que la loi de finances permet à l'Etat d'intervenir sur l'économie nationale à travers les politiques d'ajustement structurel et conjoncturel.

Ces importances énumérées qui s'attachent à la loi de finances seront plus aisées à saisir après qu'on aura répondu àl'interrogation essentielle suivante : Par qui et comment est entreprise la préparation de la loi de finances au Sénégal ? Cette question traverse, de par sa consistance, l'essence de la préparation de la loi de finances et laou les réponses à y apporter aboutiront à l'élucidation de la quintessence sur le processus de sa préparation. Elles permettront tout d'abord de disséquer le tout sur les organes qui ont en charge la préparation de la loi de finances et de pouvoir faire ensuite l'exposé de la procédure suivie durant cette étape. En gros, elles diront et décriront le périmètre de temps et d'espace de sa préparation et éventuellement de son adoption.

Intrinsèquement à son importance et à son rôle dans la réalisation des politiques publiques de l'Etatet au fait que l'exécutif soit, au mieux, dans la position d'assurer sa fabrique en raison surtout de ses ressources humaines, la préparation de la loi de finances est soumise à l'autorité du Gouvernement dans le respect d'une procédure allant de l'évaluation de l'économie nationale, passant par la formulation des demandes budgétaires initiales avant d'aboutir au regroupement des prévisions dans un document unique à présenter au conseil des ministres pour adoption. Dès lors, la préparation de la loi de finances suit un processus se déroulant en deux phases principalement :une phase d'élaboration du projet qui est une oeuvre appart entière du gouvernement (Premièrepartie) et une phase d'adoption qui est du ressort du Parlement (Deuxième partie).

PREMIERE PARTIE : ELABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

C'estl'étape dite administrative de la préparation de la loi de finances.Elle estmarquée par une prépondérance du pouvoir exécutif qui détient presque le monopole de l'élaboration du projet de loi de finances. Deux raisons essentielles peuvent expliquer cette prédominance : d'abord le fait que le budget constitue un moyen qui permet la traduction de la politique du gouvernement en action ; ensuite parce que le gouvernement est le seul à disposer des ressources techniques et humaines nécessaires^29(*) à la mise au point du budget. En conséquence, il paraît tout à fait « légitime que celui-ci soit chargé de la préparation de ce texte »^30(*).Cette prérogative a été même soulignée dans une décision du Conseil constitutionnel français qui prévoit que les lois de finances sont « nécessairement d'initiative gouvernementale »^31(*).

Ces considérations révèlent doncà suffisancele caractère raisonnable de la soumission de l'élaboration du projet de la loi de finances à la responsabilité des autorités exécutives.Cesdernières jouent les premiers et plus importants rôles dans cette phase budgétaire. Cependant il faut reconnaitre le rôle non moins important du pouvoir législatif et des institutions constitutionnelles dans cette étape. Surtout avec les reformes nouvellement observées dans la pratique des finances publiques au sein de l'espace UEMOA ; réformes qui renforcent de façon plus ou moins importante les pouvoirs parlementaires en matière budgétaire.Il est de ce fait convenu que l'analyse de l'action gouvernementale dans la préparation du projet de loi de finances porte son sens plus dans le fait de s'intéresser à la détermination première des acteurs habilités et de leurs fonctions respectives dans son élaboration (Chapitre I) avant de procéder à l'étude de la procédure usuellede mise en forme de la loi de finances (Chapitre II).

* ¹Boubacar Demba BA, Finances Publiques et gestion par la Performance dans les Pays membres de l'UEMOA : Etude du cas du Sénégal, Harmattan, 2015, Page 21.

* ²Michel BOUVIER : « Mutation des finances Publiques : du « macro » au « micro » », RFFP, n°79, 2002.

* ³Michel BOUVIER, « Réforme des finances Publiques : Réforme de l'Etat », RFFP, n°73, 2001.

* ⁴La Constitution, les lois organiques relatives aux lois de finances, les lois de finances, le règlement.

* ⁵ Les directives communautaires, exemple des directives l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.

* ⁶ Exemple des directives de l'Union Européenne qui régissent le cadre des finances Publiques dans L'UE.

* ⁷Les Conventions ou Accords Internationaux en matière de gestion des finances publiques.

* ⁸C'est-à-dire qu'elles procèdent de la transposition de directive de l'UEMOA relatives aux lois de finances.

* ⁹ L'UEMOA, créée le 10 Janvier 1994 à Dakar. Elle a pour objectif essentiel, l'édification, en Afrique de l'Ouest, d'un espace économique harmonisé et intégré, au sein duquel est assurée une totale liberté de circulation des personnes, des capitaux, des biens, des services et des facteurs de production, ainsi que la jouissance effective du droit d'exercice et d'établissement pour les professions libérales, de résidence pour les citoyens sur l'ensemble du territoire communautaire.

* ¹⁰En 1994, à la faveur du changement de parité entre le franc CFA et le franc français, l'Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA) est devenue Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).

* ¹¹Loi organique qui a transposé la directive n°05/1997/CM/UEMOA relative aux lois de finances.

* ¹² Ministère du Développement Communautaire, de l'Equité sociale et territoriale, DPPD 2020-2022 et PAP 2020.

* ¹³Directives n°6 du 26 juin 2009 du conseil des ministres de l'UEMOA portant loi de finances.

* ¹⁴ Caractéristique des crédits d'un programme dont l'affectation n'est pas prédéterminée de manière rigide, mais simplement prévisionnelle. La fongibilité laisse donc la faculté de définir l'objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme pour en optimiser. Dit autrement, l'enveloppe budgétaire est globalisée.

* ¹⁵LuxDev - Défis de la réforme des finances publiques en Afrique de l'Ouest, P.2.

* ¹⁶Moussa ZAKI : « La LOLF, Instrument de Rénovation de l'Etat », In La LOLF dans tous ses Etats, Actes de Colloque National des 13 et 14 février 2015, Page 365.

* ¹⁷Dr.Salif SANE, Cours de Politique Budgétaire Communautaire pour le Master 2 Droit Public Général, 2019-2020.

* ¹⁸ Ministre des finances, DGB : Manuel de préparation du budget programme, Décembre 2010, P.8

* ¹⁹ Direction de la prévision et des études économiques ; Passage des budgets de moyens aux budgets de programmes : Quels impactes sur l'économie Sénégalaise ; Document d'Etude N° 39, Janvier 2018.

* ²⁰ Articles 3 de la Loi organique n°2020-07 du 2 février 2020 relative aux lois de finances et la directiven°06/2009 du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA.

* ²¹Éric OLIVA, Finances Publiques, 2^ème Edition, Dalloz, 2008, P.132.

* ²²Éric OLIVA, Op. Cit, P.134

* ²³Conseil Constitutionnel français, n°92-309, Décision du 9 juin 1992.

* ²⁴Éric OLIVA, Finances Publiques, 2^ème édition, Dalloz, 2008, P.137.

* ²⁵Conseil Constitutionnel français, n°84-202, Décision du 16 janvier 1985.

* ²⁶Glossaire du Ministère des Finances et du budget : www.budget.gouv.sn.

* ²⁷ Glossaire du Cadre Harmonisé des Finances Publiques au sein de l'UEMOA.

* ²⁸Frank WASERMAN, Les Finances Publiques, 9^ème édition, La Documentation française, Avril2018.

* ²⁹Paul Marie GAUDEMET et Joel MOLINIER, Finances Publiques, Tome 1, Montchrestien, E.J.A, 7^ème éd, 1996

* ³⁰François CHOUVEL, Finances Publiques, Gualino, 23^ème éd, 2020, p 61

* ³¹ CC, 4 juin 1984, n° 84-170 DC, Loi portant ratification d'Ordonnances relatives à diverses mesures financières.