La Convergence Régionale dans l'Union Européenne. Le Rôle des Fonds Structurels.

La Politique européenne de Cohésion:

son impact sur

le processus de convergence

Maintenant que nous avons étudié la convergence régionale européenne d'un point de vue théorique et empirique, il est temps de passer à l'analyse du rôle joué par la politique régionale européenne dans ce processus. Après une brève présentation de l'outil, nous analyserons dans un premier temps l'effet redistributif des Fonds Structurels. Nous chercherons principalement à voir si les pays riches contribuent au financement de la Politique de Cohésion en fonction de leur richesse, mais surtout si les fonds dont bénéficient les pays pauvres sont proportionnels à leur retard. Dans un second temps, nous rechercherons l'éventuel impact des aides européennes sur la réduction des disparités économiques.

Chapitre 3 : La Politique européenne de Cohésion

Dans le processus de construction de l'Union Européenne, chaque nouvelle étape vers une plus grande unification pose la question de la possibilité, pour les régions les plus pauvres, de tirer profit de cette intégration à un grand marché. Comme nous l'avons vu, à la fin des années septante, le processus de convergence régionale que l'Europe connaissait depuis les années cinquante semble s'être interrompu. L'idée que les forces du marché ne sont pas nécessairement suffisantes pour réduire significativement les inégalités régionales a motivé la mise sur pied d'une politique européenne de cohésion. L'Union Européenne a alors construit cet outil de solidarité financière entre Etats membres avec l'objectif d'améliorer la compétitivité des régions défavorisées et de corriger les déséquilibres régionaux.

A. La structure institutionnelle de la Politique européenne de Cohésion

Institutionnalisé par l'Acte Unique européen de 1986, l'objectif de « cohésion économique et sociale » vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement et de revenu des différentes régions⁷⁰. Mais ce n'est qu'en 1989 que la Politique de Cohésion de l'Union Européenne a pris son véritable envol⁷¹. Visant essentiellement à l'amélioration des infrastructures, à la restructuration de l'industrie et à la modernisation de l'éducation, cet ambitieux programme représente, à l'heure actuelle, une redistribution de 213 milliards d'euros pour la période 2000-2006, soit plus d'un tiers du budget européen total.

Pour évaluer si les ressources mobilisées dans ce cadre-ci sont importantes d'un point de vue historique, on peut comparer la Politique de Cohésion au fameux Plan Marshall⁷² de 1948 à 1951 dont la réussite est souvent montrée en exemple. Castanheira de Moura & Siotis (1994) de même que Boldrin & Canova (2001) estiment que la Politique Structurelle actuelle de l'Union Européenne est, en proportion du PIB annuel, deux fois plus importante que ne l'était le Plan Marshall. Elle est aussi nettement plus prolongée puisque les deux exercices précédents⁷³, à eux seuls, couvrent déjà une période trois fois plus longue.

70 Les Fonds sectoriels (FSE et FEOGA-Orientation) ont été créés en 1958 et le FEDER en 1975 mais ils sont restés d'une ampleur très limitée jusqu'à la fin des années quatre-vingt.

71 Le Conseil européen de Bruxelles a réformé en février 1988 le fonctionnement des Fonds Structurels et décidé de leur allouer 68 milliards d'Ecus pour quatre ans.

72 Le plan Marshall ou Programme de rétablissement européen a représenté, à l'époque, 13 milliards de dollars d'assistance économique (dont plus de 11 milliards de dons) à 16 pays européens dévastés par la seconde guerre mondiale.

73 Exercices courant de 1989 à 1993 et de 1994 à 1999.

Plusieurs réformes successives ont donné à la Politique de Cohésion sa structure actuelle. La dernière en date remonte à 1999. Il existe aujourd'hui quatre Fonds Structurels répondant à autant d'objectifs différents :

- Le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) investit dans les régions défavorisées (Objectifs 1 et 2). Il cible principalement le développement des infrastructures et des PME et le soutien des investissements productifs.

- Le Fonds Social Européen (F SE) se concentre sur la formation de la main d'oeuvre et la lutte contre le chômage.

- Le Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole Section Orientation (FEOGAOrientation) finance des mesures de développement rural.

