La règlementation des systèmes financiers décentralisés au Mali

SECTION II : LES DISPOSITIONS JURIDIQUES APPLICABLES AUX SFD

Il s'agit là non seulement de faire apparaître les normes régissant la finance décentralisé mais et surtout de préciser la teneur juridique de ces textes.

PARAGRAPHE 1 : LES DISPOSITIONS JURIDIQUES SPECIFIQUES ET COMPLEMENTAIRES APPLICABLES AUX SFD.

L'examen du cadre juridique aux SFD requiert de procéder, dans une première partie à une revue exhaustive des textes spécifiques applicables au secteur et d'aborder dans une seconde partie l'ensemble des règles particulières qui régissent l'activité d'intermédiation financière des SFD :

1.  TEXTES JURIDIQUES SPECIFIQUES APPLICABLES AUX SFD

Les SFD sont assujettis à un certain nombre de texte dont certains sont spécifiques à la finance décentralisée.

L'objectif poursuivi par la réglementation des institutions de micro finance est la protection des ressources des déposants et la sécurisation des transactions. Dans les faits, le cadre juridique des SFD comprend ci-après :

a- La loi n°94-040 du 15 Aout 1994 portant réglementation des institutions mutualiste ou coopérative d'épargne et de crédit et son décret d'application 94-302 du 20 septembre 1994

Cette loi retrace les principes généraux et établit les lignes directrices relatives à l'organisation et le fonctionnement des institutions de base, constitution des réseaux et ainsi que la surveillance et le contrôle des institutions. Quant au décret il précise les modalités d'application de la loi en mettant, entre autre, l'accès sur le mode de constitution des SFD, les pouvoirs et le fonctionnement des organes ainsi que les leurs interrelation, les procédures de délivrance des autorisations d'exercice (l'agrément et reconnaissance) et les règles et normes de gestion.

b- La convention cadre

Elle s'adresse aux institutions non constituées sous formes mutualiste ou coopérative et trouve son fondement dans les articles 6 et 7 de la loi susvisée ;

c- Les instructions édictées par la banque centrale en 1998

Visant à préciser les modalités de mise en oeuvre de certaines dispositions de la loi et le décret. A ce jour il existe huit instructions relatives à l'obligation pour les institutions de produire des états financiers. Au regroupement des postes du patrimoine, à la classification des crédits seins selon les durées initiales de remboursement, au déclassement des crédits en souffrance et leurs provisionnements, aux créances et aux dettes rattachées, aux modalités de détermination des ratios prudentiels, à l'obligation pour les institutions coopératives ou mutualistes d'épargne et de crédit ainsi que les structures sous convention de produire des rapports annuels.

Ce corpus de texte juridique est complété par d'autres législations uniformes qui s'applique également aux SFD dans le cadre leurs activités de micro finance.

2. LES DISPOSITIONS JURIDIQUES COMPLEMENTAIRES APPLICABLES AUX SFD

Les textes suivants régissent également l'activité des SFD :

a- La loi-cadre portant définition et répression de l'usure qui se fixe, en ce qui concerne les SFD, le taux de l'usure à 27% ;

b- La loi relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux dans les Etats membres de l'UEMOA qui impose des obligations nouvelles aux SFD (renforcement de l'identification de la clientèle, conservation et communication des documents, élaboration des programmes internes de lutte contre le blanchiment de capitaux et déclaration des opérations suspectes) ;

c- le règlement relative des systèmes de paiement dans les états membres de l'OHADA qui autorise les institutions de micro finance à émettre, entre autre, des cartes de paiement et de retrait, en leur permettant de s'insérer ainsi dans la dynamique en cours pour promouvoir l'interbancarité à l'échelle sous-régionale ;

d- les actes uniformes de l'OHADA à l'exception de l'Acte Uniforme sur le droit des sociétés et groupement d'intérêt économique (GIE).

Cette revue des textes en vigueur permet de se faire une idée des obligations incombant aux SFD mais encore des opportunités qui leur sont offertes de disposer d'instrument juridique indispensable pour soutenir leurs activités financières et favoriser leur intégration harmonieuse dans l'environnement économique mondiale.

Le cadre juridique mise en place par la BCEAO a contribué à la formalisation du secteur et permis la forte expansion de la micro finance observer depuis une quinzaine d'année. L'organisation et la mise en place sont en effet à la base de l'harmonisation des pratiques.

PARAGRAPHE 2 : LE CONTENU ET LES PRESCRIPTIONS GENERALES DU CADRE JURIDIQUE

Ce chapitre sera scindé en deux sous partie :

1- LE CONTENU DU CADRE JURIDIQUE :

A fin de favoriser l'insertion des SFD dans le tissu économique et sociale, le cadre juridique s'est voulu souple et incitatif en conférant un certain nombre d'avantage à ces nouveaux intermédiaires financiers. Il convient de citer entre autre :

a) L'absence de forme juridique imposée ainsi que d'un montant de capital minimum exigé pour pouvoir exercer ;

b) L'obtention de la personnalité juridique par l'agrément ;

c) La reconnaissance d'office des institutions préalablement agréées sous une autre règlementation en particulier loi sur les coopératives ;

d) L'exonération fiscale accorder aux coopératives et mutualistes d'épargne et de crédit et aux organisations a but non lucratif de collecte d'épargne et/ou l'octroi de crédit ;

e) Les passerelles existantes avec les autres intermédiaires financiers (création d'un organe financier, sous forme de Banque ou Etablissement financier)

f) La constitution en réseau (union, fédération et confédération)

Avant de décliner les prescriptions essentielles contenues dans le cadre juridique, il est important de décrire le dispositif institutionnel qui soutient l'application et le suivi de ces règles

1.1 L'Organisation institutionnelle :

1.1.1 Le Rôle du Ministère chargé des Finances :

Aux termes des dispositions législatives, l'Autorité de tutelle des SFD est le Ministre chargé des Finances (article15). Il en résulte que la délivrance des autorisations d'exercice (agrément, reconnaissance et convention) ainsi que la surveillance ressortent de la compétence du Ministre. Tout fois la loi et décret permettent au Ministre les prérogatives attachées à ces domaines au profit d'autre structures ou organes (article 66 de loi 31 et 38 du décret et 6 de la convention).

Sur le plan administratif, une entité spécifique, désignée sous l'appellation de structure ministérielle de suivi (SMS) des SFD a été mise en place au sein de chaque Ministère chargé des finances pour l'encadrement et le suivi du secteur.

1.1.2 L'Intervention de la BCEAO et de la Commission Bancaire :

Les attributions à la Banque centrale et à la commission Bancaire par la législation en vigueur ont trait à la délivrance de l'autorisation d'exercice, à l'appui aux réseaux et au contrôle ainsi qu'à la surveillance des SFD.

v Autorisation d'exercice : les articles 46 et 47 de loi subordonnent l'octroi de l'agrément des organes financiers, de même que son retrait à un avis conforme de la commission Bancaire. L'avis de la Banque Centrale est également requis dans le cadre de l'instruction des dossiers de demande de signature de convention. En effet, l'article 15 de la convention cadre stipule que les normes de gestion de l'institution sont établies par le Ministre après avis de l'Institution d'émission ;

v Appui aux réseaux : les structures faîtières (unions fédération et confédération) sont, dans le cadre de leurs activités ; habilitées à améliorer les manuels de procédure sous réserve que ceux-ci soient conforme aux normes édictées en la matière par la banque centrale et la commission bancaire (article 57 de la loi). Dans le même ordre d'idée les états financiers doivent être établis selon les normes déterminées par l'instruction de banque centrale et de la commission bancaire (article 62 de la loi) ;

v Contrôle et surveillance des SFD : l'article 60 de loi dispose qu'une copie des rapports élaborés dans le cadre des opérations de surveillance et de contrôle des organes financiers et constatant des anomalies soit adresse à la Commission Bancaire et à la Banque Centrale. D'autres types de documents doivent également être communiques à ces Autorités. Il s'agit des rapports et états financiers des fédérations ou confédérations (article 63 de la loi) et, dans le cas des organes financiers, des rapports internes de vérifications ou d'inspection (article65delaloi).Elles peuvent aussi requérir tous documents rapports et statistiques et autres renseignements sur les organes financiers (articles 64 de la loi).

