Processus de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT): enjeux et défis

CHAPITRE 1: REVUE DE LITTERATURE

En tant qu'outil de programmation budgétaire, les CDMT permettent au budget de jouer entièrement son rôle de politique économique à travers l'établissement et le renforcement du lien entre les politiques et la budgétisation. La problématique des CDMT s'inscrit donc dans les débats économiques sur l'efficacité de la politique budgétaire, d'une part, et d'autre part, sur l'impact de la gestion des finances publiques sur la réduction de la pauvreté. Il importe de faire au préalable un état des lieux de la réflexion sur ces thématiques, avant de se concentrer sur les différentes contributions relatives à la mise en place des CDMT.

1.1. La problématique de l'efficacité de la politique budgétaire

La politique budgétaire est l'instrument de politique économique qui reflète les choix budgétaires opérés par le gouvernement en vue d'atteindre les objectifs de développement macroéconomiques et sociaux. Elle implique la mobilisation des ressources publiques (internes et externes) et l'exécution des dépenses publiques (achat des biens et services, rémunérations salariales, prestations sociales, etc.). Les économistes se sont penchés sur la question de l'efficacité de cette politique c'est-à-dire sa capacité à atteindre les objectifs fixés.

On enregistre différentes approches à travers la littérature économique contemporaine. Pour Keynes (1936), l'Etat doit augmenter ses dépenses pour compenser la faiblesse de la demande privée de consommation et d'investissement, et corriger ainsi la tendance baissière de la demande globale. Cette action a pour conséquence de stimuler la croissance. Par le biais du mécanisme de multiplication qui va s'en suivre, un processus cumulatif va s'enclencher et permettre que chaque franc supplémentaire injecté dans le circuit économique se multiplie. Ce qui fonde la théorie du multiplicateur keynésien.

Une critique a été formulée contre cette théorie par les libéraux. Freidman (1962), à travers la théorie du revenu permanent qui stipule que les agents dépensