CHAPITRE II : LA COLLABORATION NÉCESSAIRE DES
ORGANES
La collaboration des pouvoirs exécutif et
législatif est d'abord rendue nécessaire par les faits. En effet,
la délimitation plus ou moins équitable des compétences
opérée en droit ayant contribué à
l'hégémonie de chacun des organes dans son domaine propre, leur
impuissance respective au regard du domaine de l'autre les contraint -en dehors
même de tout texte- à collaborer en eux. Mais la Constitution
ivoirienne prévoit ensuite expressément une telle collaboration.
Celle-ci se fait de deux façons : soit que les organes exécutif
et législatif exercent concurremment certaines compétences
(section I) soit qu'ils les exercent conjointement (section II) même si
-nous allons le voir- la ligne de démarcation n'est pas toujours claire
entre compétences concurrentes et compétences
conjointes142.
Section I : La collaboration concurrente des organes
La collaboration concurrente des organes ou concurrence des
compétences s'explique par le fait que chacun des pouvoirs
exécutif et législatif peut prendre de lui-même
l'initiative de ces compétences et les exercer sans avoir pour cela
nécessairement besoin de l'autre. Le président de la
République et l'Assemblée nationale collaborent de manière
concurrente aussi bien en matière d'initiatives (paragraphe 1) qu'en
matière de situations exceptionnelles (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les prérogatives d'initiative
La concurrence des compétences se manifeste en
matière de sessions extraordinaires de l'Assemblée nationale (A)
et en matière d'initiative législative et de révision
constitutionnelle (B).
142 Pour certaines compétences en effet, il peut y
avoir à la fois collaboration concurrente et collaboration
conjointe entre les organes exécutif et législatif ou
encore l'exercice concret de la collaboration est difficilement classifiable
dans l'un ou l'autre des deux schémas de collaboration que nous avons
distingués.
53
A/ En matière de sessions extraordinaires
La réunion en sessions extraordinaires de
l'Assemblée nationale se fait à la demande du président de
la République ou à celle des députés (1). En cette
matière, celui-là et ceux-ci sont placés sur un pied de
stricte égalité en ce qu'il y a indifférence selon que la
cause de ladite réunion provienne du président de la
République ou au contraire des députés,
indifférence dont nous nous rendrons compte en étudiant
l'inexistence de limites temporelles relatives aux sessions extraordinaires
(2).
1. La réunion de l'Assemblée nationale en sessions
extraordinaires
Si la demande de réunion de l'Assemblée
nationale doit être formulée soit par le Chef de l'État
soit par les députés (a), la convocation est juridiquement faite
par le président de l'Assemblée nationale (b).
a. La formulation de la demande par le président de la
République ou par les députés
Si l'Assemblée nationale se réunit de droit en
sessions ordinaires aux dates fixées par la Constitution, la
réunion en sessions extraordinaires doit être demandée. Le
droit de demander une session extraordinaire appartient concurremment au
président de la République et à la majorité absolue
des députés.
Le président de la République et les
députés -à condition d'atteindre le seuil de la
majorité absolue fixé par la Constitution- sont placés sur
un pied de stricte égalité en ce qu'ils disposent d'un même
droit à formuler la demande tendant à la réunion de
l'Assemblée nationale en sessions extraordinaires. Dans le cadre de la
Constitution du Niger, les députés ne peuvent demander la
réunion de l'Assemblée nationale qu'à la majorité
des deux cinquième (art. 92.1). Ce qui constitue une majorité
plus difficile à atteindre et a pour conséquence de rendre moins
ouverte la faculté des députés à demander une
réunion en sessions extraordinaires.
La demande faite par le président de la
République ou par la majorité absolue des députés,
le président de l'Assemblée nationale intervient pour convoquer
la réunion en sessions extraordinaires.
54
b. La convocation par le président de l'Assemblée
nationale
Si la demande est formulée -par le président de
la République ou par la majorité absolue des
députés- il revient ensuite au président de
l'Assemblée nationale de convoquer la réunion en session
extraordinaire de l'Assemblée nationale.
La convocation est ainsi faite juridiquement par le
président de l'Assemblée nationale : seul lui dispose de cette
faculté, même s'il semble que sa compétence soit
liée à partir du moment où la demande est clairement
formulée par le président de la République ou par la
majorité absolue des députés143. Dans la
Constitution du Mali, les sessions extraordinaires sont au contraire
convoquées -soit à la demande du Premier ministre soit à
celle de la majorité des députés- par le président
de la République (art. 67). Nous retrouvons cette même solution en
droit constitutionnel nigérien (art. 92.2) et français (art.
