PERTINENCE
Le système CEDEAO de contrôle des ALPC est une
politique publique et, comme telle, elle mérite d'être
évaluer après la mise sur pied de nombreux programmes. Cette
évaluation touche aussi bien à sa cohérence ;
laquelle cohérence sera évaluée d'une part sous le plan
normatif (§I) et, d'autre part sous le plan
institutionnel (§II). Il sera examiné ici en
dernier ressort la pertinence du système (§III).
§I : LA COHERENCE SOUS L'ANGLE DES MOYENS
NORMATIFS
D'emblée, il sied de clarifier les concepts et le cadre
d'application du critère de cohérence. Pour ce faire, le
critère de cohérence s'intéresse à la conception et
à la mise en oeuvre d'une politique publique. Il s'agit de savoir si les
différents objectifs sont cohérents entre eux et si
également les moyens juridiques et institutionnels (humains et
financiers) mis en place sont adaptés à ces objectifs. Ainsi, il
est question d'analyser les orientations stratégiques CEDEAO de
contrôle des ALPC par rapport aux finalités. Par exemple, les
actions du PCASED, et aujourd'hui, de l'ECOSAP ont-elles été
mises en place de façon complémentaires et cohérentes avec
les autres dispositifs tels que les Commissions Nationales ? De
même, est-ce que les normes communautaires sont en corrélation
avec les normes nationales ? Il sera successivement examiné d'abord
la cohérence des objectifs entre eux, ensuite l'adaptation des moyens
juridiques avec les objectifs fixés et enfin l'adéquation entre
les moyens institutionnels (humains financiers) avec les objectifs
arrêtés. Relativement à la cohérence entre les
objectifs, il convient de noter que du moratoire à la Convention, les
objectifs paraissent adaptés au problème des ALPC. L'article 2 de
la Convention dispose que : « 1.
Prévenir et combattre l'accumulation excessive et
déstabilisatrice des armes légères et de petit calibre
dans l'espace CEDEAO ; 2. Pérenniser la lutte pour le
contrôle des armes légères et de petit calibre dans la
CEDEAO ; 3. Consolider les acquis du Moratoire sur
l'importation, l'exportation et la fabrication des armes légères
et de son Code de conduite ; 4. Promouvoir la confiance entre
les Etats Membres grâce à une action concertée et
transparente dans le contrôle des armes légères et de petit
calibre dans la CEDEAO ; 5. Renforcer les capacités
institutionnelles et opérationnelles du Secrétariat
exécutif de la CEDEAO et des Etats Membres dans la lutte contre la
prolifération des armes légères et de petit calibre, de
leurs munitions et autres matériels connexes ; 6.
Promouvoir l'échange d'informations et la coopération entre les
Etats Membres ». Les objectifs de l'ECOSAP ne sont pas non plus
en décalage avec ceux du PCASED, du Code de Code de Conduite et de la
Convention. L'ancêtre de l'ECOSAP comporte plusieurs domaines
d'activités dont: le développement d'une culture de
paix ; la formation des forces armées et de sécurité.
Quant au Code de Conduite, on retient quelques objectifs comme :
favoriser l'échange d'informations ; la certification des
exemptions ; la délivrance des certificats de possession d'armes
pour les visiteurs dans la zone d'application du moratoire (articles 6 à
10 du code) ; la coopération intra et inter-étatique ;
le renforcement des contrôles aux frontières ; la collecte et
la destruction des excédents d'armes (article 11 à 13). ECOSAP a
pour objectif fondamental de contribuer au renforcement des capacités
des acteurs étatiques dans leurs approches et leurs stratégies de
lutte contre le foisonnement des ALPC. ECOSAP apporte également son
soutien technique aux programmes de lutte. Au regard du problème, les
objectifs lui conviennent. Au niveau d'autres régions, les
textes de l'Union Européenne, les Protocole de Nairobi et de la SADC,
fixent les objectifs similaires. Il en de même au niveau onusien.
