Memoire Online - Le cadastre fiscal dans les collectivités territoriales décentralisées: cas de la commune d'Abong- Mbang au Cameroun

According to Article 4 of Law No. 2004/017 of 22 July 2004 Orientation towards decentralization, regional and local authorities are legal entities under public law enjoying administrative and financial autonomy for the management of interest regional and local. As such, the advices of local authorities have the mission to promote economic, social, health and educational, cultural and sporting communities.
As part of its missions of general interest, through the constant search of well-being of its people, the common needs of all financial revenue to achieve the tasks assigned.

For this, it should be able to control its own revenue to make reliable revenue. It turns out that the revenue control necessarily involves control of the taxing jurisdiction, that is to say the fiscal cadastre.

This study proposes a management tool that allows local officials to assess more rationally, the economic potential and maximize recoveries of taxes by a better knowledge of the taxpayers. The usefulness of the approach is to reduce the differences between forecasts and achievements. The municipal magistrates (decision makers) will thus be able to make projections more effective development action on the basis of a realistic cash flow plan.

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE	1
1^ère PARTIE : LA NECESSITE DE LA MISE EN PLACE DU CADASTRE FISCAL DANS LA COMMUNE D'ABONG-MBANG	12
CHAPITRE PREMIER : LE FONDEMENT DE LA MISE EN PLACE DU CADASTRE FISCAL	14
SECTION 1 : La maîtrise des prévisions budgétaires	14
SECTION 2 : La maîtrise du recouvrement	18
CHAPITRE DEUXIEME : LA MATERIALISATION DE LA NECESSITE DU CADASTRE FISCAL	21
SECTION 1 : Les méthodes d'élaboration	21
SECTION 2 : Les mécanismes d'élaboration	28
2^ème PARTIE : APPRECIATION CRITIQUE DES MECANISMES DE MISE EN PLACE DU CADASTRE FISCAL	32
CHAPITRE PREMIER : LES ENTRAVES LIEES A LA MISE EN PLACE DU CADASTRE FISCAL	34
SECTION 1 : Les entraves d'ordre structurel	34
SECTION 2 : Les entraves d'ordre pratique	37
CHAPITRE DEUXIEME : L'AMELIORATION DES PROCEDURES EN MATIERE D'ELABORATION DU CADASTRE FISCAL.	41
SECTION 1 : Actualisation des données	41
SECTION 2 : Plateforme CDI/Commune	44
CONCLUSION GENERALE	49
BIBLIOGRAPHIE	IX
ANNEXE	X
TABLE DES MATIERES	XVII

INTRODUCTION GENERALE

Conformément à l'option prise par le Cameroun de fonder son développement sur la promotion du dialogue social, de la participation communautaire à la gestion des affaires et sur une meilleure coordination des politiques nationales avec les programmes de développement locaux, il a été promulgué la loi d'orientation sur la décentralisation¹, la loi sur le régime financier des collectivités territoriales décentralisées (CTD)² et la loi sur la fiscalité locale³. Ces lois confèrent aux communes la responsabilité d'impulser le développement local et de contribuer à la réduction de la pauvreté par une mobilisation optimale des recettes locales et une utilisation efficiente desdites recettes par les acteurs locaux. Selon l'article 4 (1) de la loi n°2004/017 du 22 juillet d'orientation à la décentralisation, les CTD sont des personnes morales de droit public jouissant de l'autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts locaux. A ce titre, les conseils des collectivités territoriales ont pour mission de promouvoir le développement économique, social, sanitaire et éducatif, culturel et sportif de ces collectivités.

Dans le cadre de ses missions d'intérêt général, à travers la recherche permanente du bien-être de ses populations, la commune a besoin de toutes les recettes financières pour atteindre les missions qui lui sont assignées. Pour cela, elle devrait pouvoir maîtriser ses recettes propres pour en faire des recettes fiables. Il se trouve que la maîtrise des recettes passe nécessairement par la maîtrise du territoire fiscal, c'est-à-dire du cadastre fiscal. L'intérêt de l'étude se trouve ainsi dégagé.

