CHAPITRE III
CADRE DE REGULATION, MODES DE GESTION DU FONCIER
ET
SES EFFETS SUR LE DEVELOPPEMENT LOCAL DE LA COMMUNE
A travers ce chapitre, il est développé, le
cadre de régularisation du foncier rural et modes de gestion du foncier
et ses effets sur le développement local.
3.1 Cadre de régularisation du foncier rural
dans la commune
3.1.1 Cadre législatif et réglementaire du
foncier rural dans la commune
Pendant longtemps, les droits fonciers issus de la coutume ou
des pratiques locales n'avaient pas une reconnaissance officielle formelle. La
loi n°2007-03 du 16 octobre 2007 portant régime foncier rural pose
désormais le principe de leur reconnaissance et de leur protection.
Ainsi, cette loi détermine les règles et principes fondamentaux
relatifs au régime foncier rural en République du bénin.
Le titre 1er définit les grandes orientations des politiques
et programmes de développement agricoles. Ce titre comprend en outre des
dispositions relatives aux terres rurales et pose les principes
généraux de gestion des ressources naturelles. Ce titre donne des
prérogatives aux communautés à la base. Le titre II donne
la composition du domaine rural de l'Etat et des collectivités
territoriales et réglemente leur gestion.
Quant au titre 3, il fixe les modalités d'appropriation
et de transfert des terres rurales, de leur mise en valeur et de leur gestion
et aménagement. Avec pour innovation, l'institution du plan foncier
rural (PFR) pour chaque village. Le but ici est de renforcer les droits
réels immobiliers acquis selon la coutume et de les protéger afin
d'encourager les investissements à long terme et de permettre une
meilleure utilisation des terres. A cet effet, le PFR consiste à
recenser les terrains ruraux et à en établir une documentation
graphique suivie d'une documentation littérale. La délivrance de
certificats fonciers ruraux aux ayants droit est l'aboutissement de la
procédure PFR. L'institution d'un certificat foncier donne
reconnaissance légale sous réserve de contestation aux droits
constatés lors de l'élaboration des PFR.
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Le quatrième titre porte sur le contentieux rural et
prévoit des dispositions dont la mise en oeuvre confère la force
de la chose jugée aux règlements locaux des contentieux fonciers
ruraux. Ceci permettra de mettre fin au caractère précaire des
arrangements locaux des conflits fonciers.
Les titres V et VI traitent des dispositions pénales,
transitoires et fiscales. Il est à retenir que cette loi, rend les
collectivités territoriales une garantie des droits coutumiers relatifs
au foncier. En ce qui concerne la circulation de la terre entre
détenteurs coutumiers et exploitants, cette loi introduit une approche
de solution, en évitant désormais les abus et les contestations
liés aux transferts de droit. A cet effet, elle décrète le
recours obligatoire à l'écrit rédigé devant la
section villageoise de gestion foncière sous peine de nullité.
3.1.2 Cadre institutionnel de la gestion du foncier
rural dans la commune Plusieurs structures s'occupent de la gestion du
foncier en milieu rural au niveau de la Commune à l'ère de la
décentralisation. Il s'agit de:
? IGN :
L'Institut Géographique National (IGN) est une
structure légale aux prérogatives définies.
Déconcentré au niveau départemental, il accompagne les
Communes dans la gestion de leur patrimoine foncier surtout dans les zones
urbaines et périurbaines. Dans les milieux ruraux, il contrôle la
qualité de l'outil PFR, procède aux opérations de
vérification et fait des amendements au sujet des plans parcellaires. Il
fait au besoin, des recommandations puis sanctionne sur demande, le travail de
réalisation de l'outil ou de sa mise à jour, par une
certification institutionnelle de la normalité et de
l'exploitabilité des PFR.
? Elus locaux
Les conseillers communaux sont répartis dans les
différentes instances de gestion. Leurs rôles essentiels est de
mobiliser la population autour des activités de réalisation du
PFR, de servir d'intermédiaire pour les demandes d'appui et
d'accès aux informations et surtout participer aux prises de
décisions dans le cadre de l'amélioration de la gestion
foncière.
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Dans le souci de renforcer le contrôle foncier, de mieux
connaître les acteurs, de collecter les informations liées aux
différentes transactions foncières et leur mise à jour aux
fins d'une meilleure appropriation de l'outil PFR, trois instances officielles
sont impliquées dans la gestion de la propriété
foncière. On peut les situer à différents niveaux de la
chaîne pyramidale de gestion que sont :
? à la base, les Section Villageoises de Gestion
Foncière (SVGF) ;
? au niveau intermédiaire, les Sous-commissions de
Gestion Foncière d'Arrondissement (SCGFA) ;
? au sommet, le Comité de Gestion Foncière
(CoGeF).
Les rôles de ces instances tout au long du processus
sont définis, s'interpénètrent et varient en fonction des
compétences technico- légales.
? SVGF
Les dix sept SVGF, que compte actuellement la Commune de
Klouékanmè, collectent les données foncières et les
traitent. Composées des représentants des catégories
socioprofessionnelles et des conseillers villageois, les SVGF constituent les
instances les plus proches des communautés locales. Elles
relèvent du conseil villageois et ont à leur tête les chefs
de villages. De façon spécifique, les SVGF aident les
propriétaires terriens à élaborer les contrats qui
formalisent les modifications opérées sur leur bien foncier. De
même, elles tiennent un registre, où sont enregistrées les
mutations de droits fonciers. Elles recueillent également toutes les
informations nécessaires à la mise à jour du PFR et font
l'archivage des copies des documents PFR. Sur un autre plan, les SVGF apportent
leur appui-conseil au règlement des litiges fonciers notamment par la
fourniture, lorsqu'il est requis, d'informations foncières susceptibles
d'en faciliter le règlement. Par ailleurs, elles mènent des
actions d'information, d'éducation et de communication au profit des
populations villageoises. Enfin, elles font remonter au CoGeF des informations
en leur possession, sur les
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changements affectant les droits fonciers. Les SVGF envoient
des représentants au sein de la SCGFA.
? SCGFA
Au nombre de quatre dans la Commune, elles servent de couloir
de transmission et de relai des données foncières villageoises,
du niveau village au niveau Commune. Composées des représentants
des acteurs fonciers dans les arrondissements, les SCGFA constituent un premier
niveau de contrôle et de supervision des activités des SVGF. La
SCGFA envoie à son tour ses représentants au sein de la CoGeF.
? CoGeF
Le CoGeF de Klouékanmè est l'instance locale
supérieure de gestion foncière. Il assiste le Maire dans la
gestion des questions foncières touchant au territoire de toute la
Commune. En l'occurrence, il appuie la mairie à la bonne tenue de la
base de données foncière de la Commune, à la
délivrance des Certificat Fonciers Ruraux (CFR) et à la mise
à jour des PFR. Il intervient également dans le règlement
à l'amiable des litiges fonciers, en collaboration avec le Tribunal de
Conciliation et le Tribunal de Première Instance de Lokossa.
La commission de gestion foncière est un lieu d'accueil
et d'information : les membres du comité de gestion foncière
doivent recevoir tous les usagers pour entendre leurs demandes, dès lors
qu'il s'agit de questions relatives à la terre ou aux ressources
naturelles.
Plus précisément, le bureau du comité de
gestion foncière est chargé, (i) d'accueillir toutes les demandes
d'information des usagers portant sur le foncier rural ; (ii) de conseiller
l'usager pour la mise en oeuvre de la procédure appropriée de
sécurisation foncière, que ce soit pour stabiliser sa situation
actuelle ou dans le cadre d'actes susceptibles de modifier le statut juridique
d'une parcelle (transmission successorale, cession, location, etc.) ; (ii)
expliquer à l'usager la situation domaniale et foncière de la
Commune ; (iv) veiller à la mise à jour permanente et à la
bonne conservation des documents de toutes
catégories détenus par le comité de
gestion foncière, tant pour les besoins de son fonctionnement que pour
ceux des usagers (la commission communale de gestion foncière
étant un lieu de conservation des archives domaniales et
foncières relatives à l'ensemble des terres et des ressources
naturelles situées sur le territoire communal) ; (v) servir de lieu de
coordination et éventuellement de relais pour les services
déconcentrés compétents de l'Etat en matière de
gestion de la terre et/ou des ressources naturelles.
De manière générale, il s'agit de
répondre à toutes les questions portant sur la situation
domaniale et foncière de la Commune. La commission de gestion
foncière est un lieu d'information et de décision pour les
élus parce que la commission de gestion foncière est une
structure d'assistance et de conseil de la mairie pour la gestion des terres et
des ressources naturelles situées sur le territoire de la commune dont
elle relève.
En somme, les responsabilités sont partagées
entre les différents acteurs impliqués dans la gestion
foncière, au sein de dispositifs locaux d'administration foncière
et sur la reconnaissance des procédures locales d'arbitrage tels que
prévus par la loi sur le foncier rural.
3.2 Modes de gestion du foncier rural dans la Commune
de Klouékanmè
3.2.1 Gestion traditionnelle du foncier dans la Commune
de Klouékanmè Historiquement, il faut reconnaître
qu'il n'y a pas eu d'organisation centrale coutumière de laquelle
devrait découler les chefs de terre pour gérer la terre dans le
département du Couffo en général et dans la Commune de
Klouékanmè en particulier. Néanmoins, la soumission aux
règles communautaires a longtemps maintenu une relative cohésion
sociale et préservé les crises foncières jusqu'à
une époque récente.
De nos jours, l'élite foncière coutumière
dans la commune est composée des vieux sages, des groupes familiaux et
des chefs des villages qui travaillent aux côtés des instances
modernes. Les instances coutumières sont essentiellement
impliquées dans le partage de l'héritage foncier et de
règlement des litiges nés
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tacitement entre les différents protagonistes de
l'utilisation de la terre (les collectivités coutumières, les
paysans, les citadins, les politiciens, les commerçants et les ruraux).
Ces conflits naissent souvent des enjeux économiques, politiques,
sociaux et quelquefois contradictoires des acteurs. Les cas de conflits qui ont
une forte probabilité de connaître un dénouement heureux
sont des conflits nés de l'héritage ou ceux liés à
la délimitation des domaines par des essences végétales.
Bien que cet organe perde de plus en plus son influence à cause de la
désintégration des familles et des valeurs morales, la plupart
des acteurs des conflits y font encore recours pour résoudre leur
litige.
En fonction des tendances de remise en cause d'acte ou
d'accords, de plus en plus fréquente dans les villages, les acteurs
protagonistes ont de plus en plus recours aux actes, aux témoins
oculaires et auditifs, dans certaines situations. Il peut s'agir des
arrangements anciens remis en cause ou contestés par les descendants de
ceux qui les ont conclus, émergence de nouvelles formes de transactions
pour lesquelles les règles ne sont pas stabilisées et où
les contradictions évoluent, dans des contextes de conditions
économiques, politiques et de rang social. S'il y a bien, dans un
certain nombre de cas, durcissement des conditions d'accès, s'il y a
bien des risques de manoeuvres opportunistes liés aux dysfonctionnements
des systèmes d'arbitrage.
3.2.2 Gestion moderne du foncier rural dans la Commune
de Klouékanmè La gestion du foncier rural est devenue
officiel au Bénin avec l'instauration du Plan Foncier Rural (PFR).
Le PFR est institué en République du
Bénin par l'arrêté interministériel 015 du janvier
1994 (Ministère de développement rural et de l'intérieur)
qui autorise les opérations foncières dans le cadre du Programme
de Gestion de Ressources Naturelles (Hounkpodoté, 2000). Selon lui, Le
PFR est un mode d'investigation et de gestion foncière, une
documentation foncière publique dont le but est d'assurer aux
producteurs une meilleure sécurité afin que les pratiques
foncières
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ne constituent pas un obstacle aux investissements à
long terme et aux efforts d'aménagement pour une gestion soutenue et
durable des ressources naturel.
Selon Edja (2004), le Plan Foncier Rural est une intervention
de développement mis à la disposition des collectivités
locales et qui consiste en une identification de l'ensemble des droits fonciers
coutumiers et de leurs ayants droit, sur la base d'une enquête
contradictoire in situ, aboutissant à un enregistrement et à une
délimitation spatiale des droits et biens fonciers et devant
s'insérer, selon des modalités diverses, dans la
législation existante ou en gestation. Il apparaît comme une
intervention de développement et institution de connaissance et de
reconnaissance des droits, une chaîne de production de savoir foncier et
de normes, un processus contradictoire mettant en jeu les différents
acteurs impliqués (propriétaires limitrophes, public), un enjeu
de gouvernementalité et d'ancrage local de l'Etat.
Le degré d'appropriation du PFR dépend de sa
visibilité finale et des valeurs-ajoutées attendues. Il est donc
particulièrement important de communiquer sur les apports de l'outil
pour chaque type d'acteurs. Ainsi, au démarrage de l'introduction de
l'outil, une campagne d'information et de sensibilisation a été
organisée du sommet à la base et a permis aux acteurs de
s'informer sur la pertinence, l'utilité et le processus
d'élaboration du projet. Cette campagne a touché le
préfet, les commandants de compagnie et de brigade, les juges, les
membres de l'administration communale, le Maire et les conseillers communaux,
les chefs de village. A l'échelle villageoise, la campagne,
organisée sous forme d'Assemblée Générale, a
mobilisé les différentes couches socioprofessionnelles, les
jeunes, les femmes, les sages, les agriculteurs, les organisations paysannes,
les conseillers de village, etc. dans tous les villages de la Commune.
L'adhésion des acteurs intervient sur demande des populations
signée par les autorités villageoises et personnes ressources
touchées par la campagne d'information. Plus les « acteurs
intègrent, comprennent et adhèrent aux méthodes
utilisées lors de l'analyse préalable d'introduction et y
participent
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activement, plus ils s'approprient de ses outils dans le sens
attendu par les promoteurs du projet ». Dans ce cadre, il a
été organisé dans les villages demandeurs
sélectionnés dans la Commune, des diagnostics fonciers
participatifs afin d'expliciter et de faire comprendre aux acteurs, les
dysfonctionnements ainsi que les méthodes et techniques
appropriées relatives au PFR à utiliser pour corriger la
situation. Aussi, faut-il souligner la réalisation dans les villages
bénéficiaires, de lexique foncier s'inscrivant dans la logique
d'appropriation. La planche 2 montre le certificat délivré et une
borne posée par le projet MCA-Bénin.
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P2a: montrant le CFR du bénéficiaire
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P2b: montre une parcelle bornée
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P2c: montrant une borne posée sur la limite
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P2d: montrant une borne posée sur la limite
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Planche 2: Montrant le CFR et la borne sur les
limites des terres en milieu rural. Prise de vue : Alofa,
octobre 2013
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Seule une borne est posée au sommet d'une parcelle.
Mais le PFR est un outil de sécurisation plus efficace, mais
présente des insuffisances. Résolument pragmatique le Plan
Foncier Rural se contente d'enregistrer, village après village, par
enquête collective les limites des terrains sur lesquels il n'y a pas de
contestations et des droits reconnus d'un commun accord. Simple enquête
sans portée juridique explicite, elle stabilise de facto le droit des
sols et crée un début de sécurité foncière
en marge d'une législation irréelle (Gastadi, 2010).Il est
désormais clair qu'on ne peut pas concevoir un développement
harmonieux de la Commune de Klouékanmè sans une bonne gestion du
foncier.
Première ayant bénéficié de
l'outil PFR au Bénin, la Commune de Klouékanmè a
enregistré au total dix sept (17) PFR dans 17 villages
bénéficiaires dont (07) pendant la phase pilote et (10) pendant
la phase de généralisation avec le projet MCA-Bénin. Le
tableau II présente ; les villages et les superficies prises en compte
dans le cadre du projet MCA-Bénin.
Tableau IV: Villages PFR et superficies
Commune Village nombre de parcelle
Superficies
Klouékanmè
Kpévidji 664 856 ha 08a 62 ca
Agbago 543 362 ha 96a 53 ca
Total 10 4908 4505 ha 99 a 00 ca
Akimé 648 318 ha 01 a 23 ca
Avéganmè 345 424 ha 20 a 01 ca
Djihami 562 440 ha 88a 95 ca
Glolihoué 469 251 ha 05 a 62 ca
Sawamè-Hossouhoué
Tchokpohoué 345 125 ha 59 a 91 ca
Aglali 698 1200 ha 54a 57 ca
Edahoué-Ahouégangbé
283 383 ha 19 a 95 ca
387 143 ha 43a 61ca
Source: Comité de gestion foncière
Klouékanmè, octobre 2013
De la lecture du tableau IV, il ressort que 4908 parcelles ont
été enregistrées dans les 10 villages et une superficie
totale de 4505 ha 99 a ont été prise en compte. Ces villages
choisis représentent les zones de fortes productions agricoles. De plus
la figure 9 présente la répartition spatiale des villages PFR.
Figure 9: Répartition spatiale des
villages PFR de la Commune Klouékanmè
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