Paragraphe 2 : Les traités et accords
internationaux
Si le président de la République joue un
rôle prépondérant en matière d'engagements
internationaux (A), celle-ci n'est guère exclusive de toute intervention
de l'Assemblée nationale (B).
A/ Le rôle du président de la République en
matière d'engagements internationaux
Le rôle que joue le président de la
République en matière d'engagements internationaux dépend
évidemment de la distinction entre traités et accords
internationaux (1). Cette distinction détermine en effet la
compétence qui est la sienne en cette matière (2).
1. La distinction entre traités et accords
internationaux
La Constitution opère une distinction simple entre
traités soumis à ratification et accords internationaux non
soumis à ratification (a). Mais cette distinction simple est rendue
complexe par l'existence d'une catégorie d'accords internationaux qui,
quoique non soumis à ratification, doivent toutefois être
approuvés (b).
a. Une distinction simple entre traités soumis à
ratification et accords internationaux non soumis à ratification
Aux termes de l'article 84 de la Constitution, le
président de la République négocie et ratifie les
traités et les accords internationaux. La Constitution distingue ainsi
formellement entre les traités et les accords internationaux.
Les premiers font l'objet d'un formalisme important et
impliquent une procédure assez longue : conclus au nom du
Président, ils sont soumis à ratification et n'entrent en vigueur
qu'après l'échange des instruments de ratification. Les seconds
sont des actes plurilatéraux à
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procédure courte : également conclus au nom du
Président, ils ne sont pas soumis à ratification et entrent en
vigueur dès leur signature.
Il convient à ce niveau de faire une clarification :
l'article 84 dispose que le président de la République
ratifie les traités et accords internationaux186.
Les accords internationaux devraient donc, à l'instar des
traités, être dûment ratifiés ; or en principe ces
accords entrent en vigueur dès leur signature. Le constituant ivoirien
a-t-il confondu ratification (qui ne concerne que les traités) et
approbation (qui ne concerne que certains accords internationaux non soumis
à ratification)187 ou encore a-t-il voulu entendre exclure la
possibilité pour l'État ivoirien de s'engager sous la forme d'un
accord en forme simplifiée ? Le fait qu'il distingue formellement entre
traités et accords internationaux nous incline vers la première
hypothèse : dans le cas d'un accord en forme simplifiée, la
ratification exigée par la Constitution doit être entendue comme
une simple approbation donnée par le président de la
République188.
Mais la distinction simple en traités soumis à
ratification et accords internationaux non soumis à ratification est
rendue complexe par l'existence d'une catégorie hybride d'engagements
internationaux.
b. Une distinction rendue complexe par l'existence d'une
catégorie hybride d'accords internationaux
La Constitution de 2000 introduit dans cette distinction
simple entre traités soumis à ratification et accords
internationaux non soumis à ratification un élément de
complication. Cet élément de complication résulte de ce
que les articles 85, 86 et 87 font référence à la
nécessaire ratification (comprendre : « approbation ») de
certains accords, pourtant non soumis à la ratification : ce ne sont ni
des traités parce que n'étant pas soumis à la ratification
ni des accords en forme simplifiée parce qu'étant tout de
même soumis à une approbation (ils
186 De même les articles 85, 86 et 87 de la Constitution
parlent de « ratification » de traités et accords
internationaux.
187 La confusion peut tenir notamment du fait qu'en droit
international, ratification et approbation ne se distinguent guère ; le
droit international ne connait que la ratification tandis que l'approbation est
purement un acte de droit interne résultant, dans certains cas, d'une
exigence constitutionnelle propre à un État.
188 Conseil d'État 13 juillet 1965,
Société Navigator, Rec. p.422, conclusions Fournier :
« ... dans le cas d'un accord dit en forme simplifiée,
c'est-à-dire négocié sans que le président de la
République ait à délivrer de pleins pouvoirs, la
ratification exigée par la Constitution doit être entendue comme
une simple approbation donnée par le Chef de l'État... cette
approbation peut notamment résulter de la signature par le
président de la République d'un décret de publication
dudit accord au Journal officiel ». L'accord en cause avait
été passé sous l'empire de la Constitution de 1946 mais,
sur ce point, le problème se présente de la même
manière dans le cadre de la Constitution de 1958.
