La Convergence Régionale dans l'Union Européenne. Le Rôle des Fonds Structurels.

B. La redistribution: de l'ambition à la réalisation

Le cadre de la Politique de Cohésion semble relativement clair et les critères de sélection sont assez rigoureusement définis. Pourtant, la pratique est moins nette et derrière une ambition de redistribution affirmée se cache une réalité plus complexe. C'est pourquoi, nous allons d'abord essayer d'évaluer le degré de redistributivité effective de la Politique de Cohésion en appréhendant à la fois la distribution des Fonds Structurels et leur financement au niveau national, puis régional.

Du point de vue de la simple répartition des Fonds Structurels, pour les deux premières périodes de programmation, les pays les plus assistés en termes absolus ont incontestablement été l'Irlande, le Portugal, l'Espagne, l'Italie et la Grèce⁷⁷. Avec un sommet pour l'Irlande qui a reçu près de 3000 Ecus/hab. entre 1989 et 1999 quand l'Espagne, l'Italie et la Grèce en recevaient moins de 1000. Le Portugal, pour sa part, a bénéficié de près de 1700 Ecus/hab. en dix ans. Ces quatre pays étant au début des années nonante les plus pauvres de l'Union Européenne, de ce point de vue là, l'ampleur de la redistributivité peut être considérée comme élevée.

Pour ce qui est de l'exercice actuel, courant de 2000-2006, la Grèce, le Portugal et l'Espagne⁷⁸ recevront chacun plus de 1000 euros par habitant en six ans. Ederveen et al. (2000) ont montré qu'une simple régression au niveau des Etats membres fait apparaître qu'une augmentation de 1% de PIB/ hab. va de pair avec une diminution des aides communautaires/hab. de 3%. Un tel niveau de redistribution est nettement supérieur à tous ceux connus lors des exercices précédents. Mais cette redistribution, bien que élevée, est imparfaite. Par exemple, l'Irlande, désormais deuxième pays le plus riche d'Europe, demeure quatrième au classement des pays les plus aidés pour l'exercice 2000-2006.

Après pondération des aides européennes par le niveau de revenu par habitant⁷⁹, cette redistributivité est considérablement affaiblie. Pour De la Fuente & Doménech, (1999) comme pour Solanes & María-Dolores (2001), les plus grands bénéficiaires des Fonds Structurels, relativement à leur niveau de richesse, seraient le Luxembourg et l'Irlande, alors que la pire position relative reviendrait à la Grèce. Vu sous cet angle, l'impact redistributif de la Politique de Cohésion se trouve nettement amoindri.

77 Sans compter les Fonds de Cohésion qui s'adressent à ces quatre mêmes pays.

78 L'Irlande ayant largement dépassé la moyenne européenne en termes de PIB/ hab. ne reçoit plus la même quantité d'aide que par le passé.

79 Niveau de revenu moyen pour la période 1986-1998.

Il nous faut, à présent, tenir compte de la seconde facette de la redistribution : la contribution des différents pays au financement des Fonds Structurels. Ceux-ci n'étant qu'une rubrique du budget total européen, nous ne pouvons appréhender leur financement qu'en élargissant notre analyse à l'ensemble de celui-ci. En effet, pour tenir compte du revenue side effect aussi bien que de l'expenditure side effect, le plus simple est certainement de décomposer la balance budgétaire nette par habitant de chaque pays vis-à-vis du budget total de l'Union Européenne. On calcule ainsi la différence entre la somme des contributions d'un Etat membre au budget européen et l'ensemble des transferts dont il bénéficie en retour. Comme l'ont montré De la Fuente & Doménech (1999), la balance nette pour la période 1986-1998 est globalement positive dans les pays pauvres et négative dans les pays riches⁸⁰, ce qui veut dire que l'effet net du budget total européen est, lui aussi, redistributif. (voir Annexe 5).

En analysant l'évolution du degré de redistributivité du budget total, De la Fuente & Doménech (1999) observent qu'il a augmenté sensiblement entre 1986 et 1998⁸¹. Cette augmentation s'explique essentiellement par la croissance progressive des Fonds Structurels dans le budget global. Les Fonds Structurels représenteraient clairement la partie la plus redistributive du budget puisque, comptant pour seulement un tiers des dépenses de l'Union Européenne, ils sont responsables de 60% de la redistribution.

Dans l'ensemble, la distribution des Fonds Structurels semble donc inversement liée au niveau de développement des pays et la participation de ceux-ci au financement de la politique européenne ne vient pas modifier cette tendance, que du contraire. En outre, si cette redistributivité est loin d'être parfaite, elle est tout de même plus marquée pour la période 1994-1999 que pour l'exercice précédent, courant de 1989 à 1993.

Au niveau régional⁸², pour la période 1989-1996, Solanes & María-Dolores (2001) concluent à la même progressivité des Fonds Structurels par rapport au retard de développement accumulé. Selon Ederveen et al. (2001), le constat pour 2000-2006 est identique à celui observé pour les Etats : en moyenne, une augmentation de 1% de PIB/hab. semble entraîner

80 "Pays riche" signifie pays dont le revenu par habitant est supérieur à la moyenne européenne.

81 Pour la période 1989-1998, De la Fuente & Doménech (1999) estiment un coefficient de redistribution de l'ensemble du budget européen en tenant compte de la contribution financière totale de chaque pays et de l'ensemble des transferts dont il bénéficie. On observe que ce coefficient de redistribution estimé pour l'ensemble de la politique européenne a considérablement augmenté avec les années, passant de moins de 0,02 en 1986 à 0,0576 en 1998. C'est comme si une taxe était levée sur 5,76% de la différence entre le revenu brut d'un pays riche et la moyenne européenne pour le transformer en subside équivalent en faveur des pays pauvres. Toute proportion gardée, comparée aux politiques régionales des Etats, cette redistribution est relativement modeste.

82 L'aspect financement de la redistributivité a ici peu de sens puisque ce sont les pays qui contribuent au budget européen. Dès lors, nous ne regarderons ici que la simple distribution des Fonds Structurels.

une diminution de 3% des aides communautaires/hab. L'essentiel des aides européennes iraient donc effectivement aux régions les plus pauvres.