La Convergence Régionale dans l'Union Européenne. Le Rôle des Fonds Structurels.

2. Les évaluations plutôt négatives

Nous allons maintenant aborder des études présentant un tout autre bilan de l'impact de la Politique de Cohésion sur la convergence régionale. Toutefois, parmi ces travaux aux

105 L'échantillon compte 190 régions NUTS I et II.

conclusions plus négatives, le discours peut aller du plus radical au plus nuancé. Nous procéderons dans cet ordre pour les présenter.

Peu d'études arrivent à des conclusions totalement négatives ne reconnaissant absolument aucun impact positif des Fonds Structurels sur la croissance. On compte parmi celles-ci les travaux réalisés par Basile, de Nardis & Girardi (2001) et surtout par Boldrin & Canova (2001). Ce dernier article en particulier est régulièrement cité et représente, en quelque sorte, le fer de lance de l'opposition à la Politique de Cohésion.

Boldrin & Canova (2001) trouvent, en effet, pour la période de 1980 à 1996, une situation régionale européenne extrêmement stable. En dehors de quelques "miracles" et "désastres" économiques, ils n'observent ni convergence ni divergence entre les régions. Pour eux, le développement de la Politique de Cohésion à la fin des années quatre-vingt n'aurait eu aucun impact et les régions bénéficiaires des Fonds Structurels ne manifesteraient aucun signe de rattrapage. Selon ces deux auteurs, les motivations sous-jacentes à la politique européenne sont d'ordre politique et non économique. La Politique de Cohésion ne fait, dès lors, que redistribuer une partie du revenu sans espérer avoir la moindre influence sur le taux de croissance. Cette étude a été vivement critiquée par Funck, Pizzati & Bruncko (2003) et par Cappelen et al. (2003).

En fait, la grande majorité des travaux économétriques arrivant à une conclusion plutôt négative sont nettement plus nuancés. Certains, comme Herz (2002) ou Solanes & MaríaDolores (2001) trouvent un impact non significatif ou extrêmement faible. Dans de tels cas de figure, les Fonds Structurels ne semblent pas avoir de véritable influence sur la convergence. Mais d'autres travaux ne s'arrêtent pas là. Après avoir observé la même "inefficacité absolue" de la Politique de Cohésion, certains auteurs découvrent que son impact est en fait conditionné par d'autres facteurs.

Ainsi, selon Lebre de Freitas, Pereira & Torres (2003), dans l'ensemble, les régions NUTS II bénéficiant du statut Objectif 1 n'obtiennent pas un taux de croissance supérieur aux autres pour la période 1990-2001. Ils arrivent à ces résultats en intégrant à l'estimation de f3- convergence conditionnelle une variable dummy contrôlant l'éligibilité à l'Objectif 1. Cependant, l'influence de la qualité des institutions nationales et régionales semble très importante. Ces résultats les amènent à la conclusion que la bonne gestion des Fonds Structurels est bien plus déterminante que la simple réception des aides. La Politique de Cohésion ne serait donc efficace qu'en présence d'institutions de qualité.

Pour la période 1960-1995 au niveau NUTS I, des économistes du CPB¹⁰⁶ de La Haye, obtiennent, à l'aide de régressions de f3-convergence conditionnelle des résultats similaires. Ainsi, selon Ederveen, de Groot & Nahuis (2002), les Fonds Européens de Développement Régional ne seraient que conditionnellement efficaces. Ce n'est que combinés à des instituions publiques de qualité et à un degré élevé d'ouverture¹⁰⁷ de l'économie que ces Fonds influenceraient positivement la croissance.

Bien qu'il trouve une convergence régionale forte et significative pour la période 1992-1999, Stoianov (2002) observe que tous les paramètres liés aux Fonds européens sont non significatifs. Il conclut dès lors que la convergence semble plus dépendre de la rigueur des institutions publiques, de la stabilité macroéconomique, de la capacité d'adaptation au marché unique ou du niveau technologique que de la simple réception de Fonds Structurels ou de Cohésion.

Pour la période 1989-1999, Dall'erba & Le Gallo (2003)¹⁰⁸ utilisent dans un premier temps une estimation de f3-convergence conditionnelle qui les conduit à la conclusion que les Fonds Structurels n'exercent pas d'influence significative sur le processus de convergence. Dans un second temps, une "Spatial Weight Matrix" leur permet de prendre en compte des influences et des interdépendances spatiales dont nous avons déjà parlé plus tôt. Ils identifient ainsi une forte autocorrélation spatiale, ce qui signifie que la croissance d'une région est largement influencée par la croissance des régions qui l'entourent. Il apparaît aussi que les régions riches du centre de l'Europe¹⁰⁹ ont un effet de diffusion nettement plus puissant que les autres. En y regardant de plus près, l'effet de diffusion et d'entraînement des régions centrales ne semble atteindre que les régions périphériques les plus proches du coeur du continent. Pour ces régions "intermédiaires", les Fonds semblent jouer pleinement leur rôle et leur permettre de rejoindre le "club" des régions les plus avancées. Par contre, les régions les plus éloignées, comme le Sud de l'Italie ou certaines régions portugaises et grecques apparaissent totalement isolées de la dynamique continentale. Les Fonds Structurels alloués aux régions hyperpériphériques sont donc largement insuffisants pour leur permettre de surmonter leurs handicaps. Les auteurs penchent, dès lors, pour l'hypothèse de "clubs de convergence" distincts pour les régions hyper-périphériques et pour les régions centrales et avoisinantes. Ils confirment ainsi les estimations de Beine & Jean-Pierre (2000) ainsi que de Baumont et al.

106 Cenraal Planbureau: Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis

107 Le degré d'ouverture d'une économie est calculé par le rapport de la somme des importations et des exportations sur le PIB.

108 Pour un échantillon de 145 régions NUTS I et II.

109 Il s'agit essentiellement du Benelux, du Nord Est de la France et de l'ex-Allemagne de l'Ouest.

(2002) pour lesquels l'impact global des Fonds n'est pas significatif et leur efficacité conditionnée par le développement et le dynamisme des régions environnantes.

En résumé, la plupart des études dites négatives trouvent au mieux, pour la Politique de Cohésion, une efficacité conditionnée par différents facteurs comme la qualité des institutions, l'appartenance nationale, le degré d'ouverture de l'économie ou la situation géographique par rapport au centre de l'Europe. Ce qui importe ici, c'est que peu d'études reconnaissent que la simple perception de Fonds Européens joue un rôle significatif sur la croissance.

Au terme de ce chapitre, il semble, en tout cas, impossible de tirer une conclusion nette et précise à propos de l'impact réel ou potentiel de la Politique de Cohésion sur la convergence régionale. Si certaines études nous paraissent plus pertinentes et plus fouillées que d'autres, comme par exemple Cappelen et al. (2003) ou Dall'erba & Le Gallo (2003), elles ne vont pas nécessairement dans le même sens. Comme l'écrit Bradley (2002) : "Quiconque attend une réponse simple et unique à la question : "Quel est l'impact de la Politique de Cohésion sur le PIB régional?" sera forcément déçu." (Bradley, 2002, p. 5).

De ces différents résultats, une tendance se dégage néanmoins : si influence positive il y a, celle-ci serait plus importante pour les régions plus développées. En effet, les régions les plus favorisées semblent, en général, collectionner les facteurs influençant positivement l'efficacité des aides européennes. Comme dit Martin (1998), si les dépenses structurelles ont renforcé la convergence entre pays, c'est en accélérant la croissance des régions déjà favorisées des pays pauvres.