30)144. Le droit constitutionnel ivoirien tend par
conséquent, en cette matière, à préserver
l'égalité déjà notée entre le
président de la République et les députés : cette
égalité serait rompue si l'on donnait à l'un ou aux autres
le droit de convoquer juridiquement la session extraordinaire.
Évidemment toutes ces dispositions relatives à la réunion
de l'Assemblée nationale en sessions extraordinaires ne sont pas
gratuites : elles peuvent revêtir une importance politique capitale ainsi
que nous le verrons.
Par ailleurs, il y a indifférence -relativement
à certaines considérations temporelles-selon que l'origine de la
convocation soit une demande du président de la République ou au
contraire une demande des députés.
2. L'inexistence de limites temporelles tenant aux demandes de
réunion de l'Assemblée nationale en sessions extraordinaires et
à la durée de celles-ci et ses conséquences
143 Dans la Constitution du Sénégal, le
Parlement est réuni en session extraordinaire soit sur demande de plus
de la moitié des députés adressée au
président de l'Assemblée nationale soit sur décision du
président de la République (art. 63.4). Il ne semble donc pas
nécessaire, une fois la demande des députés
formulée ou la décision du président de la
République prise, que le président de l'Assemblée
nationale convoque la réunion de la session extraordinaire : ce qui
démontre, sur le plan du droit comparé, sa compétence
liée en matière de convocation des sessions extraordinaires.
144 C'est ainsi que le Président français de
Gaulle refusa le 18 mars 1960 de déférer à la demande de
la majorité absolue des députés tendant à la
réunion de l'Assemblée nationale en session extraordinaire. Ce
refus fut critiqué par la doctrine jugeant que la compétence du
président de la République de convoquer la réunion de
l'Assemblée nationale en sessions extraordinaires est liée.
55
Il y a indifférence selon la cause -demande faite par
le président de la République ou par les députés-
de la convocation de l'Assemblée nationale en sessions extraordinaires.
Cette indifférence se manifeste au niveau de l'inexistence de limites
temporelles tenant aux demandes de réunion en sessions extraordinaires
et au niveau de la durée de celles-ci d'une part (a) et elle
entraîne certaines conséquences d'autre part (b).
a. L'inexistence de limites temporelles tenant aux demandes de
réunion de l'Assemblée nationale en sessions extraordinaires et
à la durée de celles-ci
L'inexistence de limites temporelles est relative aux demandes
de réunion de l'Assemblée nationale en sessions extraordinaires
et à leur durée.
La Constitution ne pose aucune limite particulière aux
demandes de réunions de l'Assemblée nationale en sessions
extraordinaires. A chaque moment, le président de la République
ou la majorité absolue des députés peuvent formuler la
demande tendant à ces réunions sans aucune entrave. Dans la
Constitution malienne, seul le Premier ministre peut demander une nouvelle
session extraordinaire avant l'expiration du mois suivant le décret de
clôture de la dernière session extraordinaire (art. 66 in
fine). Il en découle a contrario qu'il existe une limite
temporelle à la demande des députés tendant à la
réunion en sessions extraordinaires : ils doivent attendre
l'écoulement du délai d'un mois après le décret de
clôture d'une session extraordinaire précédente.
D'autre part, la seule limitation de durée des sessions
extraordinaires de l'Assemblée nationale tient à
l'épuisement de l'ordre du jour sur lequel est faite la convocation. La
Constitution ne distingue pas à cet égard selon que la
convocation de la session extraordinaire est faite sur demande du
président de la République ou sur celle de la majorité
absolue des députés. Dans la plupart des régimes
politiques africains, la réunion des sessions extraordinaires est
limitée dans le temps soit de façon absolue c'est-à-dire
en ce qui concerne toute session extraordinaire soit de façon
discriminée en distinguant entre l'origine de la demande. Dans le
premier cas, nous pouvons citer la Constitution du Niger où la
durée des sessions extraordinaires ne peut excéder quinze jours
(art. 92 in fine)145 ; dans le second cas la Constitution
malienne où, lorsque la session extraordinaire est convoquée sur
demande de la
145 La Constitution du Bénin (art. 88) et la
Constitution du Sénégal (art. 63.5) limitent également la
durée de toutes les sessions extraordinaires à quinze jours.
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majorité des députés, le décret de
clôture intervient dès que l'ordre du jour a été
épuisé et au plus tard quinze jours à compter de sa
réunion (art. 66.2)146.
Toutes ces dispositions relatives aux limites temporelles
posées à la réunion de l'Assemblée nationale en
sessions extraordinaires ou à leur inexistence revêtent une
importance politique particulière ainsi que l'on s'en rendra compte dans
les conséquences qu'elles entraînent.
b. Les conséquences de l'inexistence de limites
temporelles posées aux demandes de réunion en sessions
extraordinaires et à leur durée
La réunion en sessions extraordinaires de
l'Assemblé nationale peut être d'une très grande importance
politique : elle peut avoir été demandée aux fins de
législation ou de contrôle de l'action du Gouvernement.
C'est pourquoi certains régimes politiques africains
posent des limites temporelles strictes aux demandes de réunion en
sessions extraordinaires, surtout lorsqu'elles émanent des
députés. Dans le régime politique malien, les
députés ne peuvent demander une nouvelle session extraordinaire
avant l'écoulement du délai d'un mois après le
décret de clôture d'une session extraordinaire
précédente. En outre, lorsque la session extraordinaire est tenue
à la demande des députés, elle est limitée dans le
temps -quinze jours dans la Constitution malienne- et même si l'ordre du
jour n'est pas épuisé.
Ces deux limites temporelles ont pour effet d'empêcher
que l'Assemblée nationale ne cherche -en se réunissant
constamment en sessions extraordinaires- à siéger permanemment :
par ce moyen, elle pourrait plus efficacement exercer ses prérogatives
de législation, de contrôle de l'action gouvernementale et -dans
un régime parlementaire comme celui du Mali-de mise en jeu de la
responsabilité du Gouvernement. Ce n'est donc que lorsque la session
extraordinaire se tient à la demande du Premier ministre qu'elle n'est
circonscrite dans aucune durée précise : tout dépendra en
fin de compte du Premier ministre et du président de la
République et en ce cas, la session extraordinaire -parce qu'ayant
été demandée par l'un et pouvant être fermée
par l'autre par décret à n'importe quel moment- ne comporte aucun
risque politique particulier ni pour l'un ni pour l'autre.
146 Par raisonnement a contrario, lorsque la session
extraordinaire est tenue à la demande du Premier ministre, aucune limite
temporelle n'est posée à sa durée.
57
Le Président ivoirien ne dispose pas d'une telle
maîtrise sur la durée des sessions extraordinaires de
l'Assemblée nationale et la Constitution ne fixe elle-même aucune
durée à celles-ci147. Il en résulte que les
députés peuvent non seulement demander à tout moment une
session extraordinaire de l'Assemblée nationale -inexistence de limite
temporelle posée à la demande- mais celle-ci peut encore
siéger aussi longtemps qu'elle le désire -inexistence de limite
temporelle posée à la durée148. Il reste aux
députés ivoiriens d'user de ce moyen constitutionnel qui leur est
offert pour exercer plus pleinement leurs prérogatives.
La concurrence des compétences entre les pouvoirs
exécutif et législatif se manifeste également en
matière d'initiative législative et de révision
constitutionnelle.
B/ En matière législative et constitutionnelle
Le président de la République et
l'Assemblée nationale collaborent également et de manière
concurrente en matière d'initiative législative (1) et de
révision constitutionnelle (2).
1. En matière d'initiative législative
Conformément à l'article 42 de la Constitution,
l'initiative des lois appartient concurremment au président de la
République et aux députés. D'un point de vue
terminologique, il faut distinguer entre les projets de lois (a) et les
propositions de loi (b).
a. Les projets de loi
Dans de nombreux régimes politiques, le
Président ne dispose pas d'une telle prérogative soit que le
pouvoir exécutif en est formellement privé soit qu'elle est
transférée à un autre organe de l'exécutif. Ainsi
dans le régime politique étatsunien, le président ne
dispose guère de l'initiative législative149 tandis
que dans les régimes de type parlementaire
147 Le pouvoir exécutif ne dispose également pas
de la maîtrise de la durée des sessions extraordinaires dans les
régimes politiques du Bénin, du Sénégal et du
Niger. Mais la Constitution elle-même y fixe tout de même une
limite temporelle.
148 L'article 63 in fine dispose simplement que :
« Les sessions extraordinaires sont closes sitôt l'ordre du jour
épuisé »
149 La Constitution américaine est à la
vérité muette sur la question de savoir si le Président
dispose de l'initiative des lois ; Georges Washington avait pensé qu'il
pouvait directement déposer des projets de loi. Ses successeurs y ont
renoncé de façon formelle. Cependant, le Président n'en
est pas moins l'instigateur réel de la législation.
