C - La coordination des politiques économiques.
1.- Utilité de la coordination au sein de l'
Union Européenne
L 'équiibre sur les deux marchés et
ses conséquences - la portée du modèle *. L
'équilibre global
Si on superpose les graphiques IS et LM, on déduit que
la politique budgétaire peut avoir des effets
d'accélération de la demande complémentaires à ceux
de la politique monétaire. Le besoin de coordination entre les
politiques budgétaires résulte de ce que celles-ci affectent les
variables communes : croissance, inflation, chômage, par des moyens
différents. La combinaison, ou policy mix, est également
utile pour être en phase avec le cycle économique.
*Quelle portée
Y
D'après le modèle IS-LM, il ressort que pour faire
leurs choix budgétaires, les États doivent anticiper l'action de
la Banque centrale européenne, et pour décider si elle peut
prendre en
charge le soutien de l'activité, celle-ci doit
être capable d'évaluer l'orientation, tant des politiques
économiques nationales que de l'effet résultant concernant le
policy mix global.
La circulation de l'information et la transparence de
méthodes et des objectifs de politique économique, aussi bien
budgétaires que monétaires apparaît optimale pour une
efficacité du policy mix. Quatre cas peuvent se
présenter : deux politiques restrictives, deux politiques
expansionnistes, une politique restrictive alors que l'autre est
expansionniste.
Les pays de l'Union Européenne, en tant que groupe de
pays aux caractéristiques macroéconomiques stables, ont les
effets d'une telle coordination mais celle-ci joue à plein là
où les pays ont la même monnaie : dans la zone euro. Comme toute
Union monétaire théorique, l'ensemble de la zone euro peut gagner
à une coordination entre politiques budgétaires et politique
monétaire : éviter les chocs externes de prix des matières
premières ou de fortes évolutions de change.
A politique monétaire donnée, la combinaison
des politiques budgétaires nationales déterminera
théoriquement l'orientation agrégée de la politique
budgétaire qui en résultera pour la zone euro et donc l'impact de
cette dernière sur le taux de change de l'euro et la balance des
paiements de la zone. En pratique, l'organisation des politiques
économiques dans la zone euro avec le Pacte de stabilité et les
programmes pluriannuels de stabilité, forment aujourd'hui un ensemble
d'outils pour permettre une telle coordination.
En plus, on doit considérer l'interaction entre les
politiques conjoncturelles et les politiques structurelles.
2.- La pratique de la coordination.
Selon le Traité de Maastricht, la coordination des
politiques économiques est un des objectifs des pays membres de l'Union
Européenne (citer le Traité pour justifier cette idée).
La coordination a certaines limites qui viennent pour
l'essentiel de la nature, des moyens et des objectifs des autorités qui
prennent les décisions de politiques économiques.
· Certains pays ont des pressions inflationnistes alors
que d'autre n'ont pas de raison pour considérer l'inflation comme un
problème. Parfois l'inflation peut être importée et avoir
des conséquences négatives sur les pays voisins via les flux
commerciaux.
· La bonne santé économique risque
d'éliminer les incitations à coopérer et à
coordonner les politiques économiques pour deux raisons :
o Cet effort apparaîtra d'autant moins pressant que la
situation paraît bonne, la reprise effaçant en quelque sorte les
problèmes macroéconomiques.
o La tentation de « nationaliser la croissance », .
Le contexte actuel de croissance en zone euro, assez favorable
(citer la croissance en zone euro selon Eurostat en 2006) tend à
affaiblir l'effort de discipline commune dans certains pays.
· Les politiques nationales, prises
indépendamment, peuvent entraver la situation commune. Par exemple,
l'Allemagne a augmenté son taux normal de TVA en janvier pour assainir
sa situation budgétaire mais compte tenu de son poids important dans la
zone euro en termes de commerce extérieur, l'activité de ses
principaux partenaires commerciaux risque de s'en trouver affaiblie, via un
recul de la consommation intérieure allemande.
· La Banque centrale, agissant en toute
indépendance, peut prendre des décisions dont les effets sont
nuisibles à ceux des politiques budgétaires.
· Des situations individuelles peuvent pâtir de la
situation collective : par exemple, le Portugal aujourd'hui a une croissance
faible et la politique monétaire actuelle de la BCE contribue à
ne pas améliorer la situation parce que les autorités portugaises
ne peuvent agir avec le levier monétaire.
