Processus de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT): enjeux et défis

1.2. La problématique de la performance de la gestion des finances publiques

Les finances publiques jouent un rôle central dans un Etat moderne qui veut se développer : une politique budgétaire axée sur des objectifs et une gestion budgétaire transparente sont à la base de prestations publiques visant à réduire la pauvreté et à atteindre les OMD dans les pays en développement.

Les objectifs fondamentaux du système de gestion des finances publiques sont les suivants^8(*):

ï instaurer un équilibre budgétaire global et le préserver (à savoir, faire en sorte que les administrations ne dépensent pas plus, au total, que ce qui est prévu) ;

ï affecter les ressources en respectant les priorités du gouvernement (c'est-à-dire affecter les dépenses aux postes considérés comme les plus importants sur le plan politique - efficience de l'affectation) ;

ï promouvoir l'utilisation efficace des ressources budgétaires affectées à l'exécution des programmes et des services (en d'autres termes, encourager l'efficience technique).

Le débat sur la gestion des finances publiques a une portée considérable, on entend désormais parler plus largement de bonne gouvernance financière (les principes de la bonne gouvernance sont appliqués à la gestion des finances publiques). Il se situe dans le cadre général de la gestion publique qui dans l'approche économique comporte deux dimensions.

La première, est l'approche traditionnelle de l'évaluation des politiques publiques. Elle consiste à s'assurer que les services fournis ou les réglementations procurent des bénéfices en rapport avec leur coût. La seconde porte sur le choix des modalités de l'intervention publique. Si c'est une offre publique qui est retenue, on s'intéresse aux conditions d'organisation et d'efficacité dans lesquelles celle-ci est fournie.

Les CDMT qui s'inscrivent dans une gestion administrative axée sur les résultats sont plus proche de la seconde approche de la gestion publique. Cette approche tire son fondement sur différents concepts théoriques des sciences économiques et sociales qu'elle applique au sein de l'administration publique.

Les économistes des politiques publiques se sont intéressés aux actions mises en oeuvre par différents secteurs ou institutions publiques lesquelles sont liées d'emblée à d'autres centres de décisions privés dont on doit intégrer les comportements à l'analyse. Ils considèrent que plusieurs stades de développement de ces actions sont nécessaires pour en comprendre la logique et l'efficacité : mise à jour d'un problème ; inscription sur l'agenda politique ; préparation d'une décision ; prise effective de décision ; mise en oeuvre ; suivi et évaluation. Ils concluent que l'application de la décision prise par l'Etat rencontrera probablement la prise d'autres actions opposées, notamment de la part d'agents privés ou publics.

Pour les partisans de la nouvelle économie politique (qui comprend les théories et les domaines de recherche qui expliquent le comportement politique, les processus de décision et les structures en se fondant principalement sur la théorie économique néoclassique) le comportement des acteurs politiques en tant qu'individus ou en tant que groupes collectifs tels qu'un électorat, des administrations, des partis ou encore des groupes d'intérêts est, dans la mesure où le cadre général le permet, de maximiser le profit général en vue de leur intérêt propre.

Les mesures et les solutions adoptées par la gestion administrative axée sur les résultats sont à bien des égards conformes aux conclusions de la nouvelle économie politique. Elles visent à influencer le comportement des divers acteurs (p. ex. administration, gouvernement, Parlement, public) en définissant les prestations et les résultats visés, la gestion des relations, la délégation des compétences, la gestion décentralisée des ressources et le contrôle de gestion. Autrement dit, il s'agit d'inciter tout un chacun en misant sur la responsabilité et sur la transparence, à fournir avec motivation, efficacité et économie les prestations nécessaires à la société.

Des théories ont été également formulées dans le cadre de la gestion publique : la théorie du principal-agent et la théorie des coûts de transaction. La théorie du principal-agent a pour objet l'aménagement des relations entre mandant (principal) et mandataire (agent). Elle se concentre sur les conflits d'intérêt et les asymétries d'information entre ces deux pôles. Elle considère les incitations, les sanctions, les mécanismes de gestion et les systèmes d'information comme des possibilités de résoudre les conflits d'intérêts et les problèmes d'information.

Selon Campos et Pradhan (1996), trois problèmes interdépendants peuvent subvenir:

1) la « tragédie des biens communs », le budget étant perçu comme une ressource commune dans laquelle les différents ayants droit peuvent « puiser » pour un coût nul ou modique ;

2) la divulgation des informations aux « cycles électoraux », qui peuvent faire obstacle à l'établissement stratégique de priorités d'affectation, conformes aux priorités du gouvernement ;

3) l'asymétrie des informations et l'existence d'incitations inappropriées ou incompatibles au sein des administrations (problèmes de type mandant-mandataire) peuvent s'opposer à une affectation et une utilisation efficientes des ressources.

Sur la base de ces travaux, il est généralement recommandé d'établir des relations contractuelles entre le principal et ses agents, de doter ceux-ci d'une forte autonomie tout en les incitant par des mécanismes de boni et sanctions, voire par une mise en concurrence, à respecter au moindre coût les objectifs du principal.

Quant à la théorie des coûts de transaction, elle indique que chaque transaction génère des coûts propres. On entend par transactions par exemple les recherches, l'information, les négociations, les décisions, la mise en oeuvre, la sécurisation, l'application, le contrôle, les adaptations et l'achèvement de projets. Les coûts de transaction sont importants à plus d'un titre pour la gestion administrative axée sur les résultats. Par exemple, une meilleure base d'information concernant les résultats, les prestations et les ressources diminue par exemple les coûts, alors que la collecte de données les fait augmenter.