Enfin, l'article 67 de la loi accorde le pouvoir à la Banque Centrale et à la Commission Bancaire de procéder à des contrôles sur place des organes financiers et de toutes sociétés sous le contrôle de ces derniers. Elles peuvent exercer ce pouvoir de leur propre initiative ou à la demande du Ministre.

2- PRESCRIPTIONS GENERALES DU CADRE JURIDIQUE :

Les dispositions essentielles figurant dans la loi et le décret, d'une part, et dans la convention cadre d'autre part, sont abordées dans cette partie.

2.1 La loi portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit et son décret d'application :

Ces textes déterminent les conditions d'entrée (évaluation de la capacité de l'institution à exercer des activités financières et à se conformer aux textes en vigueur) et de retrait du secteur de la micro finance.

En effet, aux termes des articles 9,13et46 de la loi, l'exercice d'une activité financière est subordonnée à l'obtention d'une autorisation d'exercice (agrément et reconnaissance) .La différence entre ces deux formes d'autorisations repose sur le fait que l'agrément confère la personnalité morale. Ce qui n'est pas le cas de la reconnaissance .En outre, l'autorisation d'exercice est requise aussi bien pour les caisses de base non affilies que pour les structures faîtières.

Une fois l'autorisation acquise, les institutions doivent se conformer à un certain nombre d'obligations au rang desquelles figure le respect des dispositions suivantes :

a) La dénomination sociale (article 10 de la loi)

b) Les principes de la mutualité et de la coopération (article 11 de la loi)

c) L'information de la tutelle des modifications affectant les textes internes ou l'organisation approuv2Es lors de la délivrance de l'autorisation d'exercice (articles 18, 32 de la loi et 26et 27 du décret) ;

d) La communication de l'information financière selon une périodicité détermine sous peine de sanctions (articles 62, 63,73à80 de la loi) ;

e) Les règles d'enregistrement et de publicité (articles 32 et42 du décret).

Il convient également de relever les dispositions relatives à la constitution des organes. (Article 23 de la loi et 5 à21 du décret), et à la responsabilité de ses membres (article 22 de la loi et 23 du décret). Au regroupement des institutions (articles 38 à 52 de la loi et 46,47 du décret). Aux normes de gestion (article27 de la loi et 48 à 56 du décret) ; aux incitations fiscales (articles 30 et31 de la loi), à la surveillance et au contrôle (articles 57 à 68 de la loi), aux mesures conservatoires (administration provisoire prévue aux articles 69 à72) et aux sanctions (articles 73c à 80 de la loi).

2.2 La convention cadre :

Les organisations non constituées sous forme mutualiste ou coopérative et ayant pour objet la mobilisation de l'épargne et/ou la distribution de crédit disposent, aux termes de l'article 6 de la loi portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit, de deux possibilités pour exercer des activités financières :

a) Soit être régies par les dispositions de la loi portant réglementation bancaire ;

b) Soit convenir de dispositions particulières régissant leurs opérations d'épargne et/ ou de crédit dans le cadre d'une convention à signer avec le Ministre chargé des Finances.

Dans l'hypothèse ou le second choix est retenu, l'article 7 de la loi susvisée prescrit que cette convention détermine les règles de fonctionnement et les modalités de contrôles de l'organisation. Il en résulte que toutes les conditions auxquelles est soumise cette institution sont contenues dans la convention.

La convention est signée pour une durée de cinq ans maximum. Elle peut être reconduite selon les modalités à convenir entre les parties. En d'autre terme ce délai peut être prolongé sans restriction par la volonté des parties.

Afin de garantir l'autonomie financière de l'organisation et d'assurer, par la même occasion, sa pérennité, l'article 15 de la convention cadre stipule que l'institution doit veiller à maintenir son équilibre de sa situation financière et respecter les normes établies par le Ministre après avis de la Banque Centrale. La détermination des normes financières s'effectue, par conséquent, à travers une collaboration étroite entre la structure ministérielle de suivi (SMS) et la BCEAO pour assurer l'harmonisation des dispositions prudentielles au sein des Etats membres mais également d'un Etat à l'autre.

