Réflexions sur le concept d'états défaillants en droit international

Introduction Générale

«Nous savons tous, plus ou moins implicitement, que l'ordre international à venir devra reposer sur une société qui doute de ses propres structures et, singulièrement, de la première d'entre elles : l'État»¹.

Ce jugement de l'ancien Secrétaire général de l'ONU faisait état de la «très grave crise»² que subit le phénomène étatique en ces débuts du XXIe siècle. Cette crise est pour une grande partie liée au monde dans lequel nous sommes entrés après la chute du communisme³ et pour une part encore plus importante aux transformations subies par la société internationale du fait de l'intensification de la mondialisation, ces transformations provoquant ainsi une réévaluation de la conception traditionnelle de l'État. On pourrait ajouter à ces facteurs, contribuant à la détérioration de la qualité des Etats, celui de la prolifération de territoires soustraits au contrôle d'un gouvernement central, capable d'y imposer l'ordre, en raison de l'augmentation importante des guerres civiles durant la première moitié de la décennie quatre-vingt-dix. L'État serait alors entré dans une phase de dépérissement irréversible. Toutefois, cette thèse apocalyptique concernant la forme d'organisation politique qu'est l'État a été battue en brèche au lendemain des attentats du 11 Septembre 2001, où était apparue la nécessité d'un État plus fort afin de renforcer la coopération internationale dans la lutte contre le terrorisme international.

La nouvelle configuration de la société internationale impose donc au juriste une réflexion sur l'avenir de l'institution étatique. Déclin, transformation ou réaffirmation ? Ces interrogations sur la légitimité de l'État et ses insuffisances le plongent selon l'expression du Professeur Serge SUR « dans un bain d'acide »⁴ et demandent de ce fait des réponses aux théoriciens de l'État sur la question de savoir si cette crise est allée jusqu'à atteindre l'essence même de l'institution étatique ou si elle n'est que la résultante d'une situation conjoncturelle momentanée. La littérature juridique sur ce sujet ne se contente pas seulement d'établir un diagnostic de la crise que connaît l'État, en ce début du XXIe siècle, mais propose également des remèdes au mal dont souffre l'institution étatique⁵. En effet, s'il est indéniable que l'État est en crise aujourd'hui, il n'est pas envisageable de penser que l'ordre international puisse, dans un avenir proche, se passer de la forme d'organisation politique qu'est l'État. C'est ce qu'exprime M. Boutros BOUTROS - GHALI dans son Agenda pour la paix lorsqu'il estime que « la pierre angulaire de l'édifice est et doit demeurer l'État (...) le respect de sa

¹ Allocution de M. Boutros BOUTROS - GHALI, Secrétaire général de l'ONU, au cours du congrès des Nations Unies sur le droit international, AFDI 1995, p. 1175.

² MOUTON J. - D., «Retour sur l'État souverain à l'aube du XXIe siècle», in État, société et pouvoir à l'aube du XXIe siècle : Mélanges en l'honneur du professeur François BORELLA, Presses Universitaires de Nancy, Nancy, 1999, pp. 319 - 334.

³ A/47/277, Agenda pour la paix, Rapport présenté par le Secrétaire général des Nations Unies au Conseil de Sécurité le 17 Juin 1992, § 17.

⁴ SUR S., « Sur quelques tribulations de l'État dans la société internationale », RGDIP, 1993, pp. 881 - 889.

⁵ Voir S.F.D.I., L'État souverain à l'aube du XXIe siècle, Actes du colloque de Nancy, Pedone, 1994, 318p. ; MOUTON J. - D., « Crise et internationalisation de l'État : une place pour l'État multinational ? », in Actes du colloque sur l'État multinational et l'Europe, Nancy, Presses Universitaires de Nancy, 1997, pp. 9 - 18 ;

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souveraineté et de son intégrité constitue les conditions de tout progrès international »⁶. L'impératif du maintien de l'État en tant que garant de l'ordre international se révèle encore plus manifeste lorsque l'on s'intéresse à la littérature produite par de nombreux auteurs en science politique et en relations internationales. Dans ces champs d'études, la cause de la crise du phénomène étatique est à rechercher en priorité dans ses faiblesses et ses défaillances. Plusieurs concepts y sont souvent développés pour expliquer la crise de l'État. Celui qui nous intéresse dans le cadre de ce mémoire est l'« Etat défaillant ». De l'avis de ses promoteurs⁷, ce concept veut procéder à une lecture « objective » de la crise de l'État en réinterprétant les attributs traditionnels des Etats. En effet, si l'on peut apprendre de la convention de Montevideo qu'en droit international, un État peut être défini « as a person of international law should possess the following qualifications : a) a permanent population ; b) a defined territory ; c) government and d) capacity to enter into relations with the others states ». Ces quatre éléments constitutifs⁸ de l'État seraient ainsi donc aujourd'hui en crise devant l'incapacité de certains Etats à assurer l'effectivité de ces attributs. Dans ce cadre, l'analyse des causes de l'implosion de l'État porte donc sur sa qualité à assumer ses attributs fondamentaux autrement dit sur la capacité de réussite des Etats à accomplir cette mission. Dans cette perspective, il peut être distingué selon Gerald Helman et Steven Ratner, d'une part les « Etats réussis » et de l'autre les « failed states » (ou Etats faillis), ces derniers étant tellement désorganisés qu'ils seraient « totalement incapables de se maintenir en tant que membres de la communauté internationale »⁹. L'attribut essentiel de l'État mis en cause réside ici en sa capacité à « revendiquer avec succès le monopole de la violence légitime » d'après la définition wébérienne de l'État¹⁰. En effet, au lendemain de la décolonisation et, de manière générale, à la suite des évènements ayant donné lieu à la naissance de nouveaux Etats, la souveraineté internationale est restée longtemps le seul critère d'admission des Etats, sur la scène internationale. En mettant l'accent sur cet aspect externe de la souveraineté, la doctrine du droit international a semblé perdre de vue que cet aspect externe n'est que le corollaire de la souveraineté interne qui se traduit par une forme d'organisation interne du pouvoir. Comme le constate à juste titre Charles CHAUMONT, « La souveraineté internationale de l'État est intimement liée à la façon dont les gouvernements conçoivent et appliquent l'autorité de la nation, c'est-à-dire à la souveraineté interne »¹¹. Or les difficultés qu'éprouvent ces nouveaux Etats à assurer l'impérieuse mission du maintien de l'ordre à l'intérieur de leurs frontières entraînent un émiettement de leur autorité. L'État se voit ainsi concurrencé dans sa mission de maintien de l'ordre par d'autres acteurs privés tels que les réseaux terroristes, les réseaux de

⁶ Agenda pour la paix, Rapport présenté par le secrétaire Général des Nations - Unies en 1992.

⁷ Voir notamment les travaux des auteurs comme Stephen D. KRASNER, Carlos PASCUAL, Chester A. CROCKER, Stewart PATRICK, Robert JACKSON, Robert ROTBERG, Gerard RATNER, etc.

⁸ Il faudrait préciser que le quatrième critère « capacity to enter into relations with the others states » a fait l'objet de nombreuses interprétations variées, voir mutatis mutandis CRAWFORD J., The creation of states in international law, London, Oxford University Press, 2006, 2^nd Edition, p. 74; BROWNLIE I., Principles of public international law, London, Oxford University Press, , 7^th Edition, 2008, p. 71 et DUGARD J., International Law, A South African Perspective, Capetown, Juta & Company Ltd Publishers, , 2^nd Edition, 2000, p. 74.

⁹ HELMAN, Gerald B., RATNER, Steven R., « Saving Failed States », Foreign Policy, Winter 1992-1993, p. 3.

¹⁰ WEBER M., Le savant et le politique, UGE 1979, 1^ère édition, 1919.

¹¹ CHAUMONT C., « Recherche du contenu irréductible du concept de souveraineté internationale de l'État », in Hommages d'une génération de juristes au Président BASDEVANT, Paris, A. Pedone, , 1960, p. 151.

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trafic de drogue. Cette lutte interne constitue non seulement une remise en cause de l'effectivité de l'État lui-même mais contribue aussi à l'effritement du standard étatique sur la scène internationale. L'État ne représenterait plus un gage de stabilité de la société internationale comme ce fut le cas depuis le XVIIe siècle, après la paix de Westphalie¹².

D'après cette grille de lecture, la menace contre la stabilité de la société internationale ne provient plus désormais des Etats dits « forts » mais au contraire des Etats « défaillants », « faibles ». C'est donc pour apprécier la véracité de cette thèse, sous-tendue par la concept d'Etats défaillants que nous avons jugé utile de quelques réflexions sur ce concept en droit international mais particulièrement dans le champ du droit international du maintien de la paix. Ces réflexions sont d'autant plus d'actualité car depuis les attentats du 11 septembre, le concept d'Etats défaillants s'est imposé dans le discours sécuritaire en tant que concept analytique des nouvelles menaces pour la sécurité internationale. Toutefois, l'apparition de ce concept, dans les milieux politique et universitaire, remonte à la fin des années 1970 lorsque plusieurs auteurs s'interrogeaient sur la capacité des nouveaux Etats fraîchement décolonisés à se gouverner¹³. Pourtant c'est au début des années 1990 que naitra une théorisation un peu plus approfondie de ce concept face au risque d'effondrement de certains pays en développement comme la Somalie, le Libéria et le Congo¹⁴. On attribue volontiers à G. HELMAN et S. RATNER la paternité de ce concept que ces derniers ont utilisé dans sa version anglaise pour la première fois dans un article : « Saving failed States »¹⁵ paru dans la revue Foreign Policy en 1992. Dans cet article, les deux diplomates américains constataient qu' « Un phénomène nouveau et inquiétant est en train d'émerger : l'État - nation manqué [failed nation - state], totalement incapable de se maintenir en tant que membre de la communauté internationale [...] »¹⁶. HELMAN et RATNER procèdaient ensuite à une triple catégorisation de ces failed nation - state : les failed states à proprement parler (à l'exemple de la Bosnie, du Cambodge, du Libéria, de la Somalie) dont les structures gouvernementales sont complètement dépassées par les troubles militaro-politiques ; les failing states (comme l'Ethiopie, la Géorgie, le Zaïre¹⁷), Etats dont l'effondrement n'est pas imminent mais pourrait se produire dans un avenir proche ; enfin les Etats nouvellement indépendants (l'Ex - Yougoslavie, les Ex - Républiques Socialistes Soviétiques) dont la viabilité reste difficile à évaluer.

¹² BLIN A., 1648, la paix de Westphalie ou la naissance de l'Europe politique moderne, Paris, Eds. Complexe, , Vol. 1, 2006, p. 213.

¹³ Voir R. L., Rothstein, and Columbia University. Institute of War and Peace Studies. The Weak in the World of the Strong: The Developing Countries in the International System. New York, Guildford, Columbia University Press, 1977 ; M.R. Singer, Weak States in a World of Powers: The Dynamics of International Relationships, New York, Londres, Free Press, 1972.

¹⁴ Voir notamment les travaux de M. Ayoob, «State-Making, State-Breaking and State Failure: Explaining the Roots of `Third World Insecurity'», in Van de Goor, L., Rupesinghe, K. et Sciarone, P., Between Development and Destruction. An Enquiry into the Causes of Conflict in Post-Colonial States, London, MacMillan, 1996, pp. 67-90 ; A. Mazrui, «The Blood of Experience: The Failed State and Political Collapse in Africa», World Policy Journal, n°12, 1995, p. 28-34.

¹⁵ Op. cit. 2.

¹⁶ HELMAN, Gerald B., RATNER, Steven R ., op. cit. p. 3. « A disturbing new phenomenon is emerging : the failed nation-state, utterly incapable of sustaining itself as a member of the international community. Civil strife, government breakdown and economic privation are creating more and more modern debellatios [...] ».

¹⁷ L'actuelle République Démocratique du Congo.

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A ce niveau, une précision sémantique s'impose : il serait indispensable de délimiter les contours de ce concept afin d'en dégager une définition susceptible de permettre une meilleure compréhension de son contenu.

D'entrée de jeu, il faudrait observer que le concept d'Etats défaillants n'aura pas dans le cadre de cette étude, la signification qui lui est souvent attribuée en droit international économique, à savoir, une notion permettant de désigner des pays qui du fait de la dégradation de leur situation financière, ne sont pas capables d'assurer à eux seuls leurs dépenses d souveraineté ou de rembourser leur dette extérieure, à telle enseigne que ces Etats pourraient être déclarés en faillite si les institutions financières internationales les traitaient comme des entreprises¹⁸. Ces Etats défaillants sont souvent désignés par l'expression « Etats fragiles », expression développée par les organisations de développement dont l'action est dictée par des objectifs plus politiques et économiques que juridiques.

Ensuite, l'État défaillant ne désigne pas non plus, dans cette étude, les Etats faibles (weak ou soft states). L'expression Soft State avait été utilisée dès les années 1960 par Gunnar Myrdal¹⁹ pour caractériser les entités décolonisées. Il s'agit de ces Etats, qui en atteignant un certain degré de violence et d'anarchie, mettent en danger leurs propres populations et menacent la sécurité des Etats frontaliers²⁰. Sont souvent catalogués comme tels les Etats africains dont le décollage économique, au lendemain des indépendances, est entravé par le sous-développement.

Enfin, la notion d'Etats défaillants doit être distinguée de celle d'Etats voyous (rogue states) par laquelle l'administration américaine désigne des Etats dotés de régimes dictatoriaux qui se mettent à l'écart du système international à travers la violation des traités internationaux, l'ignorance du droit humanitaire, l'exercice d'une dictature policière, etc. Mais cette notion part aussi du constat selon lequel l'impuissance d'un État à maintenir sous son contrôle son territoire et sa population favorise l'apparition de micro - pouvoirs de type mafieux tenant sous leur joug des secteurs entiers de l'économie et des régions. Le phénomène des « narco-Etats » est particulièrement révélateur de cette dérive ; le trafic illicite de stupéfiants nourrissant des micro-pouvoirs qui entament les compétences fonctionnelles de l'autorité étatique comme ce fût le cas de l'Afghanistan, premier producteur d'opium au monde²¹.

Il s'ensuit que l'État défaillant ne désigne pas, de prime abord, l'État faible, l'État effondré (concept paraissant très extrême dans la description de la crise de l'État et qui n'a aucune portée juridique) ou l'État voyou même s'il est vrai qu'en général les Etats défaillants se recrutent parmi les Etats faibles et que ces derniers peuvent à leur tour basculer dans la délinquance de même que, à l'inverse, les mesures prises contre un État voyou peuvent précipiter sa défaillance. L'État défaillant désignerait alors une situation empirique plus

¹⁸ CAHIN Gérard, « L'Etat défaillant en droit international : quel régime pour quelle notion ? » in Droit du pouvoir, pouvoir du droit, Mélanges offerts à Jean Salmon, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 178.

¹⁹ Gunnar Myrdal, Le Défi du monde pauvre, Paris, Gallimard, 1971, p. 209

²⁰ HELMAN et RATNER, op. cit., p. 4.

²¹ Rapport de l'Office des Nations Unies pour Contre la Drogue et le Crime, 31 Mars 2010, disponible sur http://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Afghanistan/Afghanistan Cannabis Survey 2009.pdf

