DEUXIÈME PARTIE :
LE DÉSÉQUILIBRE RÉEL ENTRE LE
POUVOIR EXÉCUTIF ET LE POUVOIR LÉGISLATIF
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Au-delà de l'équilibre somme toute formelle
entre les pouvoirs exécutif et législatif, un
déséquilibre -bien réel et substantiel- caractérise
la réalité des rapports qu'ils entretiennent. Si ce
déséquilibre résultait simplement du fait politique
-c'est-à-dire de la concordance de vues entre le président de la
République et l'Assemblée nationale- il ne serait en
définitive qu'un fait contingent voire normal et peu susceptible du
reste d'intéresser le droit constitutionnel. Mais le
déséquilibre est ici fondé au plan juridique et
institutionnel même. Ainsi l'un des organes en présence -le
pouvoir exécutif- se voit doter de moyens d'action efficaces sur l'autre
-le Parlement- sans que la réciproque ne soit vraie. Il peut par
ailleurs -sous le faix de certaines circonstances- concentrer tous les pouvoirs
en réduisant du même coup les prérogatives de
l'Assemblée en peau de chagrin. D'autre part, l'Assemblée voit
ses pouvoirs considérablement réduits tant du fait de son
cantonnement dans un domaine étroit que du fait que ses initiatives sont
bridées, enchaînées. Ce déséquilibre
juridique et institutionnel est une anomalie voire une dénaturation du
régime présidentiel204. Pourtant c'est un tel
déséquilibre qui traduit la réalité des rapports
entre les pouvoirs exécutif et législatif en Côte d'Ivoire.
Ce déséquilibre se manifeste d'une part par
l'hégémonie du pouvoir exécutif (chapitre I) et d'autre
part par l'abaissement du pouvoir législatif (chapitre II).
CHAPITRE I : L'HÉGÉMONIE DU POUVOIR
EXÉCUTIF
La rupture de l'équilibre entre les pouvoirs
exécutif et législatif dénote clairement d'une
déformation du régime présidentiel. Théoriquement
cette rupture peut se faire au profit de l'un ou de l'autre des organes ; en
pratique cependant, c'est le président de la République -
l'exécutif donc- qui en bénéficie : le président de
la République dispose d'une position hégémonique en face
du Parlement. L'hégémonie du pouvoir exécutif
apparaît -on le sait-comme un caractère distinctif du
régime présidentialiste. Elle est assurée ici comme
ailleurs par des moyens d'action efficaces que détient le chef de
l'exécutif sur le Parlement (section I) et par la concentration des
pouvoirs à son profit en période de crise (section II).
Section I : Les moyens d'action efficaces sur le
Parlement
204 Martin Djézou BLÉOU op.cit. p. 114
; Dimitri-Georges LAVROFF et Gustave PEISER, op.cit., p. ; Francisco
MÉLÈDJE DJÉDJRO, op.cit., p. 10 ; etc.
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Les moyens d'action de l'exécutif sur le Parlement sont
nombreux et efficaces. Ils permettent en effet à l'organe qui les
détient -le Chef de l'État- d'agir et d'influer sur les
prérogatives de la représentation nationale. Ces moyens d'action
efficaces sont le droit d'information et le pouvoir de participation d'une part
(paragraphe 1) et le pouvoir d'intervention d'autre part (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Le droit d'information et le pouvoir de
participation
Les travaux de l'Assemblée nationale ont lieu sous la
conduite de son bureau et, dans une certaine mesure, de sa conférence
des présidents. Ils se font également pour une large part dans le
cadre des commissions parlementaires. L'hégémonie du
président de la République est manifeste en ce sens qu'il dispose
d'un droit d'information et d'un pouvoir de participation sur le bureau et la
conférence des présidents (A) et sur les commissions
parlementaires (B).
A/ Le droit d'information sur le bureau et la conférence
des présidents
La conduite des travaux parlementaire est assurée par
le bureau et la conférence des présidents. Sur l'un et l'autre,
le président de la République a un droit d'information
résultant à la fois du fait politique (1) et du fait
institutionnel (2).