Le présent propos introductif se donne pour missions la définition des concepts, la circonscription du champ d'étude, l'importance et la justification de l'étude, la présentation de la commune d'Abong-Mbang, cadre de cette étude et la revue de littérature. La présentation de la problématique et de l'hypothèse viendra donner place à la démarche méthodologique et enfin à l'annonce et la justification du plan de travail.

Pour mener à bien la présente étude, il est judicieux de clarifier au préalable, certaines notions telles que le cadastre fiscal et les collectivités territoriales décentralisées.

D'après le Lexique des termes juridiques Dalloz, édition 2010, le cadastre est l'ensemble de documentation permettant de décrire l'occupation humaine des sols et de ses limites. Le cadastre est dit fiscal s'il a pour objet premier la perception d'un impôt. En d'autres termes, le cadastre fiscal peut être défini comme la disposition et la répartition des contribuables sur une zone géographique donnée.

Dans le cadre du présent mémoire, le cadastre fiscal s'entend comme le recensement fiscal des contribuables, plus précisément, la gestion des répertoires et des informations des personnes assujetties aux impôts et taxes communaux.

Les CTD peuvent être considérées comme les démembrements de l'Etat. L'alinéa (2) de l'article 55 de la Constitution prévoit que les CTD sont des personnes morales de droit public jouissant de l'autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts régionaux et locaux, et s'administrant librement par des conseils élus, dans les conditions fixées par la loi. Suivant les dispositions de l'article 55 (1) de la Constitution⁴, les CTD sont les régions et les communes. Ainsi, tout au long de ce travail, les CTD feront allusion aux communes et plus précisément à la commune d'Abong-Mbang qui a servi de cadre de recherche.

La présente recherche qui consiste à faire ressortir l'importance de la mise en place d'un cadastre fiscal dans la mobilisation des ressources des CTD se limitera à la tenue des répertoires des contribuables assujettis à l'impôt libératoire (IL), à la patente, aux licences, à la taxe de développement local (TDL) et aux loyers de la commune d'Abong-Mbang. Cette limitation s'explique par la typologie desdites recettes permanentes dont la gestion exige la tenue des répertoires des contribuables et le fait que ce sont les impôts les plus productifs et les plus dispersés.

Le thème traité est d'un intérêt pratique compte tenu du rôle primordial des communes dans l'amélioration des conditions de vie des populations. Pour cela, elles ont besoin des ressources financières suffisantes pour pouvoir répondre aux attentes diverses et légitimes des populations de leurs localités.

La présente étude propose un instrument de gestion permettant aux élus locaux d'optimiser les recouvrements des impôts et taxes par une meilleure connaissance des contribuables. L'utilité de l'approche est de réduire les écarts entre les prévisions et les réalisations. Les magistrats municipaux (décideurs) pourront ainsi être à même de faire des projections plus efficaces d'action de développement sur la base d'un plan de trésorerie réaliste.

La présentation de la commune d'Abong-Mbang s'étalera de son histoire à sa physionomie actuelle en passant par sa géographie, son économie, ses institutions socioculturelles, sa politique et ses services.

La ville d'Abong-Mbang, jadis un petit village, était un pôle d'attraction commercial au bord du fleuve Nyong alors navigable où les populations venaient s'installer pour vendre leurs produits. Elle a été créée par les Colons Allemands vers les années 1920. Abong-Mbang est une appellation qui découle de la déformation de « BOUNG-LE-MBANG ». « Boung » qui veut dire source naturelle, puits. Tandis que « Mbang » est le nom de l'iroko en langue vernaculaire. Ainsi, « Boung-le-Mbang » signifie la source qui coule au pied de l'iroko. Abong-Mbang devient une unité administrative en 1955 par décret n°230/1955 du 28 novembre 1955. Mais c'est en 1958 que le premier exécutif est mis en place.

⁵: Source : Plan de Développement Communal (PDC) de la Commune d'Abong-Mbang, P. 21

Abong-Mbang, chef-lieu du département du Haut Nyong, est située dans la région de l'Est Cameroun à 114 km de Bertoua le Chef- lieu de la Région de l'Est et à 236 km de la ville de Yaoundé, la capitale du Cameroun. Cette commune est traversée par la route nationale n°10 Yaoundé-Bertoua. Elle couvre une superficie de 11 340 km² pour une population estimée à environ 30 381 habitants dont plus de la moitié vit dans la ville d'Abong-Mbang. Cette commune est limitée au Nord par les Communes de Doumé et d'Angossas, au Sud par la Commune de Messamena, à l'Est par la Commune de Mindourou et à l'Ouest par celle d'Atok.