- l'Instrument Financier de la Pêche (IFOP) est consacré à la restructuration et à la modernisation de ce secteur.

En complément, le Fonds de Cohésion fournit, aux pays dont le PIB national par habitant est inférieur à 90% de la moyenne européenne, une aide financière directe pour des projets environnementaux ou de transport. Les pays dits de la Cohésion et bénéficiant de ces aides sont la Grèce, le Portugal, l'Espagne et l'Irlande. Enfin, la Banque Européenne d'Investissement (BEI) accorde des prêts pour le développement régional, notamment en complément des Fonds Structurels.

La Commission Européenne voulant éviter le gaspillage des ressources et un éparpillement des efforts, le premier principe fondateur des Fonds Structurels est la concentration. Cette concentration s'est considérablement renforcée pour l'exercice 2000-2006 par rapport aux précédents. L'ensemble des Fonds est désormais alloué selon trois objectifs prioritaires (94% du budget total) contre sept auparavant et la population de l'Union concernée par ces aides est passée de 50% à 41%. (Pour une carte représentant l'éligibilité des régions aux différents Fonds pour la période de programmation 2000-2006, voir Annexe 4)

- L'Objectif 1 représente 70% de l'ensemble des Fonds, soit plus de 137 milliards d'euros de 2000 à 2006. Il s'attelle au développement et à l'ajustement structurel des régions considérées en retard de développement, c'est-à-dire dont le PIB/hab. est inférieur à 75% de la moyenne européenne⁷⁴. Ces régions représentent 22% de la population européenne.

74 Les régions extrêmement peu peuplées (moins de 8 hab./km2) et celles bénéficiant du programme PEACE sont également éligibles à l'Objectif 1.

- L'Objectif 2 s'adresse aux régions (industrielles, rurales, urbaines ou dépendant de la pêche) en difficultés structurelles afin de soutenir leur reconversion économique et sociale. L'Objectif 2, avec 22 milliards d'euros sur six ans, représente 11,5% de l'assistance financière totale et touche 18% de la population de l'Union.

- l'Objectif 3 (24 milliards d'euros correspondant à 12,3% des Fonds) quant à lui n'est pas régionalisé. Il concerne la modernisation des politiques d'éducation, de formation et d'emploi pour les régions non éligibles à l'Objectif 1.

Le reste des Fonds Structurels (un peu plus de 5%) est pour l'essentiel consacré aux quatre Initiatives Communautaires (INTERREG III, URBAN II, LEADER+, EQUAL). Ce sont des programmes de plus petite ampleur, mis sur pied pour promouvoir la coopération interrégionale ou pour résoudre certains problèmes touchant un grand nombre d'Etats membres, comme par exemple des problèmes urbains. Nous reviendrons ultérieurement sur ces "initiatives".

La programmation est le second principe sur lequel se base la Politique de Cohésion. Cela signifie pratiquement la mise en place de programmes⁷⁵ pluriannuels de développement dotés d'un budget propre et répondant aux priorités d'une stratégie plus large. L'approche est "top-down" : d'abord, le budget est défini au niveau européen, ensuite il est distribué entre les régions et enfin seulement, les projets précis sont sélectionnés.

Vient ensuite le principe de partenariat lié au principe de subsidiarité. Les Fonds Structurels sont, en effet, gérés et les projets, mis sur pied en collaboration étroite avec les autorités de gestion désignées par les Etats membres. Ce sont elles qui sélectionnent les projets à financer et qui doivent rendre des comptes à la Commission⁷⁶.

Enfin, le quatrième principe, celui de l'additionalité, assure le cofinancement des projets. Un programme n'est jamais totalement pris en charge par le budget communautaire. Le taux de participation des Fonds varie en fonction de l'Objectif dont la région concernée relève. Les régions classées "Objectif 1" bénéficient logiquement de plafonds supérieurs aux autres. L'aide européenne n'intervient donc qu'en soutien des efforts financiers nationaux et ne peut, en aucun cas, entraîner une réduction de ces derniers.

75 Les Fonds Structurels sont planifiés dans les Documents Uniques de Programmation (DOCUP) et dans les Programmes Opérationnels (PO) au sein d'un Cadre Communautaire d'Appui (CCA).

76 Notamment dans le cadre des rapports d'exécution et des évaluations.