1. Le fait politique du droit d'information
Parce que le parti présidentiel est le parti
majoritaire soit seul soit en alliance avec d'autres formations
politiques205, il écrase de son poids la composition du
bureau (a) et de la conférence des présidents (b). Cette
situation renforce l'influence du président de la République sur
ces formations internes de l'Assemblée nationale.
a. Le poids du parti présidentiel majoritaire dans la
composition du bureau
205 Le parti présidentiel est nécessairement le
parti majoritaire pour au moins deux raisons. D'abord, parce que le
président de la République est toujours issu d'une formation
politique (même un Président non issu d'une quelconque formation
politique n'aurait pas moins besoin d'une majorité parlementaire capable
de soutenir son programme politique). Ensuite, parce que les élections
présidentielle et législatives ont lieu la même
année, ce qui a pour conséquence de dégager une
majorité parlementaire conforme aux vues du Président
élu.
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Le bureau comprend le président de l'Assemblée
nationale, les vice-présidents, les secrétaires et les questeurs
; il est largement dominé par le parti présidentiel.
Élu pour la durée de la législature (art.
65 de la Constitution), le président de l'Assemblée nationale
dispose de deux types d'attributions : constitutionnelles et parlementaires. Au
titre des premières, il assure l'intérim du président de
la République (art. 40), doit être consulté par celui-ci
avant la mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels (art. 48), nomme certains
membres du Conseil constitutionnel (art. 91), peut saisir celui-ci dans
certaines conditions (art. 95.2 ; art. 86, etc.), statue sur
l'irrecevabilité des propositions de lois soulevée par le
président de la République (art. 76) etc. Au titre des secondes,
il établit l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée, dirige les
débats, fait observer le règlement, maintient l'ordre et la
discipline, veille à la sûreté interne et externe de
l'Assemblée, etc. Les présidents de l'Assemblée nationale
ont toujours appartenu au camp présidentiel voire ont été
des hommes de main du président de la
République206.
Le bureau de l'Assemblée nationale comprend en outre
onze vice-présidents, douze secrétaires et deux questeurs (art. 4
du règlement), élus au scrutin de liste à la
majorité relative pour un an renouvelable chaque année, à
la première séance de la première session ordinaire
d'avril, sur proposition du président de l'Assemblée
nationale (art. 6). Ils appartiennent également presque tous au
camp présidentiel (art. 4 in fine).
C'est ce bureau dominé par le parti présidentiel
qui préside, en la personne de son président ou, en cas
d'empêchement de celui-ci, de l'un de ses vice-présidents, les
délibérations de l'Assemblée nationale.
Le parti présidentiel majoritaire écrase
également de son poids la conférence des présidents.
b. Le poids du parti présidentiel majoritaire dans la
composition de la conférence des présidents
La conférence des présidents réunit le
président et les vice-présidents de l'Assemblée nationale,
les présidents des six commissions générales, les
présidents des commissions spéciales et les présidents des
groupes parlementaires. Outre le président de l'Assemblée
206 Il en fut ainsi pour chacun des présidents de
l'Assemblée nationale : Philippe Yacé (1959-1980), H. Konan
Bédié (1980-1993), Charles Donwahi (1993-1997), Emile Brou
(1997-1999), Mamadou Koulibaly (2000-2012) et Guillaume Soro (depuis 2012).
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nationale, les autres membres de la conférence
appartiennent pour la plupart au camp présidentiel207.
La conférence des présidents est
convoquée par son président -le président de
l'Assemblée nationale- au début de chaque session et chaque fois
que le besoin s'en fait sentir et elle joue un rôle important concernant
la fixation de l'ordre du jour (art. 20.1) et l'organisation des débats.
La question de la fixation de l'ordre du jour est fondamentale et sera
abordée ultérieurement lorsque nous verrons que le
président de la République exerce un droit de regard de fait sur
la conférence des présidents.
Le droit d'information ne tient pas seulement du fait que le
parti présidentiel -qui soutient le président de la
République- dispose d'une majorité confortable à
l'Assemblée nationale. Il tient également du fait
institutionnel.
2. Le fait institutionnel du droit d'information et ses
conséquences
Le fait institutionnel résulte de ce que le
règlement de l'Assemblée nationale consacre un droit
d'information du président de la République sur le bureau et la
conférence des présidents (a) entraînant de facto
un droit de regard (b).
a. L'institutionnalisation du droit d'information
Le règlement de l'Assemblée nationale consacre
un droit d'information du président de la République sur le
bureau et sur la conférence des présidents. Dès que le
bureau est formé, le président de l'Assemblée nationale a
en effet l'obligation d'en informer le président de la République
(art. 7 du règlement). Par ailleurs, celui-ci est avisé du jour
et de l'heure retenus pour la réunion de la conférence des
présidents (art. 20.4 du règlement) et est informé de
l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale (art. 20.6).
Le droit d'information consacré au profit du
président de la République s'est vite transformé en un
droit de regard.
b. Un droit de regard de facto
207 Ainsi en est-il notamment des onze vice-présidents et
des présidents des six commissions permanentes.
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Le droit d'information entraîne un droit de regard
c'est-à-dire une prérogative à influencer le bureau et la
conférence des présidents à la fois quant à leur
composition et quant à leurs activités208.
S'agissant de leur composition, nous avons déjà
souligné que le fait politique (le fait majoritaire) permettait au parti
présidentiel de s'arroger la part du lion face aux groupes minoritaires
; et comme le parti présidentiel est lié voire soumis au
président de la République, il ne fait pas de doute que cette
composition se fera conformément aux directives que celui-ci pourrait
donner à son bord209.
En ce qui concerne leurs activités, le président
de la République -disposant du droit à être informé
du jour et de l'heure de la réunion de la conférence des
présidents- peut influer sur la proposition qu'elle fera relativement
à la fixation de l'ordre du jour de la séance
plénière210. Cependant le pouvoir dont dispose le
président de la République à cet égard reste
largement en deçà des prérogatives de l'exécutif
dans d'autres régimes politiques africains. Ainsi l'article 84 de la
Constitution sénégalaise dispose que : « l'inscription, par
priorité, à l'ordre du jour d'un projet de loi ou d'une
proposition de loi ou d'une déclaration de politique
générale est de droit si le président de la
République ou le premier ministre en fait la demande ».
La conférence des présidents -et indirectement
le président de la République- joue par ailleurs un rôle
important quant à l'organisation des débats.
Le droit d'information ne se limite pas au bureau et à
la conférence des présidents, il s'étend également
aux travaux des commissions où il est doublé d'un pouvoir de
participation.
B/ Le droit d'information et le pouvoir de participation sur les
travaux des commissions
208 Le droit d'information consacré par le
règlement de l'Assemblée nationale sur le bureau et la
conférence des présidents est susceptible d'influencer l'objet
sur lequel porte ce droit à savoir la composition et les
activités du bureau et de la conférence.
209 L'élection de Guillaume Soro à la
présidence de l'Assemblée nationale reflète une telle
situation. Cette élection, qui posait par ailleurs un problème
juridique relatif à son âge, ne fut possible que sur une
intervention directe du Chef de l'État, Alassane Ouattara.
210 La conférence des présidents joue un
rôle important dans la fixation de l'ordre du jour de l'Assemblée
nationale : elle donne son accord relativement à l'établissement
de l'ordre du jour par le président de l'Assemblée (art. 20.1 du
règlement). Il est indéniable, cependant, que le président
de la République joue un rôle important à cet égard
car il exerce une influence certaine à la fois sur le président
de l'Assemblée et sur la conférence des présidents. Mais
le rôle déterminant revient à l'Assemblée nationale
(art. 20 al. 5 et 8).
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Le droit d'information sur les commissions parlementaires
tient également du fait politique (1) et du fait institutionnel (2).
1. La cause politique du droit d'information sur les
commissions
Le règlement de l'Assemblée nationale, aux
termes des articles 13 et 18, distingue entre les commissions permanentes (a)
et les commissions spéciales (b) sur lesquelles le parti
présidentiel -et par ricochet le président de la
République- exerce une véritable domination.
a. La domination du parti présidentiel majoritaire dans la
composition des commissions permanentes
Les commissions permanentes sont au nombre de six. Ce sont :
la commission des affaires générales et institutionnelles, la
commission des affaires économiques et financières, la commission
des affaires sociales et culturelles, la commission des relations
extérieures, la commission de la sécurité et de la
défense et la commission de l'environnement (art.13 du
règlement). L'augmentation du nombre de commissions permanentes par
rapport à la première République211 est une
avancée du point de vue de leur efficacité et rien
n'empêche que ce nombre augmente encore puisque qu'il n'en existe pas de
limitation dans la Constitution212.
Chaque commission comporte un nombre égal de
députés. Le bureau de l'Assemblée nationale établit
la liste des candidats aux différentes commissions permanentes
après consultation des groupes parlementaires ; cette liste est soumise
à la ratification de l'Assemblée nationale (art. 14.1 du
règlement). Mais les règles en matière de
désignation demeurent floues et imprécises car l'on ne sait pas
avec exactitude en quoi consiste cette ratification213. Quoi qu'il
en soit, il est certain que le système permet au parti majoritaire -le
parti présidentiel- de composer plus ou moins à sa guise les
différentes commissions.
Les bureaux des commissions permanentes reflètent cette
domination du parti présidentiel : les présidences de ces
commissions permanentes ont été ainsi
régulièrement
211 Les commissions nouvellement créées sont
donc la commission de la sécurité et de la défense et la
commission de l'environnement.
212 La Constitution se contente de parler de «
commissions » sans en préciser ni la nature (distinction entre
« commissions permanentes » et « commissions spéciales
») ni le nombre ; c'est le règlement de l'Assemblée
nationale qui fait une telle précision (art. 13). Il suffirait donc, en
principe, que les députés prennent l'initiative d'augmenter le
nombre de commissions permanentes de l'Assemblée nationale.
213 Obou OURAGA, op.cit., p. 240.
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assumées par des députés du parti
présidentiel voire par des hommes de confiance du président de la
République.
Les commissions spéciales n'échappent pas non
plus à la domination du parti présidentiel et partant du
président de la République.
b. La domination du parti présidentiel majoritaire dans la
composition des commissions spéciales
Parallèlement aux commissions permanentes,
l'Assemblée nationale peut constituer des commissions spéciales
pour un objet déterminé et dont l'existence prend fin dès
lors que les projets ou propositions ayant nécessité leur
création font l'objet d'une décision définitive soit
qu'ils ont été adoptés soit qu'ils ont été
rejetés ou retirés (art. 18 du règlement).
Les commissions spéciales ivoiriennes se
différencient de celles existant dans le régime politique
français actuel. D'abord, parce que leur existence -de même que
celle des commissions permanentes d'ailleurs- découle directement du
règlement de l'Assemblée nationale, la Constitution
elle-même n'évoquant que des « commissions » sans aucune
précision214. Ensuite, parce que ces commissions
spéciales sont l'exception tandis que les commissions permanentes sont
la règle : les textes sont en priorité soumis à l'examen
d'une commission permanente et les commissions spéciales ne seront
saisies que par dérogation215.
Le parti présidentiel exerce sur leur composition la
même domination qu'il exerce sur les commissions permanentes
(président, bureau, rapporteur, etc.) car la désignation de ses
membres se fait sur proposition de la conférence des présidents
elle-même dominée par le parti présidentiel (art. 18.2 du
règlement).
Outre leur composition, leur mode d'organisation (se
constituer en sous-commissions), leur compétence (examiner des textes,
les modifier en exerçant le droit d'amendement...), leur saisine
(à la diligence du président de l'Assemblée nationale et
en fonction des projets ou propositions entrant dans leur compétence...)
obéissent au même régime que les commissions
permanentes.
214 Article 48 de la Constitution du 3 novembre 1960 et
article 83, alinéas 1 et 2 de la Constitution du 1er
août 2000.
215 Le renvoi d'un texte à une commission
spéciale n'est pas en effet de droit car il doit être
décidé par l'Assemblée nationale (art. 55.2 du
règlement).
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Le droit d'information présidentiel sur les commissions
parlementaires résultant du simple fait politique -la domination du
parti présidentiel au sein de l'Assemblée nationale-sera
expressément consacré par le droit, d'où le fait
institutionnel.
2. Le fait institutionnel du droit d'information et du pouvoir
de participation et leurs conséquences
Le fait institutionnel du droit d'information
présidentiel doit se conjuguer avec l'institutionnalisation d'un pouvoir
de participation (a). Ces deux faits entraînent certaines
conséquences à savoir un pouvoir aux mains du président de
la République à orienter les travaux des commissions
parlementaires (b).
a. Le fait institutionnel du droit d'information et du pouvoir de
participation
Le président de la République doit être
informé de l'ordre du jour des travaux des commissions de
l'Assemblée nationale ; cet ordre du jour lui est communiqué en
principe deux jours avant la réunion de la commission (art. 56.1 du
règlement). Les propositions de lois et de résolutions sont en
outre transmises au Gouvernement dans les quarante-huit heures suivant leur
dépôt (art. 52.5). Ces dispositions prescrites par le
règlement de l'Assemblée nationale ne peuvent avoir d'autre but
que celui de permettre au président de la République d'exercer
une influence certaine sur les travaux des commissions parlementaires.
D'autre part, les ministres ont accès aux commissions
et, à la demande de celles-ci, sont entendus conformément
à l'article 83 de la Constitution (art. 56.2 du règlement). Il ne
s'agit là en principe que d'un moyen d'information ouvert aux
commissions, à charge pour les ministres d'éclairer celles-ci.
Mais en fait, le président de la République est parvenu à
faire de ce moyen d'information ouvert aux commissions un instrument pour
influencer -par l'entremise de ses ministres- les travaux de ces
dernières. C'est dire que le moyen d'information institué de
jure au profit des commissions est devenu un pouvoir de participation
de facto aux mains des ministres et, en réalité, du
président de la République. Ce pouvoir de participation est
d'autant plus assis que l'on voit mal comment les commissions - dominées
par le parti présidentiel majoritaire- pourraient refuser d'entendre les
ministres -car
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elles seules peuvent en droit formuler la demande d'entendre
ces derniers- si le président de la République en exprimait le
souhait216.
Les conséquences qui découlent du droit
d'information sur les commissions et du pouvoir de participation à leurs
travaux sont inéluctablement un pouvoir d'orientation de ceux-ci.
b. Les conséquences du droit d'information et du
pouvoir de participation : un pouvoir d'orientation des travaux des
commissions
Les projets et propositions de loi doivent être soumis
à l'une des six commissions permanentes ou, à défaut,
à une commission spécialement désignée à cet
effet. Pour chaque texte, une seule commission est saisie au fond et en
fonction des projets ou propositions entrant dans leur compétence (art.
55 du règlement). Les membres de la commission ont le droit d'amendement
(art. 78.1 de la Constitution, art. 60 du règlement). Si tous les
députés peuvent participer aux débats de toutes les
commissions, seuls les membres de la commission considérée y
disposent du droit de vote. Les décisions de la commission sont prises
à la majorité absolue des suffrages exprimés (art. 62.1).
La commission désigne en son sein un rapporteur et suit le cheminement
du texte tout au long de la procédure législative.
D'autre part, les commissions parlementaires ont un pouvoir
d'instruction et d'investigation, elles exercent de la sorte une influence
importante sur la procédure législative.
Par le droit d'être informé sur les travaux des
commissions, le président de la République peut, s'il le
désire, agir pour influencer les travaux effectués au sein des
commissions. Pour ce faire, il dispose non seulement de moyens politiques mais
également de moyens institutionnels.
Par le droit de participation qu'il est parvenu à tirer
de l'article 83 de la Constitution, il peut -par l'entremise de ses ministres-
influer sur le cours des délibérations des commissions
216 Il n'en serait autrement que si le président de la
République ne disposait pas de majorité parlementaire conforme
à ses vues ou s'il existait au sein du parti présidentiel
majoritaire une opposition interne au président de la République,
deux hypothèses encore irréalisées. Dans ces cas, comment
fonctionnerait le régime ?
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et en orienter l'issue. Les exemples de vigoureuses
interventions présidentielles lors de la participation des ministres aux
réunions des commissions sont légion217.
Outre le droit d'information sur les formations internes de
l'Assemblée nationale qu'il tient à la fois du droit et du fait,
le président de la République dispose d'un pouvoir
d'intervention. Ainsi il ne se contente pas d'influencer les travaux
parlementaires par le droit d'information qu'il détient, il intervient
directement dans les prérogatives de l'Assemblée nationale.
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