La règlementation des systèmes financiers décentralisés au Mali

PARAGRAPHE 1 : L'AVENEMENT DU CADRE JURIDIQUE

La restructuration du secteur de l'UEMOA à la fin des années 1980 s'est soldée par la liquidation de la plus part des banques dite développement spécialisé dans le financement de l'agriculture, des petites et moyennes entreprises et de l'artisanat. Cette situation a entraîné l'exclusion financière d'une plus grande frange de la population de l'accès des services financière. Face à cette situation, les agents financiers qui se sont retrouvées en marge du système financier et circuits informels de financement alternatif.

Sur la base de ce constat les autorités monétaires ont été amenées à promouvoir la diversification du paysage financier en favorisant l`émergence de nouveaux intermédiaires financières. L'avènement des SFD s'inscrit dans cette logique. Il s'agissait de promouvoir les institutions capables de promouvoir les petites épargnes dans le milieu rural et urbain et subséquent la satisfaction des besoins d'une population délaissées par les banques classiques.

C'est précisément pour cette raison que le Gouvernement du Sénégal a mis en oeuvre en 1990, avec l'appui de la Banque Mondiale, un projet d'assistance technique aux opérations bancaires mutualistes (A.T.O.B.M.S) « afin d'identifier et de mettre en place les conditions devant faciliter l'émergence et le développement d'un système financier mutualiste, privé et autonome, à la fois propriété de ses adhérents et offrant toutes les garanties de saine gestion ».

Les travaux de la cellule ATOBMS ont facilité l'élaboration d'un projet de loi-cadre à laquelle a beaucoup contribué la BCEAO qui a mis en place en Juin 1992, un Programme d'Appui à la réglementation des Mutuelles d'Epargne et de Crédit (PARMEC). Ce projet de réglementation a été adopté en décembre 1993 par le Conseil des Ministres de l'UEMOA. Il s'inscrit dans la démarche tendant à compléter l'intégration monétaire déjà réalisée dans la Zone Franc par une intégration économique et il complète les différents chantiers ouverts à cette fin.

En effet au titre de l'article 22 du traité du 14 novembre 1973 constituant l'UEMOA et des Articles 34 et 38 statut de la BCEAO annexé au dit traité l'initiative et le respect de la réglementation relative à l'organisation de la distribution des crédits et à son contrôle relèvent de son institution d'émission.

A l'issue d'une large concertation avec l'ensemble des intervenants dans le secteur, le projet de loi portant réglementation des institutions de mutualistes ou coopérative d'épargne et de crédit a été adoptée en conseil des Ministres en décembre 1993 puis transmis aux instances nationales pour être insérer dans l'ordre juridique de chacun des Etats membre. Quant à la CONVENTION-CADRE elle a été adoptée par le conseil des Ministres en juillet 1993.

PARAGRAPHE 2 : JUSTIFICATION DE LA MISE EN PLACE DU CADRE JURIDIQUE SPECIFIQUE AUX SFD

La loi bancaire issue de la réforme de 1990 instaure un monopole pour la profession de banquier.

Ainsi, l'exercice à titre habituel d'activités d'épargne et crédit, quel que soit leur montant, relève de la compétence exclusive des seules banques et établissements financiers agréés et inscrits sur la liste des banques et établissements financiers (art 7 loi bancaire). Il s'en suit que toutes les expériences d'épargne et crédit, antérieures à la loi PARMEC (Programme d'Appui à la Réglementation des Mutuelles d'Epargne et de Crédit), autres que les Banques et Etablissements financiers, avaient, pour ainsi dire, une simple existence de fait et exerçaient leurs activités dans l'illégalité.

Face à cette situation, aussi bien les autorités monétaires que les autorités étatiques avaient laissé faire, parce que ces expériences constituaient incontestablement une réponse alternative aux besoins sans cesse croissants de financement d'un secteur dit informel, laissé pour compte par le secteur bancaire classique, mais pourtant considéré par certains économistes comme un vecteur essentiel de développement des économies Africaines. Cette situation de non droit ne pouvait cependant perdurer face à l'ampleur du phénomène des systèmes financiers décentralisés.