Cette précision étant faite, la question
fondamentale est l'établissement des moyens normatifs en rapport avec
les objectifs. En effet, vu que le micro-désarmement concret s'effectue
au sein des Etats membres notamment sur le terrain, il est important de mettre
en parallèle les normes communautaires et les législations
nationales. Cette comparaison mettra en exergue les convergences et les
divergences normatives. Les législations nationales de quatre pays
seront autopsiées. Ce sont le Burkina Faso, le Mali, le Niger et le
Sénégal. Ce choix tient au faite que les études actuelles
de terrain sur l'harmonisation des législations nationales ont
concerné ces quatre Etats. Aucune recherche n'a été faite
dans les quatorze autres Etats CEDEAO. Aussi, une remarque qui ne reste pas
insensible est que les législations des pays comme le Ghana, le Liberia,
le Nigeria, la Guinée Bissau, le Cap Vert sont très peu connues.
Les autres Etats comme, le Benin la Côte d'Ivoire, la Gambie, la
Guinée, le Togo ne sont pas différents de ces derniers. Pour ces
quatre Etats, un dénominateur commun historique les lie. Ex-colonies
françaises, ils ont été tous régis par des textes
communs avant les indépendances. Les textes de l'Afrique Occidentale
Française (AOF) sont assez épars. Ce sont notamment : Le
décret du 4 avril 1925 fixant le régime des armes et munitions en
AOF, modifié par les décrets du 16 juin 1931 et du 8 octobre
1938 ; le décret du 25 mai 1912 interdisant le port d'armes
offensives secrètes ou cachées (les armes offensives
secrètes et cachées concernaient les armes blanches
traditionnelles des autochtones) autres que les armes à feu dans toute
l'étendue de l'AOF ; le décret du 18 avril 1939 fixant le
régime des matériels de guerre, armes et munitions ; le
décret du 19 novembre 1947 portant interdiction de la fabrication des
armes perfectionnées et des armes de traite (les armes de traite
étaient les fusils à pierre et fusils à piston) en
AOF ; l'arrêté général du 20 avril 1957 fixant
pour chaque territoire de la fédération, un contingent annuel
d'importation d'armes de chasse.
Après les indépendances, une panoplie de textes
législatifs et règlementaires ont été
adoptés. Toutefois, aucun Etat ouest-africain (aussi bien ceux en dehors
des quatre ici concerné que ces derniers) n'a encore une
législation taillée à la mesure des textes CEDEAO. Les
recommandations d'harmonisation des législations sont pour l'heure au
placard au profit des discours et les déclarations de bonnes intentions.
Sans doute avec raison : par exemple en Côte, l'issue incertaine du
processus de paix conduit les acteurs, surtout les autorités
gouvernementales à observer la prudence et la méfiance. Ce qui
est certain, c'est que personne ne veut prendre des initiatives pour un
contrôle des ALPC au risque de se lier par des règles qu'on a soit
prises. De même au Nigéria, en raison des rebellions à
répétition, ni les autorités des Etats
fédérés ni celles de l'Etat central ne veulent s'engager
dans l'adoption de mesures contraignantes pour contrôler les flux des
ALPC. On préfère peut-être laisser des brèches afin
d'éventuels approvisionnements en ALPC. Il y a un manque de confiance
aussi bien entre les acteurs étatiques des différents pays
membres CEDEAO mais également entre les groupes rebelles et les acteurs
non étatiques en général et les autorités des
Etats CEDEAO. Du reste, il existe un ensemble de textes législatifs et
réglementaires propres à chaque Etat. Lesquels textes ont des
domaines d'application, des classifications des armes et des principes
directeurs peu convergents. Et lorsque ces différentes sont mises en
rapport avec les textes CEDEAO, les clashs sont clairs.
Une analyse comparative est nécessaire car de multiples
incohérences existent sur les activités de commerce et
d'entreposage des armes, les questions de marquage, de courtage, de
traçage, de la gestion des stocks et des sanctions en cas de violation
des normes. Ces différences sont d'une part entre les dispositions des
textes communautaires et les pays et d'autre part, entre les pays pris
séparément. Cependant, il sera étudié quelques
points saillants : la classification des armes, les principes directeurs,
les conditions d'acquisition, d'exportation, d'importation, de cession, de
transfert et de détention.
