L'exigence démocratique en droit international

§2. L'Union Européenne

A la création des communautés européennes, les traités ne prévoyaient pas un engagement démocratique pour les Etats membres. En effet, l'objectif initial des Communautés européenne était plutôt la création d'une union économique.

Mais cela ne signifie pas qu'il y avait une indifférence à l'égard du caractère démocratique des Etat membres. Comme l'affirme Linos-Alexandre SICILIANOS : « l'engagement démocratique des Etats membres allait, en quelque sorte, de soi »^67(*).

On peut dire que la démocratie était un fondement au moins implicite de la construction européenne depuis la deuxième guerre mondiale. Le traité de Paris du 18 avril 1951 et le traité de Rome du 25 mars 1957 ont encadré le retour à la démocratie de l'Allemagne et de l'Italie.^68(*)

Cela est confirmé par l'adhésion à la communauté européenne de la Grèce en 1981 (demande d'adhésion depuis 1975)^69(*), de l'Espagne et du Portugal en 1986 (demande d'adhésion depuis 1977) qui n'a eu lieu qu'après une transition démocratique dans ces Etats.

La première mention à la démocratie dans le droit positif européen^70(*) est apparue dans le préambule de l'Acte unique européen qui dispose dans son troisième alinéa : « Décidés à promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des Etats membres, dans la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (...) »

Le quatrième alinéa du préambule fait mention au Parlement européen comme véritable expression démocratique des communautés elles mêmes. Le cinquième alinéa met l'accent sur le rôle des communautés européennes dans la diffusion de la démocratie et des droits de l'homme dans le monde.

Avec le traité de Maastricht du 7 février 1992, l'engagement démocratique est incorporé dans le texte du traité. L'article F dispose : 

« 1. L'Union respecte l'identité nationale de ses États membres, dont les systèmes de gouvernement sont fondés sur les principes démocratiques.

2. L'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. »

Bien que la formulation du paragraphe 1^er de l'article Fn'était pas vraiment satisfaisante^71(*), cette disposition a permis l'évolution ultérieure de l'engagement démocratique des Etats membres dans le droit de l'Union Européenne. La référence à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CEDH) s'explique par le fait que tous les Etats membres de l'Union sont parties à cette convention et sont membres du Conseil de l'Europe.

Avec la candidature des pays d'Europe centrale e orientale (PECO) pour adhérer à l'Union européenne, la question du respect de la démocratie, des droits de l'homme et de l'Etat de droit est revenue avec insistance^72(*). C'est dans les conclusions du Conseil européen réunis à Copenhague en juin 1993 qu'apparaît cet intérêt : « les pays associés d'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de la Communauté européenne. L'adhésion aura lieu dès que le pays associé sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises. L'adhésion requiert : - de la part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme(...) »^73(*)

Cette intention de renforcer l'engagement démocratique au sein de l'Union Européenne a été traduite par le Traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997 portant modification du traité sur l'Union Européenne et du traité instituant les Communautés européennes. D'abord l'article F paragraphe 1 a été modifié par l'article 6 qui dispose dans son paragraphe premier : « L'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'Etat de droit, principes qui sont communs aux Etats membres. »

L'article 6 du traité d'Amsterdam rompt avec l'ancienne formulation de l'article F et fait de la démocratie avec les autres principes un fondement de l'Union. On affirme qu'il « place les droits de l'homme au coeur de l'intégration communautaire »^74(*). L'article 49 du traité d'Amsterdam fait du respect des principes énoncés à l'article 6 paragraphe 1^er une conditionsine qua non pour chaque Etat désireux de devenir membre à l'Union Européenne^75(*).

Reste que la nouveauté la plus frappante du traité d'Amsterdam réside dans le mécanisme de contrôle et de sanction prévue dans l'article 7 en cas de violations des principes énoncés à l'article 6 paragraphe 1^er76(*). La procédure consiste en la constatation par le Conseil après approbation du Parlement européen « d'une violation grave et persistante » des dispositions de l'article 6 paragraphe 1, peut décider des sanctions allant jusqu'à la suspension du droit de vote.

Ce mécanisme de mise en oeuvre de la responsabilité de l'Etat manquant à ses engagements, dont notamment le respect de la démocratie, malgré que critiqué pour son caractère politique^77(*), constitue l'un des moyens les plus contraignant en droit international aujourd'hui pour assurer le respect des engagements démocratiques^78(*).

Cet article a été remplacé par l'article 7 du traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 sur l'Union Européenne qui n'a pas apporté de véritables changements^79(*).

En Janvier 2012 la Commission a entamé trois procédures d'infractions contre La Hongrie suite à l'adoption d'une nouvelle constitution (entrée en vigueur le 1^er janvier 2012) et d'un certain nombre de lois portant réforme aux lois électorales et sur les médias (...) dont en leur reproche qu'il touchent à la démocratie et aux libertés fondamentales^80(*). Le premier ministre de la Hongrie Victor Orban a donné des explications devant le Parlement européen le 18 janvier 2012 et s'est engagé à modifier les lois controversées^81(*).

Le traité de Lisbonne n'a pas apporté de changements. L'article 2 a repris à peu prés l'article 6 du traité d'Amsterdam et l'article 7 et 49 sont restés inchangés.

On peut dire que l'exigence démocratique au sein de l'Union européenne est une norme bien établie et incontestablement effective. Même si des critiques demeurent, elles concernent principalement les institutions européennes (demande de renforcement du rôle du Parlement européen seul organe élu) et non pas sur le caractère démocratique de ses Etats membres.

L'Union compte vingt-sept Etats membres qui ont contracté un engagement démocratique, quoique l'exigence démocratique figure aussi dans les relations extérieurs de l'Union avec les Etats tiers (Infra).

* ⁶⁷ Ibid., p. 113.

* ⁶⁸MOLINER (J) (dir), « Les principes fondateurs de l'Union européenne », Paris : Presses universitaires de France, 2005, p. 164.

* ⁶⁹Dans son avis du 23 mai 1979 relative à la demande d'adhésion de la Grèce, la Commission a souligné que : « les principes de démocratie pluraliste et le respect des droits de l'homme font partie du patrimoine commun des peuples et des Etats réunis dans les Communautés européennes et constituent donc des éléments essentiels de l'appartenance à ces Communautés. » JOCE, n° L 291 du 19 novembre 1979.

* ⁷⁰Avant l'Acte unique européen il y a eu plusieurs déclarations politiques qui ont fait du respect de la démocratie un élément essentiel de l'appartenance aux communautés. A titre d'exemple :La déclaration des Chefs d'Etats européens lors du sommet de Paris du 19-21 octobre 1972 ,La déclaration de Copenhague sur l'identité européenne du 15/12/1973 ou la déclaration du Conseil européen de Stuttgart du 19 juin 1983.

* ⁷¹SICILIANOS (L-A), op. cit., p. 114.

* ⁷²SCHNEIDER (C), TUCNY (E), « Réflexions sur la conditionnalité politique appliquée à l'élargissement de l'Union Européenne aux pays d'Europe centrale et orientale », Revue d'études comparatives Est-Ouest, vol. 33, n°3, 2002, pp. 11-44.

* ⁷³Bull. CE, 6-1993, point 1.13.

* ⁷⁴ Sudre (F), « La Communauté européenne et les droits fondamentaux après le traité d'Amsterdam, vers un nouveau système européen de protection des droits de l'homme ? », JCP éd. G, 1998, I, p. 100.

* ⁷⁵ Article 49 §1 TUE du traité d'Amsterdam : « Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement européen qui se prononce à la majorité absolue des membres qui le composent. »

* ⁷⁶ Article 7 du traité d'Amsterdam : « 1. Le Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement et statuant à l'unanimité sur proposition d'un tiers des États membres ou de la Commission et après avis conforme du Parlement européen, peut constater l'existence d'une violation grave et persistante par un État membre de principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, après avoir invité le gouvernement de cet État membre à présenter toute observation en la matière.

2. Lorsqu'une telle constatation a été faite, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l'application du présent traité à l'État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil. Ce faisant, le Conseil tient compte des conséquences éventuelles d'une telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales.

Les obligations qui incombent à l'État membre en question au titre du présent traité restent en tout état de cause contraignante pour cet État.

3. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider par la suite de modifier les mesures qu'il a prises au titre du paragraphe 2 ou d'y mettre fin pour répondre à des changements de la situation qui l'a conduit à imposer ces mesures.

4. Aux fins du présent article, le Conseil statue sans tenir compte du vote du représentant du gouvernement de l'État membre en question. Les abstentions des membres présents ou représentés ne font pas obstacle à l'adoption des décisions visées au paragraphe 1. La majorité qualifiée est définie comme la même proportion des voix pondérées des membres du Conseil concernés que celle fixée à l'article 205, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté Européenne.

Le présent paragraphe est également applicable en cas de suspension des droits de vote conformément au paragraphe 2.

5. Aux fins du présent article le Parlement européen statue à la majorité des deux tiers des voix exprimées, représentant une majorité de ses membres. »

* ⁷⁷SICILIANOS (L-A), op. cit. p. 116, Il aurait été préférable que le contrôle soit effectué par la CJCE.

* ⁷⁸ Il n'y a des procédures comparables qu'au sein de l'OEA et du Conseil de l'Europe (Infra).

* ⁷⁹ Le premier paragraphe de l'article 7 du traité de Lisbonne a été ajouté par le Traité de Nice du 26 février 2001 il dispose que : « Sur proposition motivée d'un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission européenne, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu'il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l'article 2. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l'État membre en question et peut lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure.»

* ⁸⁰Les procédures d'infraction concernent principalement l'indépendance de la banque centrale, l'indépendance du système judiciaire et l'indépendance de l'autorité de contrôle de la protection des données.http://www.europaforum.public.lu/fr/actualites/2012/01/comm-hongrie-procedure-infraction/index.html.

* ⁸¹http://www.lexpress.fr/actualites/1/monde/hongrie-viktor-orban-tente-de-calmer-le-jeu-devant-le-parlement-europeen_1072917.html.