· Les décisions budgétaires ont un rythme
annuel, via les lois de finances, alors que la Banque centrale
européenne a un rythme mensuel. Les effets de la coordination ne peuvent
donc par nature être synchronisés.
· L'hétérogénéité des
performances nationales peut elle-même conduire à une incertitude
sur l'orientation globale du policy mix. Par exemple, lorsque le
décalage cyclique ne concerne qu'un petit nombre de pays, et de petits
pays de surcroît, on peut penser que la situation se corrige
elle-même. Par ailleurs, la BCE a reçu la responsabilité de
veiller à la stabilité des prix en moyenne, comme si la zone euro
formait déjà un marché complètement
intégré, mais rien ne dit quel est le degré admissible de
dispersion de taux d'inflation, ni qui est responsable d'assurer que cette
dispersion reste à l'intérieur des limites fixées.
Une coordination des politiques économiques selon le
modèle théorique IS LM supposerait que, idéalement, la
politique budgétaire soit commune. Or, en pratique il en existe
actuellement autant que d'Etats-membres (13), ce qui rend le processus de
coordination avec une unique banque centrale laborieux, et d'autant plus
difficile que les politiques budgétaires ne sont pas coordonnées
selon les mêmes calendriers. De plus, si la politique monétaire a
effectivement été déléguée à la BCE,
aucune politique n'a à ce stade été mise sur pied en vue
de la création d'un budget commun. Au contraire, il a été
explicitement décidé de ne pas accroître la taille du
budget communautaire.
L'Eurogroupe, groupe des Ministres des finances de la zone
euro, permet que se tiennent entre les responsables de politique
budgétairee de la zone euro des discussions qui n'auraient pas eu lieu
autrement. Mais il peut être handicapé par son statut informel qui
ne permet pas de prise de décision.
Par ailleurs, la manière de mener les politiques ne
fait pas consensus : certains défendent la thèse selon laquelle
la qualité des institutions et des règles communes suffisent
à produire une bonne politique économique. Mais si l'on est d'un
avis contraire en privilégiant les ajustements à la
rigidité des règles, la question de la coordination est
nécessairement posée.
L'approche actuelle sur la coordination qualifiée de
prudentielle présente cependant au moins quatre défauts,
identifiés par Pierre JACQUET:
· Elle ignore la question du policy mix
global de la zone, car elle se fonde sur une vision selon
laquelle les interactions stratégiques entre les différents
acteurs de la politique économique peuvent être tenues pour
secondaires. Elle suppose que le bon dosage de politiques économiques
sera obtenu si chacun des acteurs vise dans son domaine l'objectif qui lui est
assigné.
· Elle n'envisage l'interaction entre la politique
monétaire et politiques structurelles qu'à sens unique (il faut
de bonnes politiques structurelles pour que la politique monétaire
puisse opérer efficacement).
· Elle suppose qu'il existe en tout temps et pour tout
pays, une bonne politique économique et qui retient des normes
budgétaires (3%, 60%, solde <<poche de l'équilibre ou en
excédent>>), sans les fonder sur des principes et des objectifs
explicites de politiques économiques.
· Enfin, cette approche reposait essentiellement sur des
règles qui restaient invariantes en fonction de la conjoncture,
même si elles pouvaient être temporairement assouplies en cas de
récession ; elle a été ensuite affinée, mais sans
que les principes sous-jacents aient été suffisamment
clarifiés.
Il y a des exemples qui peuvent montrer les limites du Pacte
de stabilité. En premier lieu, la fixation de conditions aux limites sur
les déficits observés n'évite pas les erreurs de politique
budgétaire en situation de haute conjoncture.
Dans le souci d'une coordination qui pallierait en partie aux
limites identifiées, une communication sans préjudice de
l'indépendance d'action de la BCE pourrait éventuellement
envisagée entre les deux pôles du policy mix.
Les pays de l 'Union Européenne ne sont pas dans la
même situation économique : il existe des inégalités
entre eux. Si les politiques conjoncturelles font des ajustements de court
terme, quels outils sont nécessaires pour former les conditions d 'une
stabilité à long terme de l'ensemble des pays de l'Union
?
II. Les politiques structurelles : des instruments aux
effets de long terme
A- Définition
Il existe des « régulations spontanées
» qui fonctionnent et continueront de fonctionner face aux effets
d'agglomération (pouvez-vous définir en quelques mots ces effets
?). En effet les régions qui bénéficient de telles
dynamiques subissent une hausse de leurs coûts (en raison de facteurs
réels tels que la pression foncière, la saturation des
infrastructures de transport...), ce qui renforce l 'attractivité
relative des autres régions. Cependant si ces autres régions ne
peuvent pas développer rapidement leur offre, leur fenêtre d
'opportunité peut se refermer. Un cercle vicieux de
dévitalisation peut alors s 'engager.