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n'entrent en vigueur qu'après celle-ci) ; ces accords
entrent dans une catégorie intermédiaire,
généralement mais pas seulement parce qu'ils ont un objet
figurant dans l'énumération de l'article 84, ce qui implique par
ailleurs une intervention de l'Assemblée nationale189.
Toutes les distinctions que nous venons de voir influent sur
les compétences du président de la République en
matière d'engagements internationaux.
2. La négociation, la signature et la ratification ou
l'approbation des traités et accords internationaux, actes du
président de la République
Le président de la République négocie
traités et accords internationaux d'une part (a) et il les signe et les
ratifie ou les approuve d'autre part (b).
a. La négociation des traités et des accords
internationaux
La Constitution réserve au président de la
République la compétence en matière de négociation
des traités et accords internationaux (art. 84). Dans certains
régimes politiques africains, le président de la
République ne dispose pleinement de la compétence de
négocier qu'à l'égard des engagements en forme solennelle
et, en ce qui concerne les accords, il doit être seulement tenu
informé des négociations tendant à leur conclusion ; ainsi
l'article 114 de la Constitution du Mali dispose que : « le
président de la République négocie... les traités.
Il est informé de toute négociation tendant à la
conclusion d'un accord international non soumis à ratification
»190. Une telle disposition -similaire à l'article 52 de
la Constitution française-ne semble pas sans lien avec la nature
parlementaire du régime politique malien.
Ainsi, aussi bien pour les engagements en forme solennelle que
pour les accords en forme simplifiée, le président de la
République ivoirien dispose d'un rôle primordial puisqu'il assume
des fonctions d'impulsion, de direction et de décision, prenant des
initiatives, désignant des plénipotentiaires, signant les lettres
de pleins pouvoirs, fixant des objectifs, diffusant des instructions et faisant
connaître ses décisions ; mais le Ministre des affaires
189 L'article 85 de la Constitution dispose que certains
traités ou accords -en raison de leur objet- nécessitent, avant
de pouvoir être ratifiés ou approuvés, le vote d'une loi y
autorisant ; mais cette disposition implique également que les accords
portant sur l'un des objets définis à l'article 85 devront
être approuvés.
190 A l'instar de la Constitution du Mali, d'autres
Constitutions africaines opèrent le même type de distinction :
l'article 113 de la Constitution gabonaise, etc. Mais plusieurs autres
Constitutions choisissent, sur ce point, la même solution que le
constituant ivoirien : art. 168 de la Constitution du Niger, art. 114 de la
Constitution du Bénin, etc.
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étrangères assume, sous l'autorité du
président de la République, les tâches touchant les
contacts diplomatiques et les procédures
administratives191.
Les compétences reconnues au président de la
République s'étendent également à la signature et
à la ratification ou à l'approbation des traités et des
accords internationaux.
b. La signature et la ratification ou l'approbation des
traités et des accords internationaux
Le président de la République dispose par
ailleurs indirectement, en matière de traités et d'accords
internationaux, de la signature par laquelle sont authentifiés les
textes des traités et des accords conclus par la Côte d'Ivoire. En
effet, cette signature sera apposée sur le texte du traité ou de
l'accord conclu par la Côte d'Ivoire par un agent de l'exécutif
c'est-à-dire du président de la République exerçant
pour l'occasion les fonctions de plénipotentiaire. Pour les accords,
nous l'avons déjà dit, la signature a un effet exorbitant car
elle donne de jure force obligatoire en liant l'État
signataire.
En outre, le président de la République peut
seul en principe ratifier ou approuver les traités et les accords
internationaux. La ratification est réservée aux engagements en
forme solennelle et l'approbation aux accords en forme simplifiée. Par
la ratification, le Chef de l'État confirme la signature
déjà donnée par ses représentants
plénipotentiaires et exprime le consentement de l'État ivoirien
à être lié par le traité. Quant à
l'approbation, elle est surtout un acte de droit interne résultant, dans
certains cas, d'une exigence constitutionnelle propre ; ainsi les accords non
soumis à ratification mais portant sur certains objets
énumérés à l'article 85 de la Constitution devront
toutefois être approuvés192. Dans les régimes
politiques malien et français précédemment
évoqués, la compétence de ratifier les traités et
celle d'approuver
191 Pierre PACTET et Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN,
op.cit., p. 502-503.
192 Dans leurs effets, la ratification et l'approbation se
distinguent en ce sens que la première donne, sur le plan international,
force obligatoire au traité qui entre en vigueur au moment de
l'échange des instruments de ratification (un État peut
d'ailleurs refuser de ratifier puisque, précisément, il n'est pas
encore lié) tandis que la seconde, lorsqu'elle est rendue
nécessaire et même si elle comporte des effets assez proches de la
ratification, se situe dans un contexte très différent, car
l'État devrait être lié dès la signature de l'accord
et ne devrait pas pouvoir refuser d'approuver. Sur le plan pratique, les
différences entre ratification et approbation s'estompent : les
juridictions françaises considèrent en effet, que non seulement
l'approbation mais également la ratification ne peuvent être
appréhendées et identifiées qu'à travers le
décret de publication faute sans doute, pour elles, de pouvoir
contrôler l'échange des lettres de ratification. En d'autres
termes, le décret de publication, qui a normalement pour objet
d'introduire les engagements internationaux, quels qu'ils soient, en droit
interne, est aussi pour les juges le seul acte faisant foi que la ratification
ou l'approbation est bien intervenue.
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les accords reviennent à des autorités
différentes : la première compétence revient au
président de la République et la seconde compétence au
Gouvernement193.
La matière des engagements internationaux n'est
cependant pas exclusive de toute intervention de l'Assemblée
nationale.
B/ L'intervention de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale intervient à deux titres :
soit en autorisant par une loi la ratification ou l'approbation d'un engagement
international (1) soit par la possibilité ouverte aux
députés de saisir le Conseil constitutionnel de certains
engagements internationaux (2).
1. Les cas d'autorisations préalables par une loi
Les cas d'autorisations préalables par une loi
ordinaire concernent d'abord les engagements internationaux visés
à l'article 85 de la Constitution (a) mais par l'effet de la loi du 5
août 1978 tous les engagements internationaux soumis à
ratification doivent ensuite être autorisés par une loi (b).
a. Des seuls engagements internationaux visés à
l'article 85 (...)
L'article 85 énumère limitativement des
traités et des accords pour lesquels la ratification ou l'approbation
doivent être autorisées par une loi : ce sont les traités
de paix, les traités ou accords relatifs à l'organisation
internationale et ceux qui modifient les lois internes de
l'État194. Mais le président de la République
peut toujours prendre l'initiative de demander l'autorisation de
l'Assemblée nationale même lorsque ce n'est pas obligatoire.
L'Assemblée nationale devrait en principe voter sur le projet de loi
(demandant l'autorisation de ratifier ou d'approuver) et non pas sur les
dispositions même de l'engagement international à ratifier ou
à approuver.
Le Conseil d'État français n'exerce cependant
pour l'heure aucun contrôle sur la régularité de la
ratification d'un traité ou de l'approbation d'un accord195.
Il y a là la
193 Art. 114 de la Constitution malienne, art. 53 de la
Constitution française.
194 Ces dispositions sont littéralement reprises de
celles qui figuraient dans l'article 54 de la Constitution du 3 novembre
1960.
195 Conseil d'État, 5 février 1926,
Dame Caraco, Rec. 125 ; D. 927.3.1., note Deveaux.
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manifestation de la notion d'actes de
gouvernement196. Cette solution de la jurisprudence française
ne semble toutefois pas satisfaisante ; la section du rapport et des
études du Conseil d'État a d'ailleurs relevé dans un
rapport adopté le 25 avril 1985 que l'absence de contrôle du juge
sur le respect des dispositions de l'article 53 (notre article 85) de la
Constitution qui fixent les cas où l'intervention d'une loi autorisant
la ratification ou l'approbation est obligatoire « présente
l'inconvénient de laisser dépourvues de sanctions
juridictionnelles des ratifications ou des approbations » qui, en
violation de l'article 53, n'auraient pas été autorisées
par le Parlement. Le même rapport a posé la question de savoir si
un contrôle juridictionnel ne découlerait pas
nécessairement des dispositions combinées des articles 53 et
55197.