La gestion administrative axée sur les résultats devrait permettre d'améliorer le degré d'information de tous les participants d'un domaine d'action en gérant les relations, en fixant des objectifs et des résultats à atteindre et en effectuant un contrôle de gestion approprié. Il s'agit de mettre un accent particulier sur la gestion des dépenses publiques qui est l'ensemble des processus et institutions relatifs à la planification (préparation du budget), à l'exécution et au suivi des dépenses publiques.

A ce niveau la question que l'on se pose est la suivante : Comment faire ? par exemple comment concilier les pressions (des départements sectoriels, des législateurs, de la société civile, etc.) avec les contraintes (rareté des ressources, efficacité des dépenses, etc.) ? Comment intégrer la transparence et le fait de rendre compte dans la gestion des derniers publics ?

C'est ce à quoi tente de répondre la gestion saine des dépenses publiques qui vise trois objectifs principaux interdépendants à savoir assurer (i) la discipline budgétaire globale, (ii) la répartition des ressources en fonction des priorités stratégiques et (iii) un emploi efficace des ressources au service des priorités stratégiques.

Autrement dit l'enveloppe totale des dépenses doit être basée sur les ressources financières à moyen terme dont dispose un État ; quant aux dépenses de l'exercice, elles doivent être réparties en fonction des priorités stratégiques du pays et doivent produire au moindre coût les résultats attendus. Cette gestion étant régie par un certain nombre de principes indiqués dans l'encadré ci-après.

Encadré 1 : Principes d'une gestion budgétaire et financière saine

Le principe de globalité : il signifie que le diagnostic doit être global et qu'il doit intégrer tous les facteurs et obstacles institutionnels affectant la performance ; il faudra ensuite identifier le meilleur « point d'entrée » pour l'initiation d'un processus de réforme comportant plusieurs étapes mais destiné à devenir global. Le budget doit inclure toutes les opérations financières du gouvernement ; toute décision de politique ayant une incidence financière doit être prise dans le cadre de contraintes budgétaires rigoureuses, imposant des choix entre plusieurs solutions possibles. Choisir l'instrument de politique le plus approprié pour réaliser un objectif implique l'intégration des décisions concernant les dépenses courantes et d'investissement.

Les principes de discipline et d'économie : ils signifient que les ressources affectées au budget ne doivent pas dépasser le minimum indispensable pour mettre en oeuvre les politiques du gouvernement. En dehors des périodes électorales, les règles budgétaires sont le seul mécanisme capable de discipliner le processus de décision.

Le principe de légitimité signifie que tous les choix de politique publique - qu'ils interviennent dans le cadre du budget ou en dehors de ce processus - doivent être faits avec l'accord de tous les décideurs capables de modifier ces choix en cours d'exécution. Le principe de légitimité signifie également que les décisions prises dans le cadre du budget doivent être principalement des décisions de politique publique. En effet, le principe de légitimité a deux corollaires : d'une part, c'est aux services opérationnels qu'il appartient de décider de l'emploi optimal des intrants ; d'autre part, les décisions doivent être prises par la communauté et le secteur privé quand ceux-ci sont les mieux placés pour prendre de telles décisions.

Le principe de flexibilité signifie que les décisions doivent descendre au niveau où toute l'information nécessaire est effectivement disponible. Les décisions opérationnelles doivent être prises par les gestionnaires ; les choix de programme doivent être plus souvent délégués aux ministres concernés. Les délégations de pouvoir ont pour contrepartie la transparence et la responsabilité ; elles impliquent également une définition rigoureuse des stratégies.

Le principe de prévisibilité est important pour une mise en oeuvre efficace des politiques publiques et des programmes. Le secteur public fonctionne mieux quand les politiques et les stratégies macroéconomiques sont stables et quand le financement des programmes en cours est assuré. La condition de ce succès est un bon équilibre entre le court et le long terme. Il faut en effet que les politiques budgétaires s'efforcent d'assurer le financement régulier des programmes et des projets ; il faut donc que le rétablissement de l'équilibre budgétaire, comme d'ailleurs le développement et l'évaluation des programmes, s'inscrivent dans une perspective à moyen terme.

Le principe d'honnêteté signifie que le budget est basé sur des prévisions objectives des recettes et des dépenses. Des facteurs techniques et politiques peuvent être des causes de distorsion. Des prévisions trop optimistes signifient un relâchement des contraintes budgétaires, des choix stratégiques moins rigoureux et, par conséquent, l'impossibilité d'exécuter efficacement les objectifs prioritaires. L'information est la condition de l'honnêteté et de la qualité des décisions. Il est essentiel que les décideurs aient accès, dans des délais raisonnables, à des données fiables sur les coûts, les produits et les résultats.

Les principes de transparence et de responsabilité signifient que des informations très claires doivent être communiquées à l'ensemble de la communauté sur les décisions, leur justification, les résultats obtenus et les coûts. Le principe de transparence signifie aussi que toutes les analyses et données nécessaires sont disponibles quand les décideurs prennent leurs décisions. En outre, les décideurs doivent être tenus responsables des mesures prises dans l'exercice des fonctions qui leur ont été confiées. Ce sont là des contreparties du principe de flexibilité. Tous ces facteurs stimuleront la demande de données fiables dans des délais appropriés.

* ⁸ Campos et Pradhan (1996) ; Schick (2001)