Les politiques structurelles peuvent faciliter cette
« régulation spontanée ». Par des transferts entre pays
et entre la communauté et les Etats-membres, elles contribuent à
ce que les situations économiques des Etats-membres convergent, dans le
but d'une meilleure intégration. Ces processus se font sur plusieurs
plans. Nous allons les développer en nous appuyant sur l 'article de
Guido Tabellini et Charles Wyplosz.
a) Rassembler les marchés nationaux en un
marché unique demande des objectifs et des moyens
particuliers
Les barrières en matière de commerce des biens
et services ont été presque complètement
éliminées à l'intérieur de l'Europe. Le
marché a atteint la plupart de ses objectifs. Il reste à veiller
à ce que de nouvelles barrières et distorsions ne soient pas
introduites. Les problèmes étant spécifiques à
chaque domaine. Nous nous proposons d'étudier deux exemples particuliers
: les aides d'Etat et les marchés financiers.
o les aides d'Etat et la politique
industrielle
Si l'on se réfère à la définition
de la Commission, les aides d'Etat représentent une proportion
relativement faible, et en baisse, du PIB de l'Union européenne. Plus de
la moitié va aux secteurs de l'agriculture, de la pêche, et du
transport. La Commission a le mandat de contrôler les aides d'Etat et
chaque Etat membre doit notifier par avance à la Commission de tout
projet visant à octroyer de nouvelles aides. En pratique la Commission
s'oppose très rarement aux aides d'Etat. Durant la période
2000-2002, pour l'Union européenne dans son ensemble, seuls 7% des cas
ont conduit à une décision négative de la part de la
commission.
o La politique industrielle est-elle
nécessaire ?
L'existence de défaillances de marché reste le
principal argument en faveur des aides d'Etat. En effet les partisans de la
politique industrielle active prennent le prétexte des
externalités positives d'une entreprise. Ils se disent que comme le
marché n'internalise pas les externalités positives donc une
intervention publique est parfaitement justifié. Par ailleurs,
même s'il n'y a aucune externalité économique il se peut
que l'entreprise subventionnée fournisse un service public socialement
utile ou est tenue de le faire.
o La politique industrielle doit-elle être
centralisée ?
La question de savoir si les politiques industrielles doivent
être centralisées, lorsqu'elles sont justifiées, reste
controversée. Les subventions nationales à la production peuvent
biaiser l'allocation des ressources à l'intérieur de l'Union et
entraîner des coûts pour les concurrents basés dans les
autres pays membres. En outre, les responsables politiques nationaux prennent
en compte uniquement les externalités locales et négligent la
possibilité que des externalités positives similaires puissent
exister dans d'autres Etats membres. Chaque gouvernement est incité
à défende ses << champions nationaux >> en oubliant
que ces << champions >> pourraient peut-être plus forts et
générer des externalités positives plus fortes, dans
d'autres Etats membres. La possibilité d'une prise en otage du processus
politique par des intérêts privés fournit un argument fort
en faveur de la centralisation des décisions au niveau de l'Union
européenne. Un décideur au niveau européen internaliserait
aussi bien les gains et les pertes et ne s'engagerait donc pas dans ce genre de
redistribution.
Actuellement, la Commission a essentiellement un pouvoir de
veto elle ne peut pas formuler ni mettre en place une politique industrielle
européenne. Il n'y a pas de décideur au niveau européen en
charge d'identifier les priorités européennes, d'évaluer
les externalités économiques dans une perspective
européenne, et de prendre des initiatives.
b) L'utilité de l'intégration des
marchés financiers en UEM
Jean-Claude Trichet insiste dans son article sur l'importance de
l'intégration structurelle des marchés financiers dans un souci,
in fine, d'une meilleure comparaison entre pays.
· Les lignes d'actions
La réduction du retard technologique de l'Europe exige
donc une intégration plus poussée des marchés financiers
nationaux, une évolution vers le financement des entreprises par des
marchés, un actionnariat plus diffus et plus de
contestabilité.
· Quel rôle pour la
centralisation
Ces défis concernent les Etats-membres, et l'Union
Européenne ne peut que jouer un rôle très secondaire. Pour
les pays qui ne parviennent à développer les institutions
adéquates, les emprunteurs n'ont pas d'accès direct aux
marchés financiers européens, de sorte que les effets de cette
absence de réforme ne dépassent pas le cadre national. En ce
sens, la décentralisation renforce les incitations à
réformer. En outre, les réformes spécifiques requises
varient d'un pays à l'autre car chaque membre a ses
particularités et son propre système de gouvernement
d'entreprise.
Néanmoins, il reste un rôle pour une intervention
européenne centralisée. L'adoption de standards communs permettra
d'augmenter la contestabilité des entreprises au-delà des
frontières nationales. Les domaines suivants sont concernés :
- établir des principes communs et exigeants pour la
publication d'informations, ceci afin d'éviter une course vers le bas et
de simplifier une situation quelque peu confuse ;
- établir des règles de base communes pour les
fusions acquisitions, de manière à s'assurer que les
décisions finales en matière de transfert de contrôle sont
entre les mains des actionnaires et non de la direction ;
- faciliter le vote des actionnaires, en particulier
au-delà des frontières ;
- décourager les pyramides de contrôle excessivement
complexes, ce qui semble d'ailleurs être l'approche actuelle de la
Commission et de la Cour européenne de Justice.
Toutes ces initiatives centralisées peuvent prendre en
compte l'hétérogénéité des systèmes
de gouvernement d'entreprise à l'intérieur de l'Europe.
c) Les réformes des marchés du travail dans
les pays de l'Union européenne sont un exemple d'intégration
communautaire
Les négociations en matière de travail varient
considérablement d'un pays à un autre. Plusieurs aspects sont
importants : la façon dont les négociations sont conduites, leur
objet, et le degré d'intervention de l'Etat. Les gouvernements font face
à une pression intense pour servir l'intérêt public,
même en supposant qu'ils ne sont pas capturés par les groupes de
pression organisés qui influencent le marché du travail.
Cette sensibilité politique suggère
également que la solution ne peut qu'être nationale. Elle doit
reposer une bonne compréhension de l'intérêt collectif et
pende en compte les intérêts
privés de ceux qui vont à souffrir des
réformes. Le niveau de gouvernement européen n'a pas la
légitimité politique requise pour agir dans ces domaines. Ceci
n'écarte pas la possibilité de coordonner les politiques au
niveau européen mais suggère que toute tentative de coordination
devrait être << légère >> et principalement
destinée à intégrer dans le débat public national
les expériences réussies dans d'autres pays.
Lignes d'actions
Sur le fond l'objectif doit être de rendre les
marchés du travail plus réactifs aux changements. Ceci signifie
que la protection de l'emploi doit être ajustée pour encourager
les entreprises et les employés à se tourner vers des
activités à forte valeur ajoutée au lieu de tenter, en
général vainement, de maintenir une production obsolète.
Ceci implique aussi de réintégrer dans le marché du
travailles les travailleurs peu qualifiés. La solution ne peut
être que de combiner programmes de recyclage- politiques du marché
du travail actives- et un meilleur alignement des salaires sur la
productivité. Finalement, l'employabilité doit être mise en
valeur, ce qui demande le travail plus attractif, notamment en évitant
que les allocations de chômage ne conduisent les travailleurs à ne
pas accepter de travail. En vue de la diversité des situations de
départ, chaque pays doit se concentrer sur un ensemble de mesures.
Quel est le rôle de la centralisation
?
L'importance de
l'hétérogénéité et des informations
asymétriques signifie qu'il ne saurait y avoir de centralisation
européenne des réformes des marchés du travail. Cependant,
la plupart des gouvernements font face à des difficultés
considérables pour conduire les réformes nécessaires- ce
qui est parfois même impossible- car la pression exercée par tous
les groupes d'intérêts concernés est très forte. La
question est de savoir si une implication du niveau européen de
gouvernement peut aider à relever ce défi en surmontant les
obstacles politiques à la réforme du marché du travail.
Trois approches sont possibles :
- un renforcement de la concurrence sur le marché des
biens réduirait les rentes qui sont l'objet du marchandage entre les
entreprises et les travailleurs ;
- en identifiant l'emploi comme un but commun, l'Union
Européenne pourrait exercer
des pressions sur les gouvernements faisant face à des
résistances intimidantes ;
- en matière de marché du travail comme dans
bien d'autres domaines, une importante source de résistance est
l'incertitude quant aux conséquences des réformes. Fernandez et
Rodrick (1991) ont montré que la combinaison d'une perception
très claire des coûts à court terme et de doutes quant aux
bénéfices à long terme peut être fatale aux
réformes. Dans la mesure où un certain nombre de pays
européens ont réformé leurs marchés du travail avec
succès, et que ces résultats deviennent de plus en plus
évidents, il serait très utile de disséminer cette
information à travers l'Union dans son ensemble.
L'analyse précédente considère que
implicitement que le gouvernement au niveau de l'Union européenne est
plus bienveillant que le niveau national, du moins dans les pays qui font peu
de progrès. Cette hypothèse est plausible, mais il n'y a aucune
garantie que ce soit le cas. Dans le domaine des marchés du travail, les
discutions en cours, regroupées sous le titre de l'Europe social,
semblent suggérer que le gouvernement au niveau de l'Union
européenne pourrait être capturé par les mêmes
intérêts privés qui parviennent à bloquer les
réformes au niveau national. Les appels en faveur d'une harmonisation
des minima sociaux, présentés comme le seul moyen d'éviter
un << dumping social >> , constituent une tentative de collusion
entre des gouvernements déjà capturés et qui
tentent ainsi d'étendre les inefficacités de leurs marchés
du travail aux autres pays.
d) Recherche et capital humain
Politiques actuelles
Jusqu'à présent l'action de l'Union
européenne se concentre sur trois fronts. Premièrement, des
mesures ont été prises afin de réduire le morcellement de
la recherche publique et des systèmes universitaires à travers
l'Europe. La tendance est à l'adoption de standards d'éducation
communs, à l'encouragement à la mobilité des
étudiants et des chercheurs, à la coordination des politiques
nationales de recherche, et à la mise en place d'un système
européen de brevets.
Deuxièmement, une petite fraction du budget
européen est dépensée directement pour le soutien à
la recherche. L'allocation de ces ressources est guidée par deux
objectifs. D'une part, l'Union européenne soutient des réseaux
européens de recherche et de la collaboration entre les instituts de
recherche nationaux. D'autre part, elle a adopté une approche du haut
vers le bas. La Commission a identifié des domaines de recherche
prioritaires et évalue ensuite les projets de recherche qui lui sont
soumis une fonction de ces priorités- dans le domaine des sciences
sociales.
Troisièmement, la recherche et l'innovation ont
été placées au centre de la MOC. La Commission
européenne explique que cette méthode est destinée
à encourager les Etats membres à développer
progressivement leurs propres politiques en tenant compte des besoins
européens. Dans la pratique, cette approche s'articule autour des
étapes suivantes :
- l'Union définit des lignes directrices communes et un
calendrier pour atteindre des
objectifs spécifiques (ainsi les dépenses de
recherche et développement pour l'Union
européenne dans son ensemble doivent augmenter pour
passer du niveau actuel de 1.9%
du PIB à 3% d` ici 2010 et les deux tiers de cet
accroissement doivent être financés par le
secteur privé) ;
- l'Union établit des indicateurs quantitatifs et de
référence afin de comparer les meilleures performances et la
performance de chaque Etat membre ;
- les Etats membres transposent les lignes directrices
européennes dans les politiques nationales ;
- l'Union contrôle et évalue périodiquement
les politiques et la performance des Etats membres à la lumière
des indicateurs mentionnés.
Le rôle du niveau européen de
gouvernement
C'est aux Etats membres qu'il revient de créer
unilatéralement de nouvelles institutions de recherche en dehors de
leurs systèmes universitaires nationaux. Ils y sont naturellement
incités, car il est dans l'intérêt de chaque pays
d'accueillir une université ou un centre de recherche de premier
plan.
Le plus grand risque est que chaque pays tente d'avoir, par
exemple le meilleur département de biochimie du monde. La
création de centres de recherche exige un investissement fixe
très coûteux, ce qui signifie qu'avec l'émergence de
quelques gagnants, les sommes consacrées aux perdants auront
été gaspillées. La coordination au niveau européen
peut donc réduire les coûts. Une telle initiative doit se
consacrer à trois objectifs :
- exploiter les externalités positives et les synergies
à l'intérieur de l'Europe ;
- pour ce qui concerne la recherche et la formation
avancée, la concurrence pour les ressources publiques doit se
dérouler au niveau européen car la dimension nationale est
insuffisante, même pour les plus grands pays ;
- une initiative couronnée de succès dans un pays
devrait inciter les autres à suivre l'exemple.
| 
