SECTION II : LE CADRE NORMATIF ET
INSTITUTIONNEL
La mise sur pied d'un cadre normatif et
institutionnel par les Etats membres CEDEAO n'est pas sans justification. La
sous région a connu plus d'une décennie de guerres
multiples : interétatiques par exemple Burkina-Mali et internes
comme celui du Libéria, de la Sierra Leone, de la Guinée Bissau,
de la Côte d'Ivoire. Elle a été marquée par de
nombreux coups d'Etat. Depuis 1960, pas moins de 40 coups d'Etats ont
été commis (Souaré 2007). Plusieurs pays ont
traversé de graves crises militaires et sociales (Guinée, le
Burkina Faso) ; d'autres continuent de traverser les mêmes crises
tels que le Nigéria avec les rebellions dans les zones minières
et pétrolifères, le Sénégal avec la crise de la
Casamance qui n'est pas totalement résolue. La sous région est
aussi un axe de trafics de drogue, d'êtres humains, d'armes et du crime
organisé (UNODC 2009). Le problème des ALPC n'est pas
détachable de tous ces maux. En somme, la question des ALPC est un
véritable problème de sécurité, de
développement, de santé publique et de pillages de ressources.
C'est plus que jamais un problème de société tant au
niveau CEDEAO qu'au plan international. C'est pour cette raison que la CEDEAO a
pris des mesures pour y faire face. La CEDEAO a franchit le pas en 1998 en
adoptant la Déclaration de Moratoire sur les armes
légères. Cette volonté est suivie du Code de Conduite et
de la Convention de 2006. Toutefois, vu que les normes et les règles ont
besoin d'être matérialisées, des institutions ont
également été mis en place concomitamment aux normes car
les institutions constituent les assises architecturales émanant des
cadres normatifs, légaux et coutumiers, dépersonnalisés et
durables. A ce titre, nous allons nous appesantir d'une part, sur le cadre
normatif CEDEAO sur les ALPC (§I) et, d'autre part sur le
cadre institutionnel (§II).
§I : LE CADRE NORMATIF
De 1998 à 2006, la politique CEDEAO de contrôle
des ALPC a été régentée par diverses normes aussi
bien au plan régional qu'au plan des Etats pris individuellement.
S'agissant de l'architecture normative régionale, trois
textes fondamentaux méritent d'être examiner avec un accent
particulier à mettre sur la Convention vue qu'elle est le couronnement
normatif de la lutte contre les ALPC.
L'idée de modification du Moratoire en Convention a
été premièrement lancée par l'actuel
président du Ghana John Evans Atta Mills les 23 et 24 septembre 1999
à Accra au cours d'un atelier piloté par les Nations Unies sur
les modalités d'établissement d'un registre des armes et d'une
base de données en Afrique (Lorthois 2007, 256). Le besoin de cette
modification s'est consolidé suite aux conclusions du rapport
d'évaluation de Moratoire mettant à nu ses insuffisances comme la
porosité des frontières, le caractère non contraignant du
Moratoire qui ne permet pas une réelle vérification des flux des
ALPC. A ces critiques s'ajoutent les recommandations des conférences de
Bamako en 2000 et de Niamey en 2005 qui insistaient sur la
nécessité d'harmoniser les législations nationales
(Lorthois 2007, Ibid.). Le 31 janvier 2003, la Conférence des Chefs
d'Etats et de Gouvernement (CCEG) a donné son aval pour la
transformation du Moratoire en Convention en mandatant le Secrétaire
Exécutif (SE) à cette tâche. Le SE a alors organisé
des réunions de travail et sollicité des experts comme Ilhan
Berkol et Sola Ogunbanwo qui ont aidé à la rédaction du
texte de la Convention. Lequel texte a été adopté par la
CCEG de la CEDEAO le 14 juin 2006 à Abuja. Cette Convention est un
texte d'emblée plus volumineux par rapport au Moratoire. Contrairement
à celle-ci qui compose 17 alinéas sans chapitre, celle-là
comprend un préambule de 26 alinéas, 7 chapitres et 32 articles.
Toutefois, en quoi cette Convention est-elle différente du
Moratoire ? Comment se traduit sa particularité ?
Plusieurs éléments la distinguent des textes
antérieurs sur le contrôle des ALPC tant au niveau
sous-régionale qu'international. La Convention est d'abord perçue
comme la consolidation des acquis du Moratoire ensuite comme un instrument
nouveau et assez contraignant.
S'agissant de la consolidation des acquis du Moratoire, le
préambule est clairement indicatif en ce que les alinéas 18 et 19
traduisent les multiples déterminations des Etats de la CEDEAO
« à réaliser les objectifs contenus dans la
Déclaration du Moratoire (...) et du Code de conduite pour la mise en
oeuvre du Moratoire (...), à consolider les acquis du Moratoire et de
son Code de Conduite et à prendre en compte leurs faiblesses en vue de
les améliorer » (Ecowas 2006). En outre,
l'approche conceptuelle des ALPC et de leur transfert est précise,
étendue et plus contraignante. Au terme ALPC, il est adjoint les
« munitions et autres matériels connexes ».
En opposé au Moratoire qui était focalisé sur les armes
légères, sans définition précise, la Convention les
définit clairement. De même, les munitions et les matériels
connexes sont désormais partie intégrante des ALPC.
Aussi, contrairement à l'usage des termes d'importation,
d'exportation et de fabrication dans le Moratoire, la Convention se veut-elle
approfondie et extensive dans l'article 1§9 lorsqu'elle intègre les
termes de transit, de transbordement et surtout de « tout autre
mouvement ». En outre, une autre avancée est
l'élargissement des acteurs impliqués dans les transferts des
ALPC comme les Acteurs Non Etatiques au profit desquels les Etats Membres
interdisent, sans exception, tout transfert. Sauf si ce transfert est
autorisé par l'Etat Membre importateur. Les « Acteurs Non
Etatiques » sont selon l'article 1 alinéa 10
« tous acteurs autres que les Etats et qui comprennent les
mercenaires, les milices armées, les groupes armés rebelles et
les compagnies privées de sécurité ». Cette
interdiction est affirmation de la conception westphalien de l'Etat. Une
disposition qui sera difficilement applicable car ces « Acteurs Non
Etatiques » de plus en plus travaillent au compte de certains Etats
ou même quand ils sont contre l'Etat, la déliquescence de l'Etat
aujourd'hui rend presque impossible une réelle application de cette
disposition. En tout état de cause, le transférer ou des ALPC
à des Acteurs non étatiques notamment aux groupes rebelles est un
point d'achoppement entre certains pays du tiers monde comme les Etats CEDEAO
et d'autres pays fournisseurs d'ALPC par exemple les Etats Unis
d'Amérique (USA). Pour les premiers, les livraisons de ces armes sont
une violation de leur souveraineté étant donné que ces
groupes rebelles sont à l'intérieur des Etats et s'érigent
contre ces Etats. Pour les USA, le soutien apporté aux groupes
dissidents est soutenable face à des gouvernements dictatoriaux et
oppressifs. C'est la position fortement défendue par John Bolton, alors
représentant américain au Conseil de Sécurité
à l'ONU (Berkol 2002, Sabel 2008).
Une autre particularité de la Convention se au niveau
de ce que Sylvie Lorthois qualifie de « système
d'exemption précisé » (Lorthois 2006, 260). Par
comparaison au Moratoire, la Convention est fortement explicite sur les
situations de refus de transfert. L'article 6 précise les
critères d'exemption pour autoriser le transfert : par exemple,
l'existence de documents attestant de l'autorisation d'importation,
d'exportation, de transit, de transbordement ; l'obligation que les armes
soient marquées ; la transmission des informations au
Secrétariat Exécutif de la CEDEAO. Toutes les conditions sont
donc réunies dans cet article pour le respect des droits humains et du
droit humanitaire international, des embargos, de la Charte de l'ONU et tout
autre traité ou décision que les Etats membres sont tenus de
respecter (Berkol 2007). Aux termes de cet article, il ressort qu'en dehors du
refus de transferts en matière d'informations incomplètes, les
exemptions ne sont pas acceptées dans plusieurs cas entre autres:
Violation des embargos sur les armes ; violation des principes
d'égalité souveraine des Etats, du non usage de la force et la
non ingérence dans les affaires intérieures d'un autre
Etat ; violation du droit international humanitaire ou l'atteinte aux
droits et libertés des personnes et des populations, ou dans un but
d'oppression perpétrer des violations graves du droit international
humanitaire, un génocide ou de crimes contre l'humanité ;
aggravation de la situation intérieure dans le pays de destination
finale, de manière à provoquer ou prolonger des conflits
armés, ou en aggravant les tensions existantes ; l'encouragement, le
soutien et la réalisation des actes terroristes ou à d'autres
fins que les besoins de défense et de sécurité
légitimes dans le pays bénéficiaire ; l'utilisation
pour commettre des crimes violents ou organisés ou pour faciliter la
perpétration de tels crimes ; la mise en danger de la
sécurité, de la paix et de la stabilité régionales,
à faire obstacle au développement durable ou à impliquer
des pratiques de corruption à quelque stade du transfert que ce soit (du
transfert au récipiendaire, en passant par les courtiers ou les
intermédiaires). En plus, un transfert ne sera pas autorisé
« si les armes sont susceptibles d'être
détournées dans le pays de transit ou d'importation vers un usage
ou des utilisateurs non autorisés ou vers le commerce illicite, ou
encore réexportées ». Le dernier alinéa
complète les éléments formels et procéduraux en
confiant au Secrétariat Exécutif la mission de
vérification du respect des exemptions et des demandes des Etats
membres. Les Etats Membres fournissent les éléments de preuve
pour appliquer les critères d'exemption et pour motiver le refus d'une
demande d'exemption introduite par un Etat Membre. En dernier ressort, il
revient au Conseil de Médiation et de Sécurité de la
CEDEAO de trancher en cas de divergence comme le Code de Conduite le
prônait aux termes de son article 9§2.
Cependant, le système d'exemption, plus précis
soit-il n'est pas exempte de critiques. Formellement, il revient aux Etats de
définir les armes pour lesquelles ils demandent l'application du
système des exemptions. Ce qui reste une porte ouverte aux abus. Surtout
en période de guerre, il est peu évident qu'un Etat accepte se
soumettre à ce régime. Même en situation post-conflit, les
autorités étatiques invoqueront la nécessité de se
réarmer et donc, c'est une autre brèche qui est porté
à ce système car en pareil cas, les Etats sont réticents
à fournir des informations. Deux cas peuvent être relevés
dans ce cas : Les flux des ALPC entre la Guinée et les autres pays
du fleuve Mano et les transferts des ALPC entre la Côte d'Ivoire et ces
même pays. Ainsi, la Guinée a été pendant longtemps
la base arrière des groupes rebelles du Libéria. Des camps
d'entrainement, des réseaux d'approvisionnement en armes ont
été signalés et dénoncés. Par exemple, selon
Claudio Gramizzi, « Le régime
d'Abidjan aurait procédé à une vaste campagne d'achat
d'armes à partir de l'éclatement de la rébellion
armée en septembre 2002. Parmi le matériel acheté pour
l'équipement des Forces Armées Nationales de Côte d'Ivoire,
on retrouverait notamment des VAB (véhicules de l'avant blindés),
des véhicules blindées « Caspires », des
véhicules blindés SAMIL 4x4 et MAMBA, 200 camions de transport de
troupes, plusieurs chars T-55, des missiles sol-air, deux bombardiers, des
hélicoptères pour transport des troupes, des
hélicoptères Puma 300 et Gazelle, au moins quatre
hélicoptères de combat Mi-24, deux hélicoptères
MI-8, deux avions de chasse Sukhoï 25, plusieurs produits d'artillerie
lourde, des obusiers automoteurs 122mm et environ 5.000 obus de même
calibre, des mortiers 81/82mm, une trentaine de canons de 20 et 23mm, plusieurs
dizaines de canons de 20mm et 90mm, des mortiers de 80mm, des milliers de
grenades à main des grenades à fragmentation et
anti-véhicules pour bazookas, plus de 3.000 lance-roquettes, 100
mitrailleuses lourdes, plusieurs dizaines de fusils de précision
Dragunow, plusieurs milliers de fusils d'assaut (dont des Kalachnikovs et des
56-1) et des quantités importantes de munitions (notamment pour
pistolet-mitrailleur, fusils d'assaut et mitrailleuses) ».(
Gramizzi 2004).
Concernant les changements, un des éléments
caractéristiques est le contrôle et non l'interdiction de la
fabrication des ALPC. Contrairement au Moratoire qui interdisait la
fabrication, les articles 7 et 8 de la Convention posent le principe du
contrôle strict de la fabrication des ALPC : en réglementant les
activités des fabricants locaux avec une politique de réduction
et de limitation ; en rassemblant les informations sur la production
industrielle là où elle existe ; en soumettant l'activité
de fabrication à des préalables liés à la
fourniture d'informations précises au Secrétariat Exécutif
de la CEDEAO. Ce changement s'explique par le fait que les Etats membres se
sont rendu compte que la fabrication locale est non seulement en expansion,
mais de plus en plus difficile à contrôler. Une autre raison tient
au fait qu'aucun Etat ne voudrait se braquer contre ses propres citoyens de
façon brusque. Le commerce des ALPC artisanales est une source de
revenus pour les fabricants locaux et des armuriers. Elles sont mais aussi
des sources de sécurisation de bon nombre de citoyens. La fabrication
est un domaine aux enjeux majeurs pour chaque Etat. La fabrication des ALPC est
associée aux contingences coutumières et culturelles de certaines
communautés ouest-africaines depuis plusieurs années. Ainsi,
mieux vaut composer avec ses acteurs afin d'éviter leur radicalisation
et la clandestinité. Comme le souligne Ilhan Berkol, « Le
fait d'autoriser cette activité sous le contrôle de l'Etat
permettrait de mettre à jour un certain nombre de fabricants et de
suivre leur pratique en conformité avec les exigences de la Convention
(article 8). Les données seront donc rassemblées au niveau
national et transmises au Secrétariat exécutif de la
CEDEAO ». (Berkol 2007, 4).
D'autres changements sont entre autres :
« l'instauration d'un suivi et d'un contrôle de la mise en
oeuvre de la Convention » selon les termes de Sylvie
Lorthois pour renforcer les capacités institutionnelles; la
possibilité pour un Etat membre qui soupçonne un Etat de violer
la Convention de porter plainte auprès du Secrétariat
Exécutif. Un outil exceptionnel est accordé à un ou
plusieurs individus de porter plainte contre un Etat devant la Cour de Justice
de la CEDEAO. Ces possibilités tant accordées aux Etats qu'aux
personnes privées témoignent de la force contraignante de la
Convention. Une autre force réside dans le rôle des Groupes
d'Experts Indépendants prévus à l'article 28§1 qui
sont autorisés à mener des enquêtes pour s'assurer de
l'application ou la violation de la Convention. Il existe d'autres empruntes de
forces certaines en faveur du contrôle des ALPC. Il en va ainsi du
contrôle des armes aux mains des civils pour lequel l'article 14
prévoit en ces alinéas 1 et 2 que : « 1.
les Etats Membres interdisent la détention, l'usage et le commerce des
armes légères par les civils. 2. les Etats membres
réglementent la détention, l'usage et le commerce des armes de
petit calibre par les civils ». Cependant, des permis de
détention d'armes par les particuliers restent de mise avec quelques cas
de refus dans les alinéas 3 et 4 si le demandeur :
« n'a pas l'âge minimum requis ; n'a pas un casier
judiciaire vierge et n'a pas fait l'objet d'une enquête de
moralité ; n'a pas de preuve suffisante légitimant la
détention, le port ou l'utilisation pour chaque arme de petit calibre ;
ne prouve pas qu'il a suivi une formation en matière de
sécurité et qu'il possède des connaissances relatives
à la législation sur les armes légères et de petit
calibre ;ne prouve pas que l'arme sera stockée dans un endroit
sécurisé, et séparément de ses
munitions ». Cette situation est assimilable aux articles 3 du
Protocole de Nairobi et 5 du Protocole de la Communauté de
Développement d'Afrique Australe ou SADC, (Southern African Development
Community). Les articles 16 et 17 font référence respectivement
à la « gestion et sécurisation des stocks »
et à la « collecte et destruction » des surplus
d'ALPC. L'échange d'informations, le marquage (article 18), le
traçage (article 19), le courtage (article 20), l'harmonisation des
législations nationales (article 21), le renforcement des
contrôles frontaliers (article 22) à cause de la porosité
des frontières, les programmes d'éducation publique et de
sensibilisation (article 23) sont autant de dispositions conférant une
réelle force et contrainte aux termes de la Convention.