Abong-Mbang compte 29 villages dans la partie rurale, 2 campements pygmées, et 10 quartiers dans la partie urbaine. Le territoire communal est subdivisé en quatre secteurs représentés dans le tableau en annexe (03)

La population de la Commune est constituée de deux groupements autochtones à savoir les Bebend et Baka.

Selon la légende, les Bebend seraient venus de l'Egypte. Après plusieurs vagues migratoires, cette communauté ayant à sa tête EFFOUDOU comme Chef Supérieur, se serait d'abord installée aux environs d'Atok. Elle comprenait deux grandes familles : les Bebend et les Mboanz. Avec les découpages administratifs, ces deux familles ont été séparées. Les Bebend sont restés sur l'axe central de la Route Nationale N°10 ; alors que les Mboanz se retrouvent du côté du district du même nom et à Doumé.

L'appellation Baka proviendrait de « Bakana » qui désigne un oiseau qui se perche un peu partout. Les mouvements migratoires ont pris fin juste après la période coloniale. Les raisons de leur déplacement étaient multiples. Les uns fuyaient les troubles liés à la guerre, les autres voulaient échapper à la dictature d'un chef (chef supérieur des Maka'a EFFOUDOU) fuir la tentative d'islamisation des peuples par le chef militaire Ousmane Dan FODIO et les autres encore, fuyaient la maladie du sommeil. D'autres catégories s'étaient établies sur leur site actuel pour la recherche de l'emploi et du bien-être.

Dans les villages, la population est majoritairement autochtone, alors qu'elle est plutôt cosmopolite dans la ville d'Abong-Mbang du fait de son caractère urbain. Ainsi, outre les populations autochtones, on retrouve aussi d'autres peuples à l'instar des Baya, des Kaka, des Ayong Yerap, des Ebessep, des Kozimé, des Badjoué, des Bikélé, des Bakoum, des Ndjem, des Zimé, et des ressortissants des autres régions du Cameroun : les Douala, les Mbo, les Bamoun, les Béti, les Ewondo, les Bamiléké, les Bassa, les Haoussa, les Bororo, les Toupouri, les Bamiléké, les Bafia, les Anglophones, etc. Les populations de nationalité étrangère : les Centrafricains, les Congolais, les Tchadiens, les Maliens, les Nigériens, les Grecs, les Français, etc.

⁶: Source : Plan de Développement Communal (PDC) de la Commune d'Abong-Mbang, PP 24 - 25

Les ressources de la commune d'Abong-Mbang sont essentiellement constituées des recettes fiscales, des centimes additionnels communaux (CAC), des redevances forestières annuelles (RFA) et surtout de la location des immeubles communaux. L'agriculture quant à elle, pratiquée par les populations autochtones, est celle des cultures vivrières (banane plantain, manioc, maïs, arachides,...), des cultures maraichères (tomates, légumes, piment,...) et des cultures de rente (cacao, café, hévéa). Les cultures de rente sont presqu'abandonnées à cause de la baisse des prix, du désengagement de l'Etat et surtout des dégâts causés par les feux de brousse.

Pour ce qui est du climat, la Commune d'Abong-Mbang est située dans la région équatoriale. Elle est dominée par deux saisons sèches et deux saisons de pluies. La grande saison des pluies s'étend de mi-août à mi-novembre tandis que la petite saison des pluies va d'avril à juin. La grande saison sèche s'étend de mi-novembre à mars et la petite saison sèche se situe entre juin et juillet. La moyenne des précipitations annuelles varie entre 1600 mm et 2000 mm. La température moyenne oscille entre 23° C et 26° C avec une forte humidité atmosphérique tout au long de l'année.

Source : Plan de Développement Communal (PDC) de la Commune d'Abong-Mbang, P. 22

Concernant l'hydrographie, le principal fleuve de cette zone est le Nyong qui traverse la ville d'Abong-Mbang dans sa partie Nord. Ce dernier est naturellement le déversoir de nombreuses rivières qui forment un réseau d'affluents importants. Dans sa partie sud, elle est traversée par le lac marécageux Nkwam qui se déverse dans le Nyong.