S'agissant de la classification des armes, il y a une
différence éclatante au sein des législations des quatre
pays. L'éclatante divergence existe entre celles-ci et les termes
retenus par les textes communautaires. Au Burkina Faso, c'est le terme d'arme
à feu qui est retenu. Ainsi, aux termes de l'article 4 du Décret
n°2001-268 portant régime des armes et munitions civiles au Burkina
Faso « une arme à feu est toute arme d'épaule ou de
poing, perfectionnée ou non, capable d'employer la force explosive de la
poudre. Une arme d'épaule civile est une arme à feu que l'on
épaule pour tirer, utilisée pour la chasse au gibier, la chasse
sportive ou lors des manifestations foraines, et non classée comme arme
de guerre. Une arme de poing civile est une arme à feu qui se tient par
une poignée de pistolet, qui ne peut être épaulée,
et non classée comme une arme de guerre. Une arme à feu
perfectionnée est toute arme à feu à feu de fabrication
industrielle ou artisanale, utilisant des munitions de type de type
industrielle moderne. Une arme à feu non perfectionnée est toute
arme à feu, de fabrication artisanale, n'offrant aucune
possibilité d'utilisation de munitions de type moderne, notamment les
armes à pierre ou à piston ». Cette
définition classificatrice ressemble à la législation
Nigérienne. Cette dernière distingue deux (2) catégories
d'armes : les armes perfectionnées considérées comme
les armes à air comprimé ayant une portée de tir
égale ou supérieure à dix (10) mètres avec une
précision et une efficacité suffisante pour abattre de petit
animaux ; les armes à feu non perfectionnées ou armes de
traite sont les fusils à pierre les fusils à piston. Entre ces
deux pays, les différences se situent entre les compléments de
définition sur les armes d'épaule et de poing civile au niveau
Burkinabè et l'absence de définition au niveau Nigérien.
La dissemblance est plus grande avec le Mali qui opère une distinction
en quatre catégories. La Loi n°60-4 du 7 juin modifiée par
la Loi n°04/50 du 12 novembre 2004 prévoit que : les armes
blanches sont les armes tranchantes (lances, sabres, poignards, flèches,
couteaux en forme de poignard stylet) ; les armes contondantes sont par
exemple les coups de poing américains, matraques, casse-tête,
massues, cannes, épées, machettes ; les armes à feu
à canon lisse comprenant les fusils de chasse perfectionnées
d'importation et de fabrication artisanale, les fusils de traite tels que les
fusils à pierre et fusils à piston), les armes à feu
à canon rayé comme la carabine de chasse ou de salon et enfin les
armes de défense englobant les pistolets, les revolvers). Contrairement
aux deux premiers Etats, la législation est plus prolixe et
étoffée. Elle fait un peu référence au concept
d'armes de petit calibre dans la Convention CEDEAO. Le Sénégal
est encore plus détaillé avec un classement en sept
catégories. Pour la Loi n°66-03 du 18 janvier 1966, on
dénombre : les armes à feu et leurs munitions ainsi que le
matériel les accompagnants ou servant à leur transport. Ce sont
les armes fabriquées pour la guerre terrestre, naval, aérien, les
matériels de protection contre les gaz de combat ; les armes
à feu de défense et leurs munitions ; les armes de chasse et
leur munitions ; les armes à feu de tir et de foire et leurs
munitions, les armes blanches ; les armes à feu de traite et les
armes et les munitions de collection. Se voulant plus exhaustive, la
législation Sénégalaise est fortement proche de la
Convention CEDEAO sur les concepts d'ALPC, des munitions et des
matériels connexes. Il n'est pas exclue que cette législation ait
fortement pesée dans les processus d'élaboration des textes
communautaires. En dehors de ce rapprochement Sénégalais et du
cas Malien, les deux autres pays sont loin dans la convergence. Aucune
référence n'est faite au concept d'ALPC dans aucune des
législations. Le Burkina et le Niger sont mieux sur les
références des armes de défense aux mains des forces de
sécurité et militaires. Tout simplement, les normes
communautaires sont bien loin de prendre effet au sein des Etats car de telles
divergences ne militent pas en faveur de l'effectivité encore moins de
l'efficacité des stratégies ouest-africaines de contrôle
des ALPC.