Originairement seule la ratification ou l'approbation des
engagements internationaux visés à l'article 85 devait
nécessairement être autorisée par la loi. Mais par l'effet
d'une loi, l'autorisation législative préalable à la
ratification ou à l'approbation est obligatoire pour tous les
engagements internationaux soumis à ratification.
b. (...) à tous les engagements internationaux soumis
à ratification par l'effet de la loi du 5 août 1978
L'article 23 de la loi du 5 août 1978 semble ouvrir plus
largement le champ du contrôle parlementaire en y incluant tous les
engagements internationaux soumis à ratification198. Ainsi
tous les engagements internationaux soumis à ratification -et non plus
seulement ceux visés à l'article 85 de la Constitution- doivent
être soumis au vote des députés avant que le
président de la République ne puisse valablement les ratifier. La
simple faculté ouverte au président de la République de
prendre l'initiative de demander l'autorisation de l'Assemblée nationale
pour les engagements internationaux non énumérés à
l'article 85 devient -par l'effet de la loi du 5 août 1978- une
obligation dès lors qu'il s'agit d'engagements internationaux soumis
à ratification.
196 Conseil d'État, 19 février 1875, Prince
Napoléon.
197 Cet article correspond aux articles 85 et 87 de la
Constitution ivoirienne. L'article 53 (notre article 85) énumère
les traités ou accords requérant une autorisation parlementaire
préalablement à toute ratification ou approbation tandis que
l'article 55 (article 87) énonce que les traités et accords
régulièrement ratifiés ou approbation ont, dès leur
publication, une autorité supérieure à celle des lois ; il
découle de ces dispositions que la régularité de la
ratification ou de l'approbation conditionne la supériorité du
traité ou de l'accord sur la loi et que d'autre part, cette
régularité doit pouvoir être examinée par le
juge.
198 L'article 23 de la loi du 5 août 1978, bien qu'il
renforce le contrôle parlementaire et juridictionnel en matière
d'engagements internationaux, semble toutefois être inconstitutionnel.
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Quoique cette loi soit extensive du contrôle
parlementaire en matière d'engagements internationaux, le
problème de sa constitutionnalité se pose en ce qu'elle
transforme une faculté ouverte au président de la
République en une obligation.
Mais l'article 23 de la loi ne mentionne pas les accords
internationaux non soumis à ratification : le Président reste par
conséquent libre -en dehors de ceux énumérés
à l'article 85- de les approuver sans les soumettre préalablement
à l'autorisation de l'Assemblée nationale.
L'autre voie par laquelle l'Assemblée nationale exerce
un contrôle sur les engagements internationaux de la Côte d'Ivoire
est la possibilité ouverte aux députés de saisir le
Conseil constitutionnel de la constitutionnalité de certains engagements
internationaux.
2. La saisine du Conseil constitutionnel
Seuls sont susceptibles de faire l'objet d'un contrôle
de constitutionnalité les engagements nécessitant avant toute
ratification ou approbation une autorisation parlementaire, c'est-à-dire
ceux qui sont visés par l'article 85 de la Constitution199.
Il existe deux voies différentes par lesquelles les
députés peuvent saisir la Conseil constitutionnel200 :
la voie de l'article 86 (a) et celle de l'article 95.2 (b).
a. La voie de l'article 86
Aux termes de l'article 86, le Conseil constitutionnel peut
être saisi des engagements internationaux visés à l'article
85 par le président de la République, le président de
l'Assemblée nationale ou par un quart au moins des
députés. Dans la Constitution nigérienne, la Cour
constitutionnelle peut être saisie, outre par le président de la
République et le président de l'Assemblée nationale, par
un dixième des députés (art. 170) ; ce qui est le
même seuil exigé pour la saisine de la Cour constitutionnelle en
matière de contrôle de constitutionnalité des lois (art.
131.2)201.
199 François LUCHAIRE, « Article 54 », in La
Constitution de la République française, 1980.
200 Le contrôle de constitutionnalité ne concerne
que les engagements internationaux qui, appelant une intervention du Parlement,
ne sont pas encore introduits dans l'ordre interne. Une fois introduits, tout
contrôle de constitutionnalité est exclu.
201 C'est la même solution fournie par l'article 54 de la
Constitution française du 4 octobre 1958.
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La saisine du Conseil constitutionnel par un quart des
députés au moins reste toutefois importante car elle permet
à l'opposition de contester devant le Conseil constitutionnel la
validité au regard de la Constitution ivoirienne des engagements
internationaux négociés par le président de la
République. Limiter la saisine du Conseil constitutionnel aux
présidents de la République et de l'Assemblée nationale
aurait pu se révéler inefficace en ce que ni l'un ni l'autre,
appartenant le plus souvent au même bord politique202,
n'auraient entrepris de contester devant le Conseil constitutionnel un
engagement international négocié par le président de la
République. C'est pourquoi il conviendrait de « démocratiser
» plus encore ce droit de saisine en ramenant par exemple le seuil
exigé au dixième des députés.
L'autre voie par laquelle les députés peuvent
saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité d'un
engagement international est l'article 95.2.
b. La voie de l'article 95.2
Elle peut pallier les insuffisances de l'article 86. La voie
de l'article 95 permet en effet à tout groupe parlementaire ou à
un dixième des députés de former un recours contre la loi
d'autorisation de la ratification ou de l'approbation d'un engagement
international ; ce faisant, le Conseil constitutionnel pourrait vérifier
la conformité de l'engagement international lui-même à la
Constitution203.
La voie de l'article 95.2 présente une similitude avec
celle de l'article 86 : elles ne peuvent être utilisées que pour
les engagements visés à l'article 85 de la Constitution
c'est-à-dire ceux nécessitant une autorisation parlementaire.
Cependant par la voie de l'article 95.2, les députés (au moins un
dixième d'entre eux) ne défèrent que la loi d'autorisation
de la ratification ou de l'approbation ; par conséquent les
députés ne peuvent saisir le Conseil constitutionnel
qu'après le vote et avant la promulgation de ladite loi alors que par la
voie de
202 Le président de la République et le
président de l'Assemblée nationale ont toujours
été, jusqu'à nos jours, du même bord politique :
sous Houphouët-Boigny (1960-1993), les présidents de
l'Assemblée nationale furent Philippe Yacé puis Konan
Bédié ; sous Konan Bédié (1993-1999), ce furent
Charles Donwahi et Emile Brou ; sous Laurent Gbagbo (2000-2010), Mamadou
Koulibaly (2000-2010) et enfin Alassane Ouattara (depuis 2010) appartient au
même parti politique (Rassemblement des républicains) que
Guillaume Soro, président de l'Assemblée nationale (depuis
2011).
203 C'est ce qui ressort d'une décision du Conseil
constitutionnel français en date du 30 décembre 1976. Les groupes
d'opposition, qui ne pouvaient pas à l'époque saisir le Conseil
constitutionnel au titre de l'article 54 (article 86 de la Constitution
ivoirienne), se sont autorisés à le faire avant la promulgation
de la loi autorisant la ratification ou l'approbation, en application de
l'article 61 alinéa 2 (notre article 95). Le Conseil constitutionnel a,
en outre, adopté à l'occasion une démarche audacieuse
(Pierre PACTET et Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, op.cit., p. 507).
Cette solution a été confirmée par les décisions
ultérieures du 17 juillet 1980 et du 19 juillet 1983.
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l'article 86, c'est l'engagement international lui-même
qui est déféré -avant le vote de la loi autorisant sa
ratification ou son approbation- au Conseil constitutionnel et la saisine de ce
dernier suspend toute possibilité de discussion ou de vote d'une loi
d'autorisation.
Que ce soit par la voie de l'article 86 ou par celle de
l'article 95.2, si le Conseil constitutionnel estime qu'un engagement
international comporte des clauses contraires à la Constitution,
l'autorisation de le ratifier ou de l'approuver ne peut intervenir
qu'après une révision de la Constitution.
Tous les aspects que nous avons analysés jusqu'à
maintenant démontrent la séparation, l'équilibre et la
collaboration des pouvoirs exécutif et législatif en Côte
d'Ivoire. Mais la réalité est un déséquilibre
profond entre les titulaires respectifs de ces deux pouvoirs.
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