Au niveau interne des Etats, l'article 21 qui prévoit
l'harmonisation des mesures législatives est de plus en plus mis en
oeuvre dans plusieurs Etats. Vue la pluralité des textes nationaux et de
leur incohérences avec les textes communautaires, cette harmonisation
s'avère nécessaire. Au Burkina Faso par exemple, le droit positif
burkinabè, comme le montre Luc Marius Ibriga et Salamane Yameogo dans
l'étude « Afrique de l'Ouest : L'harmonisation des
législations nationales sur les armes légères :
Burkina Faso » comprend un arsenal de textes législatifs
et réglementaires relatifs aux ALPC. À ce titre on peut citer :
Ordonnance n° 1 du 20 janvier 1981 portant régime de l'importation
et de la fabrication des poudres, armes à feu, cartouches de chasse et
munitions de guerre au Burkina Faso ; 2. Décret n°
2001-268/PRES/PM/SECU/MATD/MEF/DEF/MEE/MJPDH du 08 juin 2001 portant
régime des armes et munitions civiles au Burkina Faso ; 3.
Décret n° 2001-635/PRES/PM du 14 novembre 2001 modifiant le
décret n° 2001- 005/PRES/PM/MAET du 24 janvier 2001 portant
création au Burkina Faso d'une Haute Autorité du contrôle
des importations d'armes et de leur utilisation ; 4. Décret n° 2002
280/PRES/PM/SECU/MATD/MFB/DEF/MECV/MJ du 26 juin 2002 modifiant le
décret n° 2001-268 PRES/PM/SECU/MATD/MFB/DEF/MEE/MJPDH du 08 juin
2001 portant régime des armes et munitions civiles au Burkina
Faso ; 5. Arrêté 404 FD du 2 novembre 1962 fixant les
conditions d'application de l'article 160 du code des douanes
complété par d'autres Arrêtés et le Raabo 19
CNR.PRES.MET.MATS du 26 novembre 1985 portant limitation de l'importation des
cartouches de chasse au Burkina Faso ; 6. Arrêté conjoint
n° 2002-023/SECU/MATD/DEF du 11 mars 2002 portant détermination des
formes et des conditions de délivrance de l'autorisation d'achat d'armes
à feu, du permis de détention, du permis de port d'armes à
feu et d'agrément de fabricant ou de commerçant d'armes à
feu et de munitions civiles ; 7. Loi n° 43-96 ADP du 13 novembre 1996
portant Code pénal modifiée par la loi n° 6-2004 AN du 6
avril 2004 contient en son titre II, chapitre IV (articles 537 540) des
dispositions relatives aux sanctions applicables en cas de détention
illégale d'armes à feu ou de munitions; 8. Décret n°
2006 74/PRES/PM/MAECR/DEF/SECU portant composition, attributions, organisation
et fonctionnement de la Commission nationale de lutte contre la
prolifération des armes légères (CNLPAL) ; 9.
Décret n° 2001-167/PRES/PM/DEF du 25 avril 2001 portant
création de la Commission nationale de lutte contre la
prolifération des armes légères. (Ibriga et Yameogo 2007,
8). Cette diversité existe également au Mali, au Niger au
Sénégal comme le souligne Hélène N. V. Cissé
dans son étude : « Afrique de l'Ouest :
L'harmonisation des législations nationales sur les armes
légères, critères de convergence appliqués au
Sénégal, au Mali et au Niger ».
 Etat actuel des législations nationales du Mali, du
Niger et du Sénégal sur les armes.
Source :
http://www.smallarmssurvey.org/files/portal/spotlight/country/afr_pdf/africa-senegal-mali-niger-2005.pdf
Le cadre normatif est un couplage des textes communautaires
et nationaux. Il est fortement probable que des disparités, des
incohérences soient entre ces différents textes. En tout
état de cause, c'est l'ensemble de ces normes et règles entre
autres, qui organisent les stratégies ouest-africaines de contrôle
des ALPC. Mais qu'en est-il des institutions accompagnant ces normes ?
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