58
elle appartient au Premier ministre (art. 75 de la
Constitution malienne, art. 109 de la Constitution
nigérienne)150.
Les projets de loi peuvent être soumis pour avis au
Conseil constitutionnel (art. 52) et au Conseil économique et social
(art. 113), les projets de loi de programme à caractère
économique doivent être soumis à l'avis du Conseil
économique et social (art. 113.2). La plupart de ces avis ne sont pas
obligatoires ou, en tout cas, leurs contenus ne lient pas le président
de la République. Dans la Constitution béninoise, il lui est au
contraire fait obligation de soumettre ses projets de lois à l'avis de
la Cour suprême (art. 105.2)151.
Les projets de loi ayant été obligatoirement
soumis à la délibération du Conseil des ministres (art.
51.2) sont ensuite déposés sur le bureau de l'Assemblée
nationale et envoyés à l'examen de la commission
compétente ou d'une commission spéciale de l'Assemblée
nationale (art. 52.5 du règlement). Cependant, le projet de loi peut
être retiré par le président de la République
même quand sa discussion est commencée (art. 53.1 du
règlement).
Le président de la République dispose
également et nécessairement du droit d'amendement. Il peut ainsi
demander une révision de certaines parties du projet de loi qu'il a
déposé antérieurement152.
Si dans la pratique institutionnelle les initiatives d'origine
présidentielle ont plus de chances d'aboutir c'est-à-dire
d'être adoptées que les initiatives d'origine parlementaire,
celles-ci ne s'en trouvent pas moins consacrées.
b. Les propositions de loi
Les propositions de loi sont les initiatives de loi
émanant des membres de l'Assemblée nationale ; les
députés disposent en outre du droit d'amendement (article 78.1).
Ils déposent propositions et amendements soit à titre individuel
soit à titre collectif au nom des membres d'un groupe
parlementaire153. Les conditions de recevabilité de la
proposition de loi sont
150 L'article 109 de la Constitution du Niger est ainsi
libellé : « Le Gouvernement a l'initiative des lois concurremment
avec les membres de l'Assemblée nationale » ; nous retrouvons
à peu près la même rédaction à l'article 75
de la Constitution malienne.
151 La même obligation pèse le Gouvernement
malien qui, aux termes de l'article 75.2, doit soumettre ses projets de lois
à l'avis de la Cour suprême. Mais l'avis qui est émis par
la Cour suprême ne lie pas le Gouvernement.
152 Francis V. WODIÉ, op.cit., p. 201-202.
153 La Constitution de la première République,
en son article 13.1, disposait déjà que : « Le
président de la République a l'initiative des lois concurremment
avec les membres de l'Assemblée nationale ». Il est donc
59
prévues aux articles 51 et 52 du règlement de
l'Assemblée nationale et sont pratiquement les mêmes que celles du
projet de loi. Toutefois, les propositions et amendements d'origine
parlementaire ne sont pas susceptibles d'être soumis aux avis du Conseil
constitutionnel ou à ceux du Conseil économique et social ou
encore moins aux délibérations du Conseil des ministres.
Cependant les propositions et amendements d'origine parlementaire sont quelque
peu restreints notamment par le mécanisme des irrecevabilités des
articles 76 et 78 qui ne jouent qu'à sens unique, c'est-à-dire
qu'elles ne valent qu'à l'égard des seuls propositions et
amendements des députés. En outre et à la
différence du projet de loi, la proposition ne peut être
retirée par son auteur ou ses auteurs que si elle est reprise par un
autre ou d'autres députés ; dans le cas contraire, la discussion
sur la proposition de loi continue (art. 54.1 du règlement de
l'Assemblée nationale) et elle est envoyée dans la commission
compétente ou dans une commission spéciale de l'Assemblée
nationale pour être débattue.
Le partage des initiatives est également prévu
et organisé en matière de révision constitutionnelle.
2. En matière de révision constitutionnelle
Qu'il soit d'origine présidentielle ou parlementaire,
le texte de révision passe par les étapes successives de la prise
en considération par l'Assemblée nationale (a) et de l'adoption
définitive soit par référendum soit par vote parlementaire
(b). A chacune de ces étapes, il y a une indifférence au regard
de l'origine présidentielle ou parlementaire de l'initiative de
révision.
a. La prise en considération de l'initiative de
révision par l'Assemblée nationale indépendamment de son
origine
Conformément à l'article 124 de la Constitution,
l'initiative de la révision constitutionnelle appartient concurremment,
comme c'est le cas pour l'initiative législative, au président de
la République et aux membres de l'Assemblée nationale ; ceux-ci
peuvent exercer leur droit d'initiative de révision constitutionnelle
à titre individuel ou collectif154. On
étonnant que Francis Wodié, traitant de
l'initiative législative d'origine parlementaire sous la première
République, écrive : « Cette initiative ne doit pas
revêtir un caractère collectif... pouvant n'émaner que d'un
député » (op.cit., p. 200-201).
