I.2.2. Les Contributions récentes sur la
problématique de mise en place du CDMT
La question du CDMT est de plus en plus abordée par de
nombreux économistes et experts des finances publiques. Kristensen et al
(2002) indiquent qu'en ce qui concerne les pays de
l'organisation pour la conférence et le
développement (OCDE), la budgétisation et la gestion par
résultats complète celle basée sur les intrants et les
produits. Elle donne plus de possibilités pour une meilleure
intégration des mesures d'accomplissement des objectifs, par exemple
l'effectivité et le rendement des ressources utilisées.
Selon ces auteurs, un certain nombre de justifications
militent en faveur de l'adoption d'une approche par les résultats. En
effet, cela se traduit notamment par l'amélioration de
l'efficacité et de l'effectivité du secteur public, des
possibilités d'apprentissage, de la formulation des politiques, de la
transparence, de la responsabilité et de la cohérence des
politiques.
On trouve également plusieurs écrits sur la
mise en oeuvre du processus CDMT en Afrique19. Les CDMT y ont
été promus, notamment par les Instituts de la Banque Mondiale,
comme étant des outils destinés à répondre aux
besoins d'assurer la discipline budgétaire globale en allouant en
même temps des ressources aux priorités de la politique. Ils
augmentent en outre
19 Banque mondiale (1998) ; Le Houerou &
Taliercio (2002) ; Bird (2003) ; ODI (2005) ; FMI (2007b) ; CAPRI (2008) ;
Zouré (2010)
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la transparence du budget, et améliorent le lien entre
les budgets d'investissements et de fonctionnements. Des leçons ont pu
être tirées après quelques années de mise en
oeuvre.
A l'instar de certains pays de l'OCDE, de nombreux obstacles
techniques et organisationnels subsistent au niveau des pays africains. Pour
Meier et Raffinot (2005), ces pays font face à la mise en
cohérence du cadrage macroéconomique des CDMT avec ceux des
programmes discutés avec le FMI qui ne sont pas toujours
réalistes.
I.2.3. Problèmes clés de la gestion et de la
conception des CDMT
Pour l'introduction progressive du CDMT dans les trois
niveaux (global, sectoriel, unités de prestation des services), les pays
ont essayé différentes stratégies avec des
résultats inégaux. En mettant trop l'accent sur la mise au point
du cadre macrobudgétaire (CMB), le CDMT lui-même risque
d'être décentré et déstabilisé. Aussi
faudrait-il revoir plusieurs aspects de la gestion de la réforme. Ces
aspects sont notamment l'intégration du CDMT au processus
budgétaire existant (notamment pour l'approbation et la diffusion), la
conception des structures de gestion du CDMT (MTEF : en anglais) et la
normalisation des CDMT.
I.2.3.1. Intégration du CDMT dans le processus
budgétaire existant
De nombreux pays se sont heurtés à des
problèmes lorsqu'il s'est agi d'intégrer le CDMT au processus
budgétaire existant. Beaucoup de problèmes sont liés au
fait que les CDMT ont été lancés en parallèle au
processus budgétaire existant20. Cependant, pour les auteurs
Philippe Le Houérou et Robert Taliercio (2002): «Les principaux
éléments doivent être intégrés au processus
budgétaire existant dès le départ, et le budget
approuvé devrait effectivement
constituer la première année du CDMT. Le
CDMT ne doit pas fonctionner comme un système parallèle. Les
projections annuelles extérieures à la période couverte
par le CDMT doivent aussi être présentées par le
ministère des finances au Conseil des ministres et publiées en
tant qu'élément du document du budget ».
Le CDMT est présenté dans le cadre de la
déclaration de politique budgétaire à moyen terme, qui est
une déclaration préliminaire du budget accompagnée de
projections, et qui est publiée trois mois avant le budget. Cela a
permis de réduire la confusion et contribué à focaliser
l'attention et les ressources sur le CDMT21.
À mesure que les différents
éléments du CDMT sont élaborés, ils devraient
être incorporés d'emblée au processus budgétaire. Il
faut éviter d'instaurer des processus parallèles pour le budget
et le CDMT. Il convient donc de veiller avec plus de soin encore à
adopter une chronologie minutieuse et appropriée, et c'est sans aucun
doute l'un des aspects les plus délicats de la réforme. La
question du timing est très importante ici, en particulier dans la
première année du CDMT. Les retards et les calendriers
irréalistes pourraient marginaliser le CDMT dans les premières
années de son existence.
La question des procédures suivies pour la
présentation, l'approbation et la diffusion des CDMT est liée
à la précédente. Si le CDMT est inclus dans la
présentation et l'adoption du
20 Philippe Le Houérou et Robert Taliercio
(2002)
21 Philippe Le Houérou et Robert Taliercio
(2002)
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budget, la question est discutable. Sinon, la façon
dont le CDMT est présenté et approuvé a de
l'importance.
Le CDMT, qui est pour le moment un document technique
interne, doit devenir un plan soutenu par les responsables politiques. Il faut
pour cela qu'il soit élaboré avec la participation active du
Conseil des ministres tout au long du processus. La nécessité
d'obtenir l'approbation du Conseil des ministres et du Parlement devrait
accroître l'importance du CDMT et inciter les différents acteurs
à le prendre davantage au sérieux. Il faudrait inviter les
représentants de la société civile à émettre
des observations sur le CDMT, comme une priorité.
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