Un autre point saillant se situe au niveau des principes
directeurs. Au Mali et au Sénégal, l'achat, la détention
et le port des armes de guerre sont formellement interdits aux particuliers
alors qu'au Burkina Faso et au Niger, l'interdiction reste limité. Ces
limites concernent l'âge la santé mentale du demandeur, les
procédures administratives auprès du ministère de la
sécurité et le bien fondé des motifs à se procurer
une arme (Cissé 2005 ; Ibriga et Yameogo 2007). La Convention
dispose à son article 14 alinéas 1, 2 et 3 que :
« 1. les Etats Membres interdisent la
détention, l'usage et le commerce des armes légères par
les civils. 2. les Etats membres réglementent la
détention, l'usage et le commerce des armes de petit calibre par les
civils. 3. des autorisations peuvent être
octroyées en vue de permettre la détention individuelle d'une ou
plusieurs armes de petit calibre et leurs munitions, conformément
à la législation nationale de chaque Etat Membre. Les
requêtes pour de telles autorisations doivent être traitées
par les autorités nationales compétentes. Les candidats doivent
rencontrer en personne l'autorité compétente. Le
Secrétaire Exécutif de la CEDEAO définit les
procédures d'autorisation qu'il communique aux autorités
nationales compétentes ». Ici, il y a une
incompréhension dans le texte de la Convention elle-même quand
elle emploie les termes « interdisent » et
« règlementent » dans le même
article. Ce qui est une faille. Soit on interdit soit on règlemente. On
ne peut faire les deux en même temps pour le même public. Ce qui
conviendrait d'expliciter, c'est qu'on peut interdire la détention de
certaines armes militaires à des civils et réglementer la
détention des autres catégories d'armes par les civils. Dans ce
cas aussi, la Convention et les textes nationaux devraient indiquer des
catégories d'armes concernées. En rapport avec les principes
directeurs des quatre pays, il y a une incohérence criarde. Par
ailleurs, en adoptant le critère d'interdiction, il paraît peu
probable que cela soit réel sur le terrain. La notion aussi d'arme de
guerre reste équivoque. Qu'appelle t-on arme de guerre ?
Aujourd'hui, la guerre n'est pas forcément faite avec les armes
perfectionnées. Quant à l'insécurité humaine, on
n'a pas besoin d'une arme aussi sophistiquée pour violer les droits
humains et mettre en péril la stabilité, la
sécurité et la paix. Il n'y a donc pas de raison à que
certains pays établissent une distinction entre armes
perfectionnées ou pas. C'est une limite néfaste pour la collecte
et le contrôle des ALPC. La production artisanale demeure une porte de
sortie de prolifération des armes. Les règles méritent
d'être renforcées. En tout état de cause, la
volonté commune des autorités étatiques reste la vigilance
sur les conditions d'acquisition, d'importation, de cession, de transferts la
détention et le port des armes par les particuliers. En
conformité à la Convention, plusieurs conditionnalités
sont soumises aux particuliers. Il s'agit de l'âge minima, la bonne
santé mentale, l'absence de condamnation judiciaire pour délit et
crime, l'acquisition d'un permis de détention ou de port.
Spécialement, la détention des armes dites de défense sont
accordées pour certaines personnes exerçant des fonctions
particulières comme le cas des magistrats au Burkina Faso. En
réalité, toutes ces distinctions sont battues en brèche
par les faits. Dans tous ces pays, les armes, surtout les armes blanches et
« non perfectionnées » sont aux mains des
particuliers comme le souligne sur le Mali et le Sénégal. Pour
Hélène Cissé, « La détention et le
port des armes blanches revêtent souvent un caractère culturel
profondément enraciné chez certaines ethnies (peulh) et
correspondent à des besoins vitaux de protection liés aux
activités des éleveurs, bergers et agriculteurs. Malheureusement
on constate de plus en plus la propension à utiliser les armes blanches
dans les actes d'agression, de braquage et de vols de bétail dans les
zones rurales et dans les conflits intra-étatiques. De plus en plus
d'armes de fabrication artisanale locale parfois très
sophistiquées et meurtrières sont saisies à l'occasion des
braquages par les Forces de sécurité au moment des
arrestations » (Cissé 2005, 12).
Pour les cessions d'armes, elles ne sont possibles
qu'après deux ans de détention par le cédant au Mali et au
Niger. Le Sénégal et le Burkina Faso sont muets sur ces points.
Tous les pays restent contraignants sur les conditions de transfert des
munitions entre les particuliers. Les populations intéressées
doivent remplir les conditions précitées, mais aussi se doter de
permis octroyés par les autorités compétentes. Il est
aussi interdit d'hériter des armes d'un De cujus. Mais, cette
règle est presque impossible à appliquer en ce sens qu'une grande
partie des décès ne sont pas authentifiés par les services
administratifs. Il est quasi-impossible de se rendre compte du
décès d'une personne détentrice d'armes. Aussi, le partage
de l'héritage étant presque familial, l'administration reste en
dehors de tous ces processus. Dans certaines sociétés
patriarcales, c'est le fils ainé qui hérite presque de la
totalité des biens de son père. Donc, l'administration n'est
informée de rien. Ce sont autant de limites pratiques étant
donné que les populations locales détiennent des armes à
l'insu des services publics. Les importations d'armes au profit des visiteurs
sont encadrées comme le recommande la Convention à l'article 15.
Les personnes intéressées doivent se munir d'un permis d'achat et
d'importation afin de bénéficier d'un permis de port d'arme de
son pays de destination.
Les principes de transparence et d'échange
d'information relativement à la mise en place des banques de
données et de registres, le Burkina éprouve encore des
difficultés. Aucune disposition n'y fait référence et
aucun organe sérieux n'est à mesure de fournir des informations
dans ce domaine (Ibriga et Yameogo 2007, 14). C'est un parcours de combattant
que de vouloir établir ces listes comme c'est le cas au Burkina Faso
ainsi le dit l'ex-secrétaire de la Commission nationale :
« Après notre installation, et après la relecture
du décret portant création de la commission nationale nous avons
pris attache avec l'association des armuriers du Burkina qui était
incontournable dans la lutte contre la prolifération des armes. Nous
avons dès lors demandé aux premiers responsables de cette
association de nous fournir la liste exhaustive des fabricants locaux d'armes
dans notre pays. Cette liste nous a été dressée et pour
confirmer cela, nous avons organisé un atelier pour prendre langue avec
eux à travers les responsables régionaux. Il est ressorti de nos
discussions que près de 99% des armuriers de notre pays ne sont pas
inscrits sur le fichier en question. Cela s'explique du fait que c'est une
activité qui pour la plupart s'exerce dans
l'illégalité » (Yameogo 2007). Par
contre, le Mali, le Niger et le Sénégal ont centralisé
des registres pour l'enregistrement des sorties et des entrées des
armes. Ainsi, les fabricants et les commerçants des armes doivent tenir
un registre côté et paraphé par les représentants de
l'Etat. Lesquels registres devant comporter les informations sur : les
armes et munitions importées ou fabriquées, les
éléments entrant dans la fabrication des munitions pour les
armes, les registres des stocks d'armes (Cissé 2005, 16). A cela
s'ajoute les registres nationaux et locaux tenus par les ministères en
charge de la sécurité intérieure et les
représentants locaux de l'Etat. Lesquels registres sont presque non
établis comme c'est le cas du Burkina Faso Toutefois, ces informations
sont généralement gardées secret défense pour ces
Etats. Il est peu probable que ces informations soient exactement fournies au
Secrétariat de la CEDEAO quand on sait que la CEDEAO est traversé
par des tensions interétatiques et des conflits de personnes
sous-tendant les dynamiques conflictuelles (Bagayoko-Pénone 2003, 563).
Cette analyse terminée, il convient de s'appesantir sur l'examen de la
cohérence entre les objectifs et les moyens opérationnels.
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