Un cadre juridique adapté apparaissait de plus en plus nécessaire afin de mieux canaliser toutes les formes d'intermédiation financière qui se développaient. Ce cadreDevait, à la fois, être souple et habilitant et, reconnaître et prendre en compte le poids de la tradition africaine et l'importance des habitudes en matière d'épargne et de crédit.

Le secteur de la micro finance regroupe une diversité d'acteurs au sein des quels prédominent les institutions de collecte de d'épargne et d'octroi de crédit organisées pour la plus part sous forme de coopérative ou mutualiste. Les catégories d'institutions sont les expériences de crédit et à volet crédit.

Le cadre juridique en vigueur avant 1993 notamment la loi portant réglementation bancaire ; les lois nationales et sur les coopératives et la loi sur l'usure, s'avéraient inadaptées aux exigences spécifiques liées à l'activité, l'organisation et fonctionnement des SFD.

Il est donc nécessaire d'assujettir les institutions de micro finance à une réglementation spécifique ; qui leur conféra le statut d'intermédiaire financier et facilite leur insertion progressive dans l'économie moderne. Sur la base de ces considérations une législation a été édictée par la banque centrale qui est investie dans le cadre de ses activités d'une mission essentielle de service public, notamment en matière de monétaire et de crédit pour compte des huit Etats membre de l'union.

Après une législation commune sur les assurances, après l'organisation commune de la prévoyance sociale, après l'unification du droit des affaires, la mise en place d'un espace financier régional se trouve compléter par l'adoption d'une même réglementation sur les systèmes financiers décentralisés. Cette réglementation a été adoptée par tous les pays de l'Union (Bénin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Mali, Niger, Sénégal, Togo). Elle est pratiquement la même dans chaque pays et vise principalement à assurer la protection des déposants et la sécurité des opérations. Le pourquoi d'un droit des SFD¹ différent du droit commun applicable aux Banques et Etablissements financiers apportent des débats juridiques en matière d'harmonisation du secteur financier .En effet l'existence d'un droit de la micro finance distinct des différents domaines juridiques régissant l'activité bancaire, peut être l'objet de discussions.

On constate tout de moins une spécificité de la micro finance au regard des mécanismes régissant l'activité bancaire que nous qualifions de « classique » par opposition au secteur bancaire alternatif que constitue la micro finance. Celle-ci intervient tant au niveau du droit commercial et du droit fiscal que de la réglementation financière. En tant qu'établissement effectuant des opérations bancaires, les institutions de micro finance sont soumises à la supervision d'autorités monétaire au même titre que les banques classiques. Si le principe d'une supervision est intangible, en revanche les modalités diffèrent de celles du secteur financier classique^5(*)

La spécificité des IMF implique une adaptation des modalités de leur supervision par les autorités bancaires, par rapport aux pratiques bancaires classiques. En effet une supervision des IMF selon les méthodes et des critères retenus pour les établissements bancaires classiques pourrait être à la fois inefficace en terme de contrôle des risques, difficile à mettre en oeuvre par les autorités bancaires pour des raisons techniques et financières, et entraver inutilement leur développement. Un rapide aperçu des différences entre la réglementation de la micro finance et celle du secteur bancaire montre en quoi la gestion par les autorités monétaires des risques liés au développementdes IMF peut être spécifique. On peut objectivement parler d'un droit de la micro finance lié à l'activité de micro finance au quel il convient d'ajouter les conséquences réglementaire de problèmes de moyens, qu'ils soient techniques ou financiers. Enfin il convient de s'appesantir sur les questions d'organisation interne et de gouvernance des SFD de l'économie sociale, c'est-à-dire du secteur financier mutualiste ou coopératif, en ce qu'il subit des contraintes spécifiques se traduisant elle aussi par des particularités juridiques.

* ⁵ Précis de réglementation de la micro finance Tome I