Sous l'égide du cadre juridique en vigueur, la micro finance a connue un développement particulier attesté par les principaux indicateurs d secteur. Toutefois, des améliorations et des adaptations sont nécessaires pour tenir compte de l'évolution du secteur. Consciente de ces enjeux, la BCEAO a entrepris de mettre en oeuvre une série d'actions convergentes pour développer et moderniser le secteur.

Dans cette perspective, il est envisagé de procéder à un aménagement du cadre juridique afin de renforcer les dispositifs prudentiels, d'assurer une meilleure surveillance du secteur ainsi que la mise en place de nouveaux instruments de suivi.

CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES RELEVEES DANS L'APPLICATION DES TEXTES ACTUELS

Depuis l'adoption en 1993 d'une réglementation spécifique, le secteur de la micro finance a beaucoup évolué dans ses activités socio-économiques. Cela s'est traduit par l'inadaptabilité de certaines dispositions de la loi d'autant plus que le législateur ne peut pas tout prévoir lors de l'édiction d'une loi (section1). Cette évolution s'est aussi accompagnée de dysfonctionnement qui pourrait remettre en cause les performances enregistrées ces dernières années.

En effet, près du quart des systèmes financiers décentralisés de l'union dégagent structurellement des résultats déficitaires. Il en résulte qu'un nombre élevé de SFD ne sont pas viables, certains d'entre eux n'assurant leur équilibre financier qu'à travers un appui extérieur. Cette situation est imputable au facteur ci-après : le non respect des systèmes de contrôle ^6(*)(section 2).

SECTION I : LE PROBLEME LIES A CERTAINES DISPOSITIONS DE LA LOI PARMEC

En effet certaines dispositions de la loi 94-040 au fil des années et surtout avec l'évolution croissante du domaine de la Micro finance deviennent de par leur contenu inadaptable à la sphère des SFD 

PARAGRAPHE 1 : OBSERVATIONS GENERALES SUR LA LOI N°94-040 DU 15 AOUT 1994

Dans l'ensemble, les SFD visités reconnaissent que l'existence de la Loi 94-040 (loi PARMEC) a permis de réduire l'anarchie au sein du secteur.

Seuls les dirigeants du Réseau Nyesigiso n'ont exprimé aucune réserve sur les textes. Par contre, la plupart des SFD interrogés soutient que certaines dispositions de la loi et de ses textes d'application mériteraient une relecture^7(*).

Par contre, le réseau Nyesigiso insiste sur la nécessité d'une application plus rigoureuse des textes et du renforcement des pouvoirs de la Tutelle (CAS/SFD) pour réprimer la délinquance de plus en plus courante. Il sollicite par ailleurs, la mise en oeuvre rapide des dispositions prévues par la loi, notamment celles relatives à la désignation d'une administration provisoire (art 69, 70, 71 et 72 de la loi) lorsque la situation l'exige, pour protéger l'épargne des populations.

*Observations particulières sur la loi et ses textes d'application (décrets et circulaires et instructions de la Banque Centrale) :

Elles concernent les points suivants :

1°) L'exercice des pouvoirs par les élus :

L'article 8 du décret N°94-302/P-RM du 20 septembre 1994 accorde sans réserve tous les pouvoirs aux élus. Certains responsables des SFD ont signalé les abus commis par les élus dans l'exercice de leurs fonctions en faisant remarquer que ceux-ci sont impliqués dans la gestion, plus précisément dans la distribution du crédit.

Dans ce cadre, il leur arrive de tenir des réunions alors que le quorum n'est pas atteint (parfois à deux) ou de distribuer des crédits à leurs protégés ou en leur propre faveur. Ces personnes s'appuient sur un électorat sensible aux crédits ou à d'autres facilités. Des gérants ont parfois rendu leur démission à cause de ces mauvais comportements.

Face à ce genre d'errements, aucun texte n'autorise les directions (équipes techniques salariées) à prendre les mesures qui s'imposent pour protéger les structures.

Elles souhaitent de ce fait, un certain rééquilibrage des pouvoirs par la loi.

Les problèmes soulevés sont réels (exemples vécus par KAFO Jiginew et Nyesigiso). Mais les solutions préconisées par les techniciens appellent un certain nombre d'observations.

Les élus sont les vrais propriétaires des structures et une direction ne peut se substituer aux organes statutaires. Dans les systèmes mutualistes, il existe des pouvoirs (assemblées générales, conseils d'administration) et des contre pouvoirs dont les conseils de surveillance. Pour sécuriser la gestion des SFD, un membre du conseil de surveillance ne peut pas être administrateur, ceci pour lui permettre d'assumer efficacement et pleinement son rôle.

Il ne fait pas de doute que dans la plupart des cas, les élus ne sont pas préparés pour l'exercice de leurs responsabilités sans exclure la mauvaise foi de certains d'entre eux.

Les équipes de direction, plus compétentes au plan technique sont de leur côté, parfois tentées d'outrepasser les limites de leurs responsabilités.

Dans une telle situation, seul le Ministre des Finances, sur proposition motivée de a Cellule d'Appui et de Suivi est habilitée à prendre les décisions qui s'imposent. Or, il est loin des caisses locales.

Deux solutions pourraient être envisagées ou combinées : la première consistant à renforcer et à dynamiser les conseils de surveillance en tant que contre-pouvoirs ; la seconde, à renforcer les comités de crédit par des personnes-ressources. Sauf erreur, le mouvement Des Jardins dont nous nous inspirons qui a connu ces problèmes dans sa jeunesse a fini par supprimer les comités de crédit en confiant la tâche à l'agent du crédit sous l'oeil vigilant du conseil de surveillance.

Compte tenu de ces expériences, le Canef explique pour beaucoup sa réticence à se transformer en structure mutualiste par la crainte des conflits qui pourraient naître avec les élus.

2°) Les Ratios prudentiels :

a) Le Ratio encours de crédit/dépôt (art 50 du décret)

b) Cet article stipule que « les risques portés par une institution, à l'exclusion des risques pris sur ressources affectées dont le risque incombe au bailleur de fonds, ne peuvent excéder le double des dépôts de l'ensemble de ses membres. »

Cette limitation suscite des craintes chez la plupart des structures mutualistes ou non mutualistes.

Le ratio crédit/dépôt étant basé sur l'épargne, les structures qui mobilisent peu ou pas suffisamment d'épargne se trouvent pénalisées. Des entités comme GGLS, Faso Jigi, Jigiyaso, Piyeli, Canef et CVECA Niono ont particulièrement mis l'accent sur le danger d'une application systématique de ce ratio. A ce sujet, les arguments développés sont les suivants^8(*) :

* l'accès au crédit est l'élément déterminant pour l'adhésion des populations aux différents systèmes ;

* la viabilité financière des systèmes commande un volume de crédit sain et suffisant ;

* la nature de la clientèle cible pour les systèmes orientés vers la promotion des femmes.

Interrogées, CAS/SFD et la cellule BCEAO ont indiqué que le ratio crédit/dépôt concerne pour le moment uniquement le système mutualiste. S'agissant du système non mutualiste, leurs performances sont appréciées à partir des ratios internes proposés par eux. On s'achemine actuellement vers la fixation de ratios pour les CVECA qui ont fait des propositions dans ce sens et pour le système de crédit solidaire. Dans le schéma proposé, deux facteurs sont privilégiés : le niveau des fonds propres et l'effort de recouvrement des créances.

Pour le système de crédit solidaire, les ratios proposés ne feraient pas référence aux dépôts. Il serait mieux indiqué de trouver une solution d'ensemble.

c) Ratio risques pris sur un seul membre (art 53 du décret). Cet article dispose « qu'une institution ne peut prendre sur un seul membre des risques pour un montant excédant 10% des dépôts à l'exclusion des risques pris sur ressources affectées dont le risque incombe au bailleur de fonds ».

Dans certains cas, il peut exister des problèmes d'interprétation des textes. Il a été signalé par Kafo Jiginew l'exemple du maximum de crédit sur un client (10%). La Cellule d'Appui et de Suivi considère le crédit consenti par la fédération à la caisse de Koutiala comme un crédit fait par Kafo Jiginew à ses membres. Les dirigeants du réseau soutiennent que ce ratio ne concerne que les clients personnes physiques.

Cette question n'a pas été clarifiée même entre la CAS/SFD et la Cellule BCEAO.

Les réseaux Kafo Jiginew et Nyesigiso déclarent que les ratios prudentiels ne sont pas une contrainte insurmontable pour eux.

Néanmoins, les responsables de Kafo Jiginew signalent l'inconvénient de mettre trop l'accent sur les dépôts. Dans le cas d'une économie agricole comme celle du Mali où la production est très sensible aux aléas climatiques, privilégier le critère de l'épargne peut présenter des inconvénients. En effet, le volume des dépôts collectés fluctue en relation avec ces facteurs par nature imprévisibles.

Cette préoccupation est reprise par d'autres réseaux mutualistes opérant en milieu rural.

3°) Les procédures d'agrément ou de reconnaissance

Les SFD se plaignent de la lenteur des procédures de reconnaissance bien que cela ne les empêche pas d'exercer leurs activités normales. En outre, au niveau du Ministère de l'Administration Territoriale (Direction de l'Administration Territoriale), les projets qui souhaitent devenir une association ou une ONG sont confrontés au problème de récépissé. Cette difficulté est liée à l'interprétation faite de l'activité crédit, les associations étant à but non lucratif.

S'il existait une collaboration voire de simples concertations entre le département de l'Administration Territoriale (Direction de l'Administration Territoriale) et celui des Finances, ce problème n'aurait pas perduré.

Par ailleurs, ils soulèvent le problème de l'agrément préalable des caisses.

La loi 94-040 dispose que toutes les caisses doivent être agréées au préalable pour fonctionner. Lorsqu'elles sont affiliées à une Fédération, cette couverture devrait être suffisante selon les partisans de cette thèse.

Mais il convient de souligner que l'agrément donne aussi à la caisse un statut juridique.

De ce fait, il serait mieux indiqué de solliciter en faveur de ces caisses un délai suffisant pour la régularisation de leur situation une fois créée (6 mois par exemple au maximum).

Le fait d'être affiliée à une Fédération ne doit pas dispenser d'un agrément qui peut juridiquement être profitable aux caisses.

A ce sujet, la cellule BCEAO estime que lorsqu'une caisse est affiliée à une fédération, elle peut demander une simple reconnaissance.

La vraie difficulté réside dans la fourniture de nombreuses pièces comme le cassier judiciaire, l'acte de naissance et d'autres pièces. Chaque année, pour des raisons multiples, les dirigeants peuvent changer, il faut donc renouveler les pièces. Du reste, si la Cellule d'Appui et de Suivi faisait observer strictement les textes en la matière, la situation aurait été insurmontable.

En outre, il nous a été donné de constater que dans les textes un seul statut type a été retenu pour la caisse, l'Union comme la Fédération. Or, la loi prévoit que chaque structure doit obtenir son agrément pour fonctionner. Cela suppose que chaque entité dispose de son statut propre. D'où la nécessité d'envisager un statut type adapté à chaque structure.

4°) Le taux d'usure :

S'il existe un reproche à la loi qui revient le plus fréquemment, c'est le non flexibilité du taux d'usure et son incidence sur la pérennité des SFD.

Or, le fondement de ce taux d'usure appliqué d'abord au système bancaire et présentement au SFD repose sur la volonté de protéger les agents économiques.

Il est fixé par référence au taux d'escompte de la Banque Centrale dont il ne doit dépasser le double. Malheureusement, depuis la dévaluation ce taux a fortement baissé au point que le double du taux d'escompte de la Banque Centrale n'avait plus de sens pour les Banques comme pour les SFD. Cela a conduit au relèvement du taux d'usure à 18% pour les Banques et à 27% pour les SFD.

L'article 13 de la loi dispose que « le Conseil d'Administration doit veiller à ce que le taux d'intérêt applicable se situe dans la limite des plafonds fixés par la loi sur l'usure ».

L'analyse sera faite à partir de la situation prévalant dans chacune des Institutions mutualistes ou non avec leur point de vue sur la question.

* ⁶ Constat CCS/SFD et Rapport annuel 2006 BCEAO

* ⁷ Rapport annuel 2007 da CCS/SFD (sur l'évolution du secteur de la micro finance au Mali)

* ⁸ Rapport Weidmann Associates