Le relief de la commune d'Abong-Mbang est légèrement ondulé avec des pics culminants à une altitude ne dépassant pas 600m.

Les sols sont ferralitiques et latéritiques argileux rouges. La Commune étant située dans la forêt équatoriale, les sols sont de type forestier très perméable et riche en humus, fertiles et favorables à l'agriculture. Les alluvions et les sols sablonneux sont présents sur les berges du fleuve Nyong et dans les bas-fonds marécageux.

L'organisation administrative parlera du conseil municipal, de l'exécutif communal et du personnel communal.

Le Conseil Municipal de la commune d'Abong-Mbang compte 25 membres. Il se réunit deux (2) fois l'an en session ordinaire pour le vote du budget et pour l'adoption du compte administratif. L'ensemble des conseillers se répartit au sein de trois commissions techniques qui sont :

· La commission des finances : composée de huit (08) membres, elle a pour rôle l'examen du budget prévisionnel et la vérification de l'effectivité et de la conformité du compte administratif et de gestion.

· La commission des affaires culturelles et sociales : Elle est constituée de huit (08) membres et a pour rôle le recensement et l'analyse des problèmes socioculturels des populations, et leur soumission à l'exécutif. Elle assure aussi le suivi des réalisations de la commune dans ce domaine.

· La commission des grands travaux : elle définit et suit les grands chantiers du plan de campagne. Elle compte aussi huit (08) membres.

La plupart de ces conseillers, élus pour la première fois n'ont pas reçu de formation quelconque afin de les préparer à leurs missions. Seuls Cinq (05) d'entre eux dont le maire et ses adjoints ont bénéficié des formations à travers des séminaires portant notamment, sur le processus de décentralisation, la gestion des redevances forestières par les populations, les droits de l'homme et la Gestion. De manière générale, les femmes sont peu représentées au sein du conseil municipal (12%). Les conseillers municipaux appartiennent à des catégories socioprofessionnelles différentes. Trois (03) soit (12%) d'entre eux sont Agriculteurs. Deux (02) conseillers soit (8%) sont Commerçants ; un (01) soit (4%) est Transporteur ; un (01) Technicien supérieur des eaux et forêts, un (01) Médecin, deux (02) Infirmiers ; un (01) Technicien médico-sanitaire ; deux (02) Enseignants ; Un (01) Hôtelier ; un (01) Agent de développement ; un (01) Agent de l'Etat; un (01) Agent commercial ; un (01) Conseiller d'Orientation ; un (01) Chef d'Entreprise ; un (01) Inspecteur Principal des Postes et Télécommunications ; un (01) Ingénieur des Télécommunications ; un (01) Agent SOTUC retraité et un (01) Ingénieur d'Agriculture. L'ensemble des conseillers est aussi représentatif de la diversité ethnique locale, bien que les pygmées n'y soient pas représentés. Et leur niveau scolaire ou académique va du certificat élémentaire (CEP) au niveau de l'enseignement supérieur.

L'organe exécutif de la commune d'Abong-Mbang est constitué ainsi qu'il suit :

Il convient de noter que le Maire et son deuxième adjoint sont à leur deuxième mandat consécutif.

Leurs fonctions sont définies par la loi n°2004/018 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes.

Le personnel employé dans la mairie d'Abong-Mbang est au nombre de 66 personnes comprenant personnel permanent et personnel temporaire.

Ce personnel occupe diverses fonctions à savoir : le Secrétaire Général, le Receveur, le Secrétaire d'Etat-civil, une Secrétaire bureautique, des Chefs de bureau, des Percepteurs, des Employés de bureau, un Chauffeur, un Mécanicien, des Manoeuvres et Agents, et un Veilleur de nuit.

La revue de littérature peut être définie comme un rapport de recherche et de lecture qui vise à faire ressortir les éléments pertinents à une hypothèse (pour ou contre) dans le texte d'un ou plusieurs auteurs.

Le sujet relatif au cadastre fiscal dans les CTD, au niveau de l'administration fiscale camerounaise, reste encore un domaine très peu exploré. Mais, compte tenu de la rareté de la revue littéraire sur la question, le cadre légal et institutionnel de référence relatif à la fiscalité locale a été relevé et notamment les textes législatifs et règlementaires permettant aux CTD d'avoir les services d'assiette fiscale propres :

Ø La loi n°2004/017 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation ;

Ø La loi n°2004/018 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes ;

Ø L'arrêté n°00349/MINATD/MINEFI du 22 octobre 2001 portant modalité d'assiette et de recouvrement et de reversement des impôts aux communes et FEICOM ;

Nous présenterons dans un premier temps la problématique et l'hypothèse dans un second temps.

Les conseils des CTD ont pour mission de promouvoir le développement économique, social, sanitaire, éducatif, culturel et sportif de leurs collectivités, lequel développement nécessite des moyens financiers. Au regard du cadre législatif et règlementaire relatif à l'institution communale, les dépenses de fonctionnement doivent être couvertes par les fonds propres de la commune, ce qui n'est pas le cas dans la commune d'Abong-Mbang. Cela est vérifiable par la grogne des fournisseurs et le volume des restes à payer.

Les recettes propres réalisées par la commune diminuent considérablement d'année en année. Malgré une nette augmentation des produits d'exploitation du domaine et des services, les recettes fiscales sont faibles et diminuent progressivement. Cela se manifeste par un taux élevé des annulations pour admission en non-valeur (cf. annexe 04). Les recettes fiables semblent être les CAC et la RFA. Il est donc aisé de comprendre que la commune d'Abong-Mbang n'a pas la maîtrise de ses recettes dites propres qui devraient servir à faire face aux multiples chargent qui lui incombent. Ce qui explique la mauvaise gestion de l'assiette fiscale au sein de ladite commune. Ainsi, parler du cadastre fiscal dans les CTD revient à faire ressortir l'impact du recensement fiscal des contribuables dans le cadre de l'optimisation des recettes communales. D'où la question de savoir si la mise en place d'un tel instrument pourrait apporter un plus dans l'amélioration des recettes communales ?

La décentralisation fiscale met au premier plan la nécessité de mobiliser les ressources locales afin de mettre en oeuvre des stratégies de fourniture des services et développer au niveau local, des enquêtes en matière de fiscalité locale permettant d'appréhender l'assiette fiscale. Ainsi, identifier les contribuables et la matière imposable facilite le recouvrement des recettes et accroît par conséquent le rendement fiscal. L'utilité de la mise place du cadastre fiscal est de réduire les écarts entre les prévisions et les réalisations. Les magistrats municipaux (décideurs) pourront ainsi être à mesure de faire des projections plus efficaces d'action de développement sur la base d'un plan de trésorerie réaliste.

La méthodologie peut être définie comme l'ensemble des procédés et moyens pour arriver à un résultat. Ainsi, les méthodes utilisées sont :

Ø La méthode comparative : selon cette méthode, Le chercheur tire une relation entre les faits observés. Elle a permis de comparer dans les différents comptes administratifs, l'évolution des prévisions et réalisations des recettes de l'IL, patente, TDL et loyers.

Ø La méthode analytique : c'est une méthode qui relève du domaine de l'analyse. Elle a permis d'analyser les textes et de calculer les pourcentages de réalisations des recettes par rapport aux prévisions.

Il a été effectuée une recherche documentaire des différents textes juridiques règlementant la fiscalité locale ainsi que des documents de travails de la commune, à savoir, les budgets antérieurs, les derniers comptes administratifs, les délibérations, etc. Par ailleurs, nous avons eu des entretiens et des séances de travail avec les responsables et agents des différents services. En outre, des descentes sur le terrain et le passage dans les services concourant à la mobilisation des recettes communales ont été très instructifs.

Le présent mémoire se structure en deux grandes parties : la première partie parlera de la nécessité de mise en place du cadastre fiscal dans les CTD en faisant ressortir le fondement de cette nécessité et la politique de mise en place du cadastre fiscal. La seconde partie mettra en exergue l'appréciation critique de l'élaboration du cadastre fiscal dans un premier temps et l'amélioration des procédures dans un second temps.

Le cadastre fiscal dans les collectivités territoriales décentralisées: cas de la commune d'Abong- Mbang au Cameroun

ABSTRACT

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE