Tribunaux administratifs de proximité et accès à la justice administrative au Cameroun. Cas de la région de l'est.

CHAPITRE I-

LE DISPOSITIF ORGANIQUE D'ACCES A LA JUSTICE
ADMINISTRATIVE AU CAMEROUN

INTRODUCTION

« Rien n'est possible sans les Hommes, mais rien n'est durable sans les institutions »⁴⁷. Cette affirmation témoigne clairement de la centralité du dispositif institutionnel dans une logique de régulation sociale et macro sociale. De ce point de vue, les institutions jouent un rôle incontournable dans le maintien et la pérennité de l'équilibre et du lien entre les différentes perceptions des acteurs formant le tissu social. La résurgence des institutions comme référent théorique fondamental représente un développement théorique important dans l'évolution de la science politique et des sciences sociales en général. Les institutions politiques en l'occurrence, s'affirment davantage comme étant des centres d'intérêt de construction théorique et des recherches empiriques⁴⁸.

En effet, le phénomène institutionnel se manifeste par un large programme d'enquêtes et de recherches, toutes centrées sur l'influence qu'ont institutions sur les phénomènes sociopolitiques⁴⁹. De ce point de vue, les institutions auraient une influence considérable sur les comportements des acteurs, leurs actions, leurs stratégies et parfois même leur identité. Le développement institutionnel conduisant ainsi à examiner la façon dont la production, la reproduction sinon la coproduction des institutions s'inscrivent dans un processus contingent et continu, et où le tissu institutionnel existant conditionne dans une certaine mesure la trajectoire d'institutionnalisation.

⁴⁷Affirmation de Jean Monnet, père fondateur de l'Union Européenne.

⁴⁸Peter Evans et al., Bringing the State back in, Cambridge, Cambridge University Press, 1985.

⁴⁹R. Kent Weaver et Bert, A. Rockman (dir), Do institutions matter? Government capabilities in the United States and Abroad, Washington, the Brookings Institution's, 1993.

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Sous cet angle, analyser la problématique de l'institutionnalisation dans le domaine des politiques publiques ou encore de la sociologie de l'action publique, revient de prime à bord à appréhender la notion d'institution. Un tel effort de clarification conceptuelle ne peut trouver d'ancrage que dans un registre propre au déploiement institutionnel, et à l'analyse du système d'acteurs dans une logique de conception et de maturation des institutions. De ce fait, le néo-institutionnalisme offre une grille d'appréhension assez panoramique du concept, et apporte deux réponses à la préoccupation. Ainsi,

D'un côté, on retrouve les néo-institutionnalistes qui suivent au plus près l'idée du retour de l'Etat et adoptent une définition matérialiste des institutions qui inclut les organes de l'Etat, par exemple la structure des législatures, des exécutifs, des bureaucraties et des tribunaux ; les constitutions, les arrangements de division territoriale du pouvoir tels le fédéralisme et le système d'autonomie ; et les systèmes de partis. De l'autre côté, il y'à les néo-institutionnalistes qui voient les institutions en termes de normes, explicitement définies ou non, qui peuvent prendre la forme de paramètres culturels et cognitifs ou des règles et de procédures⁵⁰.

De cette considération notionnelle, l'on s'aperçoit du fait que l'institutionnalisation de la juridiction administrative au Cameroun a été le fruit des relations entre des dynamiques d'acteurs, et s'appréhende comme un phénomène social total. Aussi, il en ressort que, les institutions sont non seulement des organes, c'est-à-dire des aménagements physiques et/ou des bâtiments, mais également des normes, des comportements et des procédures.

Vu sous cet angle, la mise en place des institutions d'accès à la justice administrative au Cameroun s'est posée en s'imposant comme une nécessité impérieuse, car,« La justice administrative est l'expression concrète de la protection des citoyens contre les risques d'arbitraire de l'administration, elle apparait en effet comme un moyen de défense des individus contre les abus de pouvoir, non pas en vue de compromettre l'autorité de celui-ci, mais pour lutter contre d'éventuelles dérives despotiques »⁵¹.

De cette considération, la juridiction administrative s'affirme comme étant d'une extrême nécessité et comme étant une composante essentielle de l'Etat de droit. La

⁵⁰André Lecours, « L'approche néo institutionnaliste en science politique : unité ou diversité ? », in Politiques et Sociétés, vol 21 n°3, 2002, Pp. 10-11.

⁵¹Maurice Kamto, Idem, p 7.

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soumission de l'administration et partant, de l'Etat au droit, se forge et se déploie autour d'un corpus de règles de droit objectif et des lois positives⁵². C'est donc cette préoccupation qui a gouverné dans les modalités de formation de la juridiction administrative dans le temps et dans l'espace.

Cette juridiction s'est formée et a évolué progressivement, ses intempéries et les débats sur la nécessité de son institutionnalisation n'ont fait que renforcer et accroitre sa légitimité et sa maturation. De nos jours, ses propriétés présentistes révèlent éloquemment sa dimension utilitaire car aujourd'hui et plus que jamais, la juridiction administrative est un instrument de l'Etat de droit. La trajectoire de l'institutionnalisation de la justice administrative au Cameroun revient à appréhender la juridiction administrative comme un ensemble d'aménagements physiques qu'il conviendrait de saisir comme une institution organe qui a évolué (section I) et a changé dans le temps (section II).

⁵²Léon Duguit, L'Etat, le droit objectif et la loi positive, PUF, 1901, p 581.

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Section I- Les dynamiques du changement des politiques publiques institutionnelles d'accès à la justice administrative au Cameroun

L'évolution institutionnelle de la juridiction administrative au Cameroun correspond nettement à une importation relative de la juridiction administrative française. « En effet, le phénomène de transfert d'institutions n'est pas nouveau. Imposées ou empruntées, les institutions ont souvent régi des populations auxquelles elles n'étaient pas destinées »⁵³. Les transferts de droit⁵⁴ sont depuis plusieurs décennies devenus de plus en plus importants, et correspondent dans certains cas à une sorte d'importation⁵⁵ ou davantage à une hybridation⁵⁶.

En effet, la sociologie de l'action publique saisie par les institutions permet de caractériser le changement institutionnel sous le prisme du rôle des institutions⁵⁷, de leurs impacts sur les comportements, les valeurs, la culture⁵⁸ et parfois même sur la religion⁵⁹. L'évolution du changement institutionnel⁶⁰ de la justice administrative au Cameroun est relative à l'archéologie de la juridiction administrative. L'analyse de l'évolution de la juridiction administrative au Cameroun révèle une pluralité d'institutions et permet de ce fait d'apprécier les logiques et les dynamiques du changement institutionnel.

La dynamique du changement institutionnel de la juridiction administrative au Cameroun peut être subsumée en deux époques, dont l'une consiste à appréhender la justice administrative sous la colonisation (paragraphe 1) et l'autre, à faire un état de la justice administrative dans l'Etat indépendant (paragraphe 2).

⁵³Communication de Camille Kuyu Mwissa, Les institutions de la démocratie et l'Etat de droit, point de vue anthropologique.

⁵⁴M. Alliot, « Les transferts de droit ou la double illusion », Bulletin de liaison du LAJP, n°5, Paris, 1983. ⁵⁵Bertrand Badié, L'Etat importé ; l'occidentalisation de l'ordre politique, Paris, Fayard, 1992.

⁵⁶P.L Agondjo Okawe, « L'Etat africain, un Etat hybride néocolonial », in l'Etat moderne à l'horizon 2000, Mélanges offerts à P.F Gonidec, Paris, LGDJ, 1985.

⁵⁷Claude Menards, Institutions, contracts and organizations, Northampton (mass), Edward Elgar, 2000. ⁵⁸Harrisson Lawrence, Samuel Huntington, Culture matters. How values shape human progress? New York, Basics Books, 2000.

⁵⁹Francis Fukuyama, Trust. The socials virtues and the creation of prosperity, New York, Free Press/Simon and Schuster, 1996.

⁶⁰A.J. Hoffman, « Institutional evolution changes: Environmental and the U.S Chemical Industry », Academy of Management Journal, Vol 42, n°4, p. 351-371.

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Paragraphe 1- La garanti institutionnelle de l'accès à la justice administrative dans l'Etat colonial

La colonisation qui a si profondément et considérablement bouleversé les structures sociales en Afrique en général et en Afrique noire francophone en particulier, n'aurait pas pu épargner les institutions judiciaires. La juridiction administrative Camerounaise en l'occurrence, en ce qui concerne les prémices de son institutionnalisation, est un héritage de la justice coloniale française⁶¹. La justice administrative au Cameroun à l'ère coloniale révèle que la juridiction administrative camerounaise serait le fruit d'une importation des technologies institutionnelles françaises sous prétexte de leur efficacité.

En effet, la justice administrative fait son apparition au Cameroun par le biais de la colonisation française⁶² qui (la France), au lendemain de la première guerre mondiale dont elle ressortît vainqueur, avait institué un régime juridique administratif identique au sein de toutes ses colonies. Ainsi, depuis 1916, la France a pris pied au Cameroun et a introduit un système juridictionnel fondé sur la distinction entre les juridictions administratives et les juridictions judiciaires⁶³. Ce transfert ou cette importation des politiques publiques institutionnelles d'accès à la justice administrative fut initié par la mise sur pied d'une juridiction administrative dénommée Conseil du Contentieux administratif (A). L'évolution du temps relative à l'approche de l'indépendance de l'Etat camerounais allait ainsi modifier l'appellation de la juridiction administrative, quoique les compétences et les attributs de cette juridiction ne connurent pas une modification fondamentale (B).

A- L'institutionnalisation du Conseil du Contentieux Administratif en 1920

Le Conseil du Contentieux administratif fut la toute première juridiction administrative au Cameroun. Il a été créé par le décret du 14 Avril 1920.Cette juridiction n'était pas propre au Cameroun, mais commune à toutes les colonies françaises depuis le décret du 7 septembre 1881. Même s'il allait acquérir une autonomie par le décret du 8 Juillet 1952, le Conseil du Contentieux Administratif était une juridiction particulière, car il était

⁶¹Joseph John- Nambo, « Quelques héritages de la justice coloniale en Afrique noire », Droit et Société 51/52, 2002, p. 325-344.

⁶²Voir sur l'ensemble de la question, les travaux de : M. Henri Jacquot, « Le contentieux administratif au Cameroun », in Revue Camerounaise de Droit, n°7, Janvier- Juin 1975 pp 16-21 ; Maurice Kamto, « La fonction administrative contentieuse de la cours suprême au Cameroun », in Les Cours Suprêmes et Hautes Juridictions D'Afrique, Paris, Economica, 1988 ou encore Carlson Anyangwe, The camerounian judicial system, Yaoundé, CEPER, 1987.

⁶³J. Goudem, L'organisation juridictionnelle du Cameroun, Thèse, droit, Yaoundé, 1985.

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considéré comme un simple prolongement de l'administration (1), ceci, en violation flagrante du principe de la séparation de la juridiction administrative de l'administration active (2).

1- Le Conseil du Contentieux Administratif comme prolongement de l'administration active

L'institutionnalisation du Conseil du Contentieux Administratif (C.C.A) ne s'est pas véritablement émancipée de l'administration active car sa composition laissait entrevoir sa dépendance vis-à-vis de l'administration.

Ainsi, le Conseil du Contentieux Administratif était présidé par un magistrat du siège, assisté de deux assesseurs licenciés en droit, qui étaient des administrateurs de la France d'Outre-mer. De manière exceptionnelle, pouvaient être nommés comme Commissaire du Gouvernement, des administrateurs adjoints, licenciés en droit et ayant fait cinq années de service effectif dans l'administration. Cette composition du C.C.A au Cameroun témoigne des logiques de prolongement de l'administration qui en effet pouvait être juge et partie en la faveur du déficit de formation des magistrats spécialisés dans le domaine du contentieux administratif.

Cette tare inhérente à la composition du Conseil du Contentieux Administratif camerounais n'était donc pas exempte d'une violation du sacro-saint principe de la séparation de la juridiction administrative de l'administration active.

2- La violation du principe de la séparation de la juridiction administrative de l'administration active par le Conseil du Contentieux Administratif

La quête et la conquête de l'autonomisation de la juridiction administrative et même du juge administratif reposent fortement sur la séparation de l'administration active de la juridiction administrative.

En effet, l'évolution de la formation de la juridiction administrative depuis la France et sa maturation aujourd'hui ont été bâties sur ce principe, pour ne pas permettre à l'administration d'administrer et de juger de peur d'être à la fois juge et partie. Comme si l'on voulait doter la juridiction administrative camerounaise d'une histoire, et la faire passer par les étapes qu'a connues la formation de la juridiction administrative française, le Conseil du Contentieux Administratif camerounais ne faisait que reproduire même dans la dévolution de ses compétences, la prégnance de l'administration qui pouvait intervenir et qui intervenait

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dans l'instance administrative contentieuse au Cameroun à cette époque. Il s'agissait ainsi là d'une tare, qui n'allait pas totalement être éliminée, avant que le Conseil du Contentieux Administratif ne soit remplacé en 1959 par le Tribunal d'Etat.