Réflexions sur le concept d'états défaillants en droit international

Section 1 : Comment fragiliser un État sous prétexte de sa défaillance : étude de cas de

l'Afghanistan

Pour mettre en lumière les dérives de l'opérationnalisation du concept d'Etats défaillants, nous nous intéresserons dans cette partie à l'utilisation qui en a été faite au sujet de la crise en Afghanistan. Le choix de ce pays trouve sa justification dans le fait qu'au lendemain des attentats du 11/09, l'Afghanistan a été présenté comme l'État défaillant par excellence qui a manqué à ses obligations nationales et internationales et est devenu la base arrière d'Al-Quaida. C'est pourquoi, la défaillance de l'État Afghan pouvait justifier une intervention internationale armée pour détruire les bases du réseau terroriste en Afghanistan et reconstruire ensuite un État fort, capable d'assurer le contrôle de son territoire et d'aider la communauté internationale dans la lutte contre le terrorisme. Il s'agissait en effet de la justification donnée par les Etats-Unis et ses alliés dans leur entreprise de guerre contre la terreur. Mais en analysant le discours de ces mêmes acteurs, quelques années avant l'invasion américaine d'octobre 2001, on peut constater que l'Afghanistan ne constituait pas véritablement un État défaillant (Paragraphe 1). Les attentats du 11/09 vont radicalement faire évoluer la perception de l'Afghanistan et, arguant de sa défaillance qui a rendu possible lesdits attentats, les Etats-Unis et ses alliés de l'OTAN vont y mener une intervention armée qui au bout du compte n'a fait que fragiliser davantage la situation de ce pays (Paragraphe 2).

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Réflexions sur le concept d'Etats défaillants en droit international

Paragraphe 1 : L'Afghanistan vu par la communauté internationale avant les

attentats du 11/09

D'entrée de jeu, il nous semble indispensable de préciser que notre démonstration ne cherche pas à prouver que l'Afghanistan était un État « fort » avant l'invasion des troupes de l'OTAN en octobre 2001. Les développements qui vont suivre tenteront, dans la mesure du possible, de démontrer les conséquences de l'utilisation du concept d'Etats défaillants dans le cadre de l'Afghanistan. La principale conséquence de cette utilisation en a été l'amplification de la fragilisation du pays qui se trouvait déjà dans une situation très problématique, bien avant l'intervention de l'OTAN en 2001. Mais en dépit de cette situation, la communauté internationale n'avait pas recouru au concept d'États défaillants pour envisager la crise de l'Afghanistan.

En effet, depuis le départ des troupes soviétiques en 1989, s'est développée en Afghanistan une véritable guerre civile opposant les différents mouvements rebelles dans leur lutte pour le pouvoir. Cette guerre civile va prendre une nouvelle ampleur après la chute du régime Najibullah en 1992. Les différentes factions rebelles, longtemps unies dans la lutte contre leur ennemi commun - le régime de Mohamed Najibullah, mis en place et soutenu par l'Union soviétique - vont se diviser ; avec pour effet l'intensité de la guerre dans la période allant de 1992 à 1995. C'est dans cette situation de désordre généralisé que va émerger le mouvement Taliban qui se présente comme la seule force capable de mettre un terme à la guerre civile, devenue quasiment chronique dans le pays depuis la fin des années 1970²⁶⁶. Fondant leur légitimité sur l'islam traditionnel, encore fortement appliqué dans le pays, les Talibans vont peu à peu prendre le contrôle de la quasi-totalité du territoire jusqu'à la capitale Kaboul au début des années 2000²⁶⁷. Très vite, les Talibans changent de statut : ils passent du statut de mouvement à celui de gouvernement déterminé à instaurer un État islamique en Afghanistan. Cependant, le gouvernement Taliban, prônant le fondamentalisme religieux ne sera pas reconnu par l'ensemble de la communauté internationale. Seuls le Pakistan, l'Arabie Saoudite et les Emirats Arabes Unis décideront de reconnaître le gouvernement Taliban²⁶⁸. Le reste de la communauté internationale sous l'influence des Etats-Unis et de l'Union Européenne n'accordent de légitimité qu'au gouvernement militairement représenté par le Front Uni du commandant Massoud qui ne contrôlait plus que la partie Nord-Est du pays, depuis la prise du pouvoir par les Talibans en 1996.

Ainsi, depuis le début des années 1990 jusqu'à 2001, la crise politique en Afghanistan n'apparaissait que comme une crise « classique » à l'instar de celle de nombreux autres pays. Il s'agissait d'une lutte pour le pouvoir opposant au sein d'un même État deux factions, soutenues chacune par des acteurs de la société internationale. Une crise « classique » qui,

266 DOMBROWSKY P. et PIEMAS S., Géopolitique du nouvel Afghanistan, Paris, Ed. Ellipses, 2005, p. 21.

267 YUNG J., « Afghanistan : les Talibans », Publication de la Division des Affaires Politiques du Parlement Canadien, 5 décembre 2007, disponible sur http://www.parl.gc.ca/content/LOP/ResearchPublications/prb0727-f.htm#TOP (Consulté le 02 août 2012).

268 RUBIN M., « Who is responsible for the Taliban ? », in Middle East Review of International Affairs, Vol. 6, n° 1, March 2002, disponible sur http://meria.idc.ac.il/journal/2002/issue1/mrubin.pdf (Consulté le 2 août 2012).

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comme toutes les autres, a fait l'objet de tentative de résolution pacifique par la communauté internationale. Les Nations Unies, par la voie de leur envoyé spécial dans le pays, M. Lakhdar Brahimi ont proposé la mise en place d'un gouvernement non exclusivement taliban mais largement représentatif de tous les groupes ethniques et religieux du pays²⁶⁹. Alors même que ces efforts de résolution de crise n'ont pas été couronnés de succès, il n'a pourtant jamais été question, dans les différents forums de négociation, de considérer l'Afghanistan comme un État défaillant. L'ancien secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, dans son rapport sur La situation en Afghanistan et ses conséquences pour la paix et la sécurité, n'envisage pas l'Afghanistan comme un État défaillant et incapable de se gérer. Il se contente juste de décrire l'Afghanistan comme un État en proie à une guerre civile, opposant les Talibans aux éléments du commandant Massoud²⁷⁰. Au sein même du conseil de sécurité, les débats sur les moyens de mettre un terme à la guerre civile en Afghanistan n'envisageaient pas ce dernier comme un État défaillant. Pour le représentant de la Malaisie par exemple, il était impératif d'éviter de traiter l'Afghanistan comme un État défaillant afin d'encourager les efforts entrepris au plan national en faveur de la paix et de la réconciliation : « If Afghanistan was to continue as a sovereign State and not be reduced, eventually, to the fate of a "failed State", characterized by endless infighting and contending for power and positions among its leaders, it was imperative that its proud people seize the opportunity now to steer a clear course towards national reconciliation and unity »²⁷¹. On peut aussi apprendre de ce débat qu'aucune intervention extérieure n'était envisagée. Les participants au débat sur la situation en Afghanistan, lors de la 3705^e séance du conseil de sécurité, ont réaffirmé leur volonté de ne pas s'ingérer dans les affaires intérieures de l'Afghanistan qui, de l'avis du représentant du Pakistan, n'était pas un État défaillant mais un État engagé depuis de nombreuses années dans une simple guerre civile²⁷². Les membres du conseil de sécurité n'envisageaient que des moyens pacifiques, notamment le dialogue entre les Talibans et le Front Uni, afin de favoriser la résolution de la crise.

Définitivement, la communauté internationale ne considérait pas l'Afghanistan comme un État défaillant ayant perdu le contrôle sur son territoire ou dont les institutions seraient en ruine. Bien au contraire, pour les Etats-Unis, c'est en raison du contrôle exercé sur le pays par le régime des talibans et dans une certaine mesure par le groupe Al-Quaida lui-même que leur intervention d'octobre 2001 devenait légitime. Cette idée peut être corroborée par la lettre adressée par le représentant des Etats-Unis auprès de l'ONU en date du 7 octobre 2001 : « The attacks on 11 September 2001 and the ongoing threat to the United States and its nationals posed by the Al-Qaeda organization have been made possible by the decision of the

269 A/53/695 - S/1998/1109, Rapport du secrétaire général sur la situation en Afghanistan et ses conséquences

pour la paix et la sécurité internationale, 23 novembre 1998, p. 9.

270 Id.

271 SC/6718 (Press Release), « Security council hears calls for end to outside interference in Afghanistan, with access for humanitarian aid», 27 august 1999 (Malaysia's intervention)

272 S/PV.3705, La situation en Afghanistan, 16 octobre 1996, p. 35

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Taliban regime to allow the parts of Afghanistan that it controls to be used by this organization as a base of operation »²⁷³.

La qualification d'État défaillant appliquée à l'Afghanistan ne se fera que postérieurement à l'intervention américaine d'octobre 2001. Cette appellation viendra justifier l'intervention déjà engagée et surtout légitimer la poursuite de l'action de reconstruction de l'État afghan qui représente désormais une menace pour la sécurité des autres Etats. Cette évolution dans le discours de la communauté internationale est caractéristique des risques d'instrumentalisation que comporte le concept d'Etats défaillants.

Paragraphe 2 : La qualification de l'Afghanistan après les invasions d'octobre 2001

En représailles aux attentats du 11/09, le Président Bush lançait le 7 octobre 2001 l'opération « Enduring freedom » ou (liberté immuable) dont les objectifs militaires incluaient la destruction des camps d'entrainement et des infrastructures terroristes en Afghanistan, la capture des leaders d'Al-Quaida, et la cessation des activités terroristes dans le pays²⁷⁴. Cette action militaire, dont la légalité internationale a été fortement contestée²⁷⁵, marque un tournant dans la perception de l'Afghanistan par les Etats-Unis et leurs alliés dans leur entreprise de guerre contre le terrorisme. Si, quelques années auparavant, l'Afghanistan ne connaissait qu'une « simple guerre civile »²⁷⁶ dont la solution ne pouvait être que politique, après les attentats du 11/09 dont les Etats-Unis ont imputé la responsabilité au régime Taliban, l'argumentaire de la communauté a évolué et elle envisage à présent l'Afghanistan comme un État défaillant. Désormais l'Afghanistan doit être considéré comme un État défaillant qui a démontré son incapacité à gérer son territoire ; et qui a rendu possible le développement du terrorisme dans le pays et les attentats du 11/09. La défaillance de l'Afghanistan justifie alors l'attaque du 7 octobre 2001, attaque qui doit se poursuivre pour empêcher que le terrorisme ne s'y développe à nouveau.

La modification fondamentale du message pré-11/09 au moyen du recours à l'argumentaire de l'État défaillant visait les deux objectifs qui se dégagent du discours des artisans de la guerre contre le terrorisme en Afghanistan. Le concept d'États défaillants va servir non seulement à justifier la poursuite de la guerre en Afghanistan mais essentiellement

273 S/2001/946, Letter dated from 7 october 2001 from the Permanent Representative of the United States of America to the United Nations addressed to the President of the Security Council.

274 The White House, Office of the Press Secretary, Statement by the president Bush, October 7, 2001, «(...) On my orders, the United States military has begun strikes against al Qaeda terrorist training camps and military installations of the Taliban regime in Afghanistan. These carefully targeted actions are designed to disrupt the use of Afghanistan as a terrorist base of operations, and to attack the military capability of the Taliban regime.» disponible sur http://www.globalsecurity.org/military/library/news/2001/10/mil-011007-usia01.htm (Consulté le 3 août 2012)

275 CORTEN O. et DUBUISSON F., « Opération « liberté immuable » : une extension abusive du concept de légitime défense », RGDIP, 2002 - 1, p. 92

276 S/PV. 3705, op. cit., p. 35

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le recrutement d'autres Etats pour soutenir l'effort de guerre aux côtés des Etats-Unis. L'Afghanistan représentant désormais une menace pour tous les Etats en raison de sa défaillance, chacun doit prendre des dispositions pour éviter d'en être la prochaine. Et pour ce faire, il faudrait envoyer des troupes pour soutenir la guerre pour la « juste cause »²⁷⁷ déjà engagée par les Etats-Unis.

L'application du concept d'Etats défaillants va permettre également aux acteurs de la guerre en Afghanistan de mener une campagne de récolte de fonds afin de soutenir non seulement l'action militaire mais aussi de reconstruire le pays après la guerre. Cette idée a été défendue par Hasmy AGAM, le représentant de la Malaisie auprès du conseil de sécurité qui soulignait que « (...) Afghanistan would not be abandoned once the immediate military and security objectives of the United States led international coalition had been achieved. Learning from past lessons, every effort should be made to ensure that Afghanistan would not be left as a «failed state» to be ruled by various warlords, which would provide fertile breeding ground for the kind of terrorism that had shaken the world on 11 September »²⁷⁸. Dans la même veine, l'ancien secrétaire général de l'ONU Kofi Annan va également utiliser le spectre de l'État défaillant pour inciter les membres des Nations Unies à coopérer à l'action militaire et puis à la reconstruction de l'Afghanistan²⁷⁹.

L'exemple afghan illustre l'utilisation du concept d'Etats défaillants qu'en ont fait les Etats-Unis et leurs alliés pour justifier leur intervention militaire. On peut constater ainsi toute la relativité de ce concept qui a servi à justifier une politique partisane des Etats-Unis et de leurs alliés dans leur entreprise de guerre contre le terrorisme. Dans le cas de l'Afghanistan, l'application du concept d'Etats défaillants n'aura servi qu'à servir les intérêts nationaux et la volonté politique des acteurs de la communauté internationale. En cela, l'intervention des forces de la coalition n'a contribué qu'à fragiliser davantage la situation politique, sécuritaire et économique de l'Afghanistan. Depuis l'Accord de Bonn de 2001²⁸⁰ et le Pacte pour l'Afghanistan de 2006²⁸¹, toutes les solutions proposées par la communauté internationale pour sécuriser et reconstruire l'Afghanistan n'ont pas véritablement connu de succès. Mise à part une réussite contrastée de la transition institutionnelle ayant débouché sur les élections démocratiques de janvier 2004 avec la victoire du président Hamid Karzaï, l'intervention de la coalition n'aura fait que favoriser la complète désintégration de la situation sécuritaire, économique et sociale du pays. Alors que l'on s'approche de 2014, année durant laquelle étaient prévus le retrait complet des troupes de la coalition et le transfert des

277 Statement by President Bush, October 7, 2001, op. cit.

278 GA/10002, UN Press Release, « International Community must Maintain Commitment to Afghanistan, Say

speakers in General Assembly », 20 décembre 2001, disponible sur
http://www.un.org/News/Press/docs/2001/GA10002.doc.htm (Consulté le 03 août 2012)

279 SG/T/2345, UN Press Release, « Activities of Secretary General in China, 13 - 16 October», October 16, 2002, disponible sur http://www.un.org/News/Press/docs/2002/sgt2345.doc.htm (Consulté le 3 août 2012)

280 Accord définissant les arrangements provisoires applicables en Afghanistan en attendant le rétablissement d'institutions étatiques permanentes, signé à Bonn le 5 décembre 2001, disponible sur http://www.geopolitis.net/LES%20DOCUMENTS/ACCORD%20SUR%20L'AFGHANISTAN.pdf (Consulté le 3 août 2012).

281 S/2006/90, Faire fond sur le succès, Pacte sur l'Afghanistan, annexé à la lettre datée du 9 février 2006 adressée au président du conseil de sécurité par le représentant permanent de l'Afghanistan auprès de l'ONU, 9 février 2006.

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compétences aux autorités afghanes, le constat établi par le secrétaire général en 2006 selon lequel le tiers du territoire est encore « le théâtre d'une violente insurrection »²⁸² peut encore se vérifier aujourd'hui. La détérioration du climat sécuritaire ajoutée à la lenteur de la reconstruction et à la difficulté qu'éprouve l'administration centrale à imposer son autorité sur toute l'étendue du territoire sont autant d'éléments qui peuvent témoigner de l'échec de l'intervention militaire menée par les Etats-Unis et ses alliés au nom de la prétendue défaillance de l'État afghan. Sur le plan économique, en dépit de l'aide de la communauté internationale, le secrétaire général de l'ONU rapporte que l'Afghanistan continue de connaître des difficultés économiques et de développement quasi insurmontables²⁸³. Sur le plan social et humanitaire, la situation du pays s'est encore dégradée davantage. Depuis la chute du régime des Talibans et l'invasion des troupes de l'OTAN, le nombre des victimes de la guerre civile a quadruplé²⁸⁴.

L'étude de l'application du concept d'Etats défaillants dans le cadre de l'Afghanistan illustre de quelle manière ce concept peut être instrumentalisé et entraîner des conséquences politiques. On a pu constater, à travers les précédents développements, qu'avant l'invasion d'octobre 2001, l'Afghanistan n'était pas vraiment un État défaillant car les Talibans contrôlaient plus de 90% du territoire national ; ce qui est un pourcentage plus élevé que pour nombre de gouvernements reconnus dans le monde. A travers les initiatives diplomatiques menées par l'ONU, l'issue de la guerre civile pouvait être prévisible. Mais pour des intérêts de défense nationale, les Etats-Unis et leurs alliés de l'OTAN ont réussi à faire passer l'Afghanistan pour un État défaillant, afin de légitimer leur intervention militaire d'octobre 2001. Hormis le risque d'instrumentalisation politique que comporte le concept d'Etats défaillants, le bilan de son opérationnalisation souligne encore davantage que les limites de la logique sécuritaire de la crise en Afghanistan - sous-jacente au concept d'Etats défaillants lui-même - semblent avoir été atteintes. Au-delà de la sécurité de l'État, il faudrait envisager une approche plus globale prenant en compte aussi la sécurité des individus. Autrement dit, passer de la sécurité de l'État à la sécurité de l'individu.