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complexe de la déliquescence étatique. L'État défaillant serait donc un concept extensif qui peut s'appliquer à n'importe quel État en situation de crise interne (devant l'échec de l'appareil étatique à maintenir l'ordre à l'intérieur de ses frontières et à honorer ses responsabilités régaliennes) mais aussi internationale (face à son incapacité à tenir son rang de membre de la communauté internationale). Le concept d'Etats défaillants, à la différence des autres terminologies, paraît moins définitif et reflète une approche dynamique de la description de la crise de l'État. De ce fait, la crise de l'État, mise en exergue par le concept d'Etats défaillants, est non seulement relative à la forme de l'État mais aussi à son rôle. En résumé, l'évaluation de la défaillance étatique peut s'opérer sous trois angles différents : la sécurité (interne et externe), le bien - être²² (économique, social et environnemental) et la légitimité et l'État de droit (le respect des libertés politiques, des Droits de l'Homme, la bonne gouvernance, etc.)²³. La défaillance étatique est donc appréciée à partir des performances et de la capacité des Etats à fournir des biens publics à leur population, à maintenir l'ordre et à assurer la sécurité sur leur territoire. Cette approche dynamique est mise en lumière par William Zartman qui considère la défaillance étatique comme une « longue maladie dégénérative »²⁴. Par conséquent, le processus de défaillance étatique comporte toujours plusieurs degrés d'intensité qui peuvent se traduire aussi par différents niveaux d'attente aux éléments constitutifs de l'État. Il commence par un simple affaiblissement de l'État à la suite d'une contestation interne qui entraîne une crise de légitimité et d'effectivité de l'autorité gouvernementale telle qu'elle ne dispose plus d'un appareil suffisant pour assurer le maintien de l'ordre (Angola, Mozambique, Albanie). Il peut ensuite se traduire par une désintégration politique qui va jusqu'à une véritable vacance du pouvoir en raison de la disparition momentanée de l'autorité exécutive (Libéria, Sierra Leone). Enfin, ce processus peut se manifester à travers un démantèlement de l'État mais sans recomposition politique (Somalie)²⁵. A divers degrés, la défaillance étatique affecte donc non seulement l'organisation politique mais également la population des Etats de façon à fragiliser in fine la substance même de l'État.

Face à cet état des choses, la société internationale n'a pas fait montre d'indifférence dans ses actions de prévention de la défaillance étatique et surtout de consolidation et de reconstruction de l'État au terme d'un processus de défaillance. L'attention de cette société internationale s'est cependant plus focalisée sur l'aspect sécuritaire de la défaillance étatique. La sécurité reste l'élément le plus fondamental dans la mesure où elle constitue une condition sine qua non de l'effectivité de tous les attributs juridiques de l'État. Cela explique donc la mobilisation de la société internationale autour de la problématique de la défaillance étatique afin d'éviter l'effet de spill-over susceptible de mettre en péril la gouvernance mondiale dans sa mission du maintien de la paix et de la sécurité internationale.

²² «Nation-states fail when they [...] cease delivering positive political goods to their inhabitants», Robert I. Rotberg, When States Fail: Causes and Consequences, Princeton, Princeton University Press, 2004, p. 1

²³ FUKUYAMA F., State Bulding : Gouvernance et ordre du monde au XXIe siècle, Paris, La Table ROnde, 2005, p. 28.

²⁴ Ibid., p. 5

²⁵ MOUTON J. - D., op. cit., pp. 320 - 321 ; Voir aussi Les conflits armés liés à la désintégration des structures de l'État, Document préparatoire du Comité International de la Croix Rouge pour une Iere réunion périodique sur le droit international humanitaire, Genève, 19 - 23 Janvier 1998, disponible sur http://www.cicr.org/fre/resources/documents/misc/5fzfn9.htm (02 Juillet 2012).

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Toutes ces considérations vont donc nous conduire, à travers cette étude, à réfléchir sur le rôle du concept d'Etats défaillants en droit international. S'il est vrai que le concept d'Etats défaillants appartient au monde des idées, il serait en revanche totalement erroné de nier la dimension matérielle de cette création spirituelle. De ce fait, il serait alors intéressant d'étudier dans quelle mesure ce concept a pu servir dans l'analyse des causes de la crise de l'institution étatique et dans la recherche des solutions à cette dernière ; même si la formulation de ce concept n'est pas neutre idéologiquement et peut, dans un contexte opératoire, faire l'objet d'instrumentalisation politique de la part des Etats « forts »²⁶.

L'angle d'analyse adopté dans cette étude se veut transversal car on passera en revue, non seulement, les réponses politiques préventives ou réactives de la société internationale à la défaillance étatique mais il devra également permettre d'entamer, sinon de poursuivre, un effort de réflexion approfondie sur le devenir de l'État comme base de l'architecture de la société internationale. De ce fait, la présente recherche devra apporter des éléments de réponse cette question fondamentale de savoir si l'attribution de l'épithète « défaillant » aux Etats en situation de crise institutionnelle peut justifier l'application d'un régime juridique ou de politiques spécifiques à ces Etats ?

Ainsi, pour atteindre les objectifs de cette étude, à savoir l'appréciation du rôle du concept d'Etats défaillants en droit international, il nous est apparu judicieux de partir d'abord des considérations théoriques qui sous-tendent le concept d'Etats défaillants. Ce qui nous amènera dans un premier temps à analyser les enjeux théoriques du concept (PREMIERE PARTIE) à travers l'étude de son origine, son évolution et sa signification. Ce sera aussi l'occasion d'engager une réflexion sur la portée de ce concept en droit international. Cette réflexion nous conduira à démontrer si la notion d'Etats défaillants est simplement une formule ou si elle peut entraîner des conséquences juridiques dans la perception de ce type d'État et notamment si elle peut autoriser la consécration d'un régime juridique qui lui est spécifique en droit international. Ce dernier aspect devra ensuite nous permettre, dans un second temps, de démontrer le caractère opératoire du concept en droit international (SECONDE PARTIE). L'étude de l'impact de ce concept dans la pensée et la pratique du droit international devra contribuer à mettre en exergue son versant opérationnel dans le développement des réponses communes susceptibles de remédier à la défaillance des Etats de manière pratique mais également sur le plan théorique à repenser en profondeur l'institution étatique pour faire face aux tribulations qu'elle traverse aujourd'hui.

²⁶ Voir CHAPAUX V., Dominer par les idées: étude de la notion de failed states, Thèse présentée en vue de l'obtention du grade de docteur en sciences politiques et sociales, Université Libre de Bruxelles, Année 2010 - 2011.

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Première partie : Les enjeux théoriques du concept d'Etats défaillants en droit

international

Bien qu'étant une construction de l'esprit, le concept d'Etats peut induire des conséquences juridiques, du moins sur le plan théorique, dans la conception de l'État et de son régime juridique. D'emblée, il importe de rappeler ce qu'est, de façon théorique, un concept de manière à bien préciser le sens des développements qui vont suivre. En effet, nous pouvons apprendre du dictionnaire de langue française Le Petit Robert que le terme concept, dérivé de l'expression latine conceptus, elle-même provenant du verbe concipere signifiant « recevoir », désigne en philosophie « une représentation générale et abstraite d'un objet »²⁷. Indéniablement, un concept appartient au monde des idées. Toutefois, le concept peut être utilisé pour décrire une réalité matérielle et surtout impacter la perception de cette réalité. A ce titre, le concept pourra être associé à un jugement, une opinion de nature essentiellement subjective. Le concept d'États défaillants n'échappe pas à cette logique car sa définition et son utilisation peuvent être teintées de diverses colorations idéologiques en fonction des acteurs de la société internationale qui ont recours à ce concept. Il se pose alors des difficultés dans la précision du contenu de ce concept. L'élasticité et la relativité de la définition de l'État défaillant posent ainsi des difficultés dans leur appréhension par le droit international.

Pour présenter les enjeux théoriques de ce concept qui se cristallisent davantage par la difficulté de la détermination du régime juridique applicable aux Etats défaillants en droit international (Chapitre 2), on pourra remarquer qu'au-delà de la difficulté à dégager une conception unifiée des Etats défaillants, la société internationale, au travers d'importants évènements historiques ayant marqué son fondement, a pu au fil des années créer un consensus autour de la réalité matérielle que le concept d'Etats défaillants prétend décrire (Chapitre 1).

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²⁷ Dictionnaire Le Petit Robert, 2012.

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