154 S'agissant des propositions de révision
constitutionnelle, certaines Constitutions disposent expressément
qu'elles ne peuvent s'exercer qu'à titre collectif ; ainsi en est-il de
la Constitution gabonaise en son article 116
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distingue ici également, du point de vue
terminologique, les projets et les propositions de révision.
(...) »156.
Pour être prise en considération, le projet ou la
proposition de révision doit être voté par
l'Assemblée nationale à la majorité des 2/3 des
députés effectivement en fonction (art. 125) ; à ce stade,
les deux précédentes Constitutions ivoiriennes exigeaient une
majorité encore plus renforcée155. Dans d'autres
systèmes constitutionnels africains et au même stade de la
procédure, il suffit seulement d'une majorité simple ; ainsi la
Constitution sénégalaise dispose en son article 103 alinéa
3 que « le projet ou la proposition de révision de la Constitution
est adopté par les assemblées selon la procédure de
l'article 71
Ainsi pris en considération, le texte portant
révision constitutionnelle doit être définitivement
adopté soit par référendum soit par vote parlementaire.
b. L'adoption définitive du texte de révision et
l'option ouverte au président de la République
indépendamment de l'origine de l'initiative de révision
Le texte ainsi adopté, au lieu de pouvoir être
promulgué comme dans la procédure législative ordinaire,
ne devient définitif en principe que s'il est approuvé par
référendum à la majorité absolue des suffrages
exprimés (art. 126.1).
Mais le président de la République peut
décider de ne pas faire intervenir directement le peuple et soumettre le
projet ou la proposition à l'Assemblée nationale. Dans ce cas,
une majorité spéciale est requise car le projet ou la proposition
ne deviendra loi constitutionnelle que s'il ou elle a réuni en sa faveur
la majorité des 4/5 des membres de l'Assemblée nationale
effectivement en fonction (art. 126.3). Cette faculté laissée au
président de la République de choisir discrétionnairement
entre le référendum et l'Assemblée nationale n'existe pas
dans la Constitution malienne où le texte (le projet ou la proposition
de révision) ne sera définitif qu'après avoir
été approuvé par référendum (art. 118.2).
alinéa 2 qui dispose : « (...) Toute proposition
de révision doit être déposée au bureau de
l'Assemblée nationale par au moins un tiers des
députés ou au bureau du Sénat par au moins un
tiers des sénateurs (...) ».
155 La Constitution de 1959 disposait en son article 67.1 :
« le projet ou la proposition de révision doit être
voté à la majorité des trois quarts des membres de
l'Assemblée » et la Constitution de 1960 en son article 72.1
disposait : « pour être prise en considération, le projet ou
la proposition de révision doit être voté à la
majorité des trois quarts des membres composant l'Assemblée
nationale ».
156 Le fait qu'à ce stade de la procédure de
révision constitutionnelle, la Constitution sénégalaise ne
demande que la majorité simple (la majorité à laquelle
sont adoptés les projets et propositions de lois ordinaires) ne semble
pas étranger à l'autre fait que l'on se trouve, là, dans
un système à Parlement bicaméral : la facilité de
prise en considération du texte de révision résultant de
son adoption à la majorité simple est contrebalancée par
l'exigence du vote, en termes identiques, dans les deux chambres du
Parlement de ce texte de révision.
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Cependant, la faculté ouverte au Président
ivoirien est limitée car le recours au référendum devient
obligatoire dès lors que le projet ou la proposition de révision
porte sur certains objets limitativement énumérés par
l'article 126.2 de la Constitution. Cet alinéa énonce : «
est obligatoirement soumis au référendum le projet ou la
proposition de révision ayant pour objet l'élection du
président de la République, l'exercice du mandat
présidentiel, la vacance de la présidence et la procédure
de révision de la présente Constitution ».
Enfin, le texte portant révision de la Constitution
approuvé par référendum ou par la voie parlementaire est
promulgué par le président de la République
(art.126.4).
La concurrence des compétences entre le
président de la République et l'Assemblée nationale se
manifeste également mais d'une façon originale dans le domaine
des situations exceptionnelles157.
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