L'exigence démocratique en droit international

A- Le renforcement du principe d'élections libres et honnêtes :

Le domaine électoral fait toujours l'objet de vives critiques et de tensions même dans des Etats où la démocratie relève de la tradition, il l'ait encore plus dans les Etats en transition démocratique ou non démocratiques. Il peut conduire à des guerres civiles. L'exemple Ivoirien en est un exemple récent, l'ancien président Laurent Gbagbo face à la proclamation de la victoire d'AlassaneOuattara aux élections présidentielles par la Commission électorale indépendante le 2 décembre 2010, dénonçait la fraude et a saisi le Conseil constitutionnel. Ce dernier acquis à Laurent Gbagbo, le déclare vainqueur. Cette situation a conduit à un différend armé entre les deux parties en mars 2011.

L'assistance électorale vise à renforcer le processus électoral d'un point de vue matériel et logistique mais aussi elle tend à assurer la légitimité des élections, facilitant ainsi l'adhésion des différents acteurs politiques et électeurs aux résultats issus des urnes. L'assistance électorale est exercée par la majorité des organisations régionales, mais aussi par différents acteurs de la société civile. L'assistance électorale de l'ONU a une portée universelle et marque un revirement de l'organisation mondiale. De plus, l'ONU a une certaine force morale intrinsèque et nul ne conteste son impartialité. Toutefois, pour assurer plus d'efficacité, L'ONU a établi des liens avec des organisations non gouvernementales, intergouvernementales et gouvernementales qui fournissent une assistance électorale.

De 1988 à 1993 l'Assemblée générale a adopté chaque année une résolution intitulée : « Renforcement de l'efficacité du principe d'élections périodiques et honnêtes ». Il est prévu que « des élections libres et honnêtes sont un élément nécessaire et indispensable des efforts soutenus visant à protéger les droits et intérêts des administrés »^290(*). L'intitulé de ces résolutions, comme certains auteurs l'ont souligné, est révélateur, dans le sens qu'elles ne créent pas un nouveau principe qui est déjà existent, mais elle renforce son efficacité qui peut être relative^291(*).

A partir de 1995 la portée de cette résolution a été élargie. En effet, la résolution 49/190 et les résolutions qu'elles lui ont succédées sont intitulées « Affermissement du rôle de l'Organisation des Nations Unies aux fins du renforcement de l'efficacité du principe d'élections périodiques et honnêtes et de l'action en faveur de la démocratisation »^292(*). Ces résolutions sont soit adoptées par consensus ou à une forte majorité.

En 1992, a été crée le Groupe de l'assistance électorale par le Secrétaire général^293(*), il joue un rôle clef dans l'examen des demandes d'assistance électorale^294(*). Il a également un rôle de suivi des missions opérationnelles. Ce groupe a été transféré au Département des opérations de maintien de la paix en 1994, et fut nommé par la même « Division de l'assistance électorale ».

En 1995, la Division de l'assistance électorale a été réintégré de nouveau le Département des affaires politiques. Ce nouveau transfert s'explique par le fait que l'assistance électorale revêt une dimension plus générale et ne se limite pas aux opérations de paix^295(*).

Les Etats désireux de recourir à l'assistance électorale de l'ONU, doivent en faire la demande suffisamment à l'avance afin de permettre à celle-ci de répondre à leur demande d'une manière efficace. En effet l'organisation doit « s'assurer, avant d'apporter une assistance électorale à un État qui en fait la demande, qu'elle aura le temps d'organiser et de mener à bien une mission efficace, que la situation permet bien de procéder à des élections libres et régulières et que des dispositions peuvent être prises pour qu'il soit rendu compte de façon adéquate et détaillée des résultats de la mission »^296(*) .

Les opérations d'assistance électorale se sont multipliées au fil des années. L'ONU reçoit en moyenne vingt-quatre demandes d'assistance électorale par an de ses États Membre^297(*). Cela démontre le souci croissant des Etats de s'engager dans la voie de la démocratie. Par la même les formes d'assistance électorale se sont diversifiées. Il y a des opérations d'assistance qui par leur envergure nécessitent un mandat ad hoc de l'Assemblée générale ou du Conseil de sécurité et d'autres dit techniques qui ne nécessitent pas un tel mandat^298(*). Les premiers sont généralement une composante des opérations de maintien de la paix.

Il y a trois types d'assistance électorale qui nécessitant un mandat. D'abord les opérations chargées d'organiser et de contrôler le processus électoral. C'est l'opération la plus vaste et la plus complexe, puisqu'elle implique, l'élaboration d'un code électoral, l'inscription des électeurs, l'organisation et la supervision de la campagne électorale, la conduite générale de scrutin(...). On retient que l'ARPRONUC au Cambodge a été chargé de ce type d'opérations^299(*). Les deux autres formes d'assistance sont les opérations de supervision du processus électoral et les missions de vérification des élections. On remarque que toutes les opérations qui revêtent un degré élevé d'implication des Nations Unies nécessitent un mandat ad hoc, puisque dans ces deux derniers cas, l'Organisation certifie la légitimité du processus électoral.

Quant aux formes d'assistance électorale ne nécessitant pas un mandat, on note d'abord les missions d'appui des observateurs nationaux et de coordination des observateurs internationaux invités par les autorités locales. Il en est de même de l'assistance technique et les services consultatif qui est la forme d'assistance la plus sollicitée. Cette assistance ne se limite pas qu'aux domaines techniques, elle peut avoir une portée plus vaste tel que le renforcement des institutions nationales compétentes en matière électorale, l'éducation civique. Enfin, il y a l'observation des élections par un seul observateur ou par une équipe restreinte, qui est d'une efficacité très réduite.

Le financement des ces missions provient de plusieurs fonds. Le Secrétaire général des Nations Unies a créé en 1992 le Fonds d'affectation spéciale des Nations Unies pour l'observation du processus électoral.

L'Administrateur du PNUD a aussi créé un fonds destiné à financer l'assistance électorale. A titre d'exemple, le PNUD dépense en moyenne 228 millions de dollars par an dans environ quarante-cinq pays pour favoriser le développement de capacités durables de gestion électorale, encourager la participation de tous aux processus électoraux, en particulier des femmes et d'autres groupes sous-représentés, et coordonner l'appui des donateurs aux processus électoraux^300(*).

La multiplication et la diversification des opérations d'assistance électorale constituentl'un des apports principaux de l'ONU en matière de démocratisation. Néanmoins, il y a des limites inhérentes à ce type d'activités opérationnelles.

B- Les limites de l'assistance électorale

Les résolutions adoptées par l'AG sur le renforcement des opérations d'assistance électorale sont ambivalentes. Déjà elles comportent une certaine contradiction. En effet, il est prévu dans le préambule des premières résolutions sur le renforcement des élections libres et honnêtes que : « Rappelant que, en vertu de la Charte, tous les Etats jouissent de l'égalité souveraine et que chaque Etat a le droit de choisir et de développer librement ses systèmes politique, sociale, économique et culturel », ce qui est de nature a remettre du flou sur le titulaire de l'autonomie constitutionnelle (supra).

Il est prévu aussi que : « Considérant qu'il n'existe aucun système politique ni aucune méthode électorale qui puisse convenir également à toutes les nations et à tous les peuples et que les efforts faits par la communauté internationale pour renforcer l'efficacité du principe d'élections libres et honnêtes ne doivent pas porter atteinte au droit souverain qu'a chaque Etat de choisir et de mettre en place librement, conformément à la volonté de son peuple, ses systèmes politique, social, économique et culturel, que ceux-ci correspondent ou non aux préférences d'autres Etats »^301(*).

De plus, comme l'a déclaré le Professeur Sicilianos : « L'approche d'ensemble de l'Assemblée générale devient quasiment schizophrénique si l'on considère également les résolutions parallèlement adoptées depuis 1989 portant sur le « Respect des principes de la souveraineté nationale et de la non ingérence dans les affaires intérieurs des Etats en ce qui concerne les processus électoraux »^302(*).

La résolution 44/147 de 1989 rappelle dans son préambule l'article 2 paragraphe 7 de la Charte des Nations Unies, qui stipule qu'aucune disposition de la Charte n'autorise les Nations Unies à intervenir dans des faires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat.

Même si ces résolutions ne font que rappeler le droit positif, et que l'ingérence en matière électorale rentre, en principe, dans le champ d'application de l'article 2 paragraphe 7, le fait qu'elles soient adoptées parallèlement aux résolutions sur le renforcement de l'efficacité du principe d'élections libres et honnêtes constitue « l'exacte négation »^303(*) de ces dernières.

Ces résolutions sur le respect de la souveraineté en matière électorale^304(*) sont ambivalentes aussi. La résolution 44/147 prévoit qu' « il appartient aux seuls peuples de décider des méthodes à suivre et des institutions à mettre en place aux fins du processus électoral, ainsi que des moyens de mettre ce processus en oeuvre conformément à la constitution et à la législation nationales ». D'une part il prévoit que c'est dans la volonté du peuple que la mise en place du processus électorale doit avoir lieu, mais cette volonté doit être conforme à la constitution ou lois de l'Etat, en d'autres termes conforme à la volonté de l'Etat.

La situation paradoxale née de ces différentes résolutions a conduit certains auteurs a considéré qu'au final : «  nous nous trouvons face à des résolutions contradictoires en elles mêmes et contradictoires entre elles. Si ce fait démontre une chose, c'est bien l'absence d'accord entre les Etats à ce sujet et, par là même, l'absence de tout opinio juris »^305(*).

Sauf que pour les résolutions relatives au renforcement du principe des élections libres et honnêtes, depuis 1992^306(*)il n'est plus fait mention aux passages précités sur le droit des Etats de déterminer librement leur statut politique. La résolution 64/155 de 2010 témoigne de l'influence progressive de l'exigence démocratique sur l'approche de l'ONU elle prévoit que : « Réaffirmant qu'il incombe aux États Membres d'organiser et de mener des élections libres et régulières et d'en garantir la tenue »^307(*).

En ce qui concerne les résolutions sur le « Respect des principes de la souveraineté nationale et de la non-ingérence dans les affaires intérieurs des Etats en ce qui concerne les processus électoraux ». L'Assemblée générale ne les a plus adoptés depuis l'année 2006. De plus la dernière résolution 60/64 du 2 mars 2006, explique ce choix puisqu'elle ne répond plus à la logique des résolutions initiales. De par son intitulé déjà : « Respect des principes de la souveraineté nationale et de la diversité des systèmes démocratiques en ce qui concerne les processus électoraux en tant qu'élément important de la promotion et de la protection des droits de l'homme ». Elle prévoit : « Soulignant que les États sont tenus de faire le nécessaire pour faciliter la participation pleine et entière de la population aux élections. ».

Plus que ça il est fait mention à la déclaration du Millénaire du 13 septembre 2000 (Voir supra) en prévoyant : « Se félicitant de l'engagement pris par tous les États Membres, tel qu'il est énoncé dans la Déclaration du Millénaire, de travailler ensemble à l'élaboration dans tous les pays de processus politiques plus ouverts, qui permettent la participation effective de tous les citoyens. »

Reste que la première limite pour l'ONU d'être le garant d'élections libres et honnêtes sur le plan universel c'est la volonté des Etats. Dans le sens que l'assistance électorale ne peut avoir lieu qu'après une demande formelle d'un Etat. Les opérations d'assistance reposent sur l'invitation de la part des autorités représentatives, ou considérés comme telles, de l'Etat concerné.

Toutes les résolutions relatives au renforcement du principe d'élections libres et honnêtes disposent que « l'assistance au processus électoral et le soutien à l'action en faveur de la démocratisation ne sont fournis par l'Organisation des Nations Unies aux États Membres intéressés que sur leur demande expresse ».

Ça démontre tout d'abord que «  les processus électoraux sont loin d'être sortis du domaine réservé des Etats^308(*). Cela est confirmé encore par la nécessité du consentement de l'Etat à une procédure d'assistance électorale dans le cadre des organisations régionales où l'exigence démocratique est une norme bien établie.

Ensuite, certains critères qui permettent de soutenir des élections démocratiques, autres que la liberté et l'honnêteté, ne sont pas mis en lumière par ces résolutions. Tel par exemple la périodicité des élections, ou le nombre maximum de mandats des dirigeants politiques.

En plus, mis à part les opérations d'assistance d'envergure nécessitant un mandat de l'Assemblée générale ou du Conseil de sécurité, les missions se limitant à l'observation ou à la coordination ne permettent pas de garantir des élections libres et honnêtes. Au contraire, elles peuvent être un moyen de légitimation de certaines élections qui ne correspondent pas aux critéres démocratiques (infra).

Les opérations d'assistance électorale impliquant une importante participation des Nations Unies sont généralement issues d'opération de maintien de la paix.

* ²⁹⁰ A/RES/43/157, 8 décembre 1988, §2.

* ²⁹¹ HAMROUNI (S), op cit., p. 1350.

* ²⁹² A/RES/49/190 9 mars 1995 ; A/RES/50/185  ; A/RES/52/129, 26 février 1998 ; A/RES/60/162 , 28 février 2006 ; A/RES/64/155 , 8 mars 2010.

* ²⁹³ Rapport Secrétaire général, Doc. A/47/668, 18 décembre 1992.

* ²⁹⁴ Ibid., par. 11.

* ²⁹⁵SICILIANOS (L-A), « L'ONU et la démocratisation de l'Etat : systèmes régionaux et ordre universel », op cit.,

p. 168

* ²⁹⁶ A/RES/49/190, par. 3.

* ²⁹⁷ Source site des Nations Unies : http://www.un.org/fr/events/democracyday/elections.shtml

* ²⁹⁸ Sur les formes d'assistance électorale, voir SICILIANOS (L-A), « L'ONU et la démocratisation de l'Etat : systèmes régionaux et ordre universel », op cit., pp. 172-179.

* ²⁹⁹ ITSOUHOU MBADINGA (M), op cit., p. 181-182.

* ³⁰⁰ Source site des Nations Unies : http://www.un.org/fr/events/democracyday/elections.shtml

* ³⁰¹ A/RES/45/150, 21 février 1991.

* ³⁰²SICILIANOS (L-A), « L'ONU et la démocratisation de l'Etat : systèmes régionaux et ordre universel », op cit., p. 164

* ³⁰³ LAGHMANI (S), « Vers une légitimité démocratique ? », op cit., p. 269.

* ³⁰⁴ A/RES/44/147, 15 décembre 1989 ; A/RES/46/130, 2 mars 1992 ; A/RES/49/180, 2 mars 1995.

* ³⁰⁵Ibid., p. 273.

* ³⁰⁶A/RES/46/137, 9 mars 1992.

* ³⁰⁷ A/RES/64/155, 8 mars 2010.

* ³⁰⁸ KLEIN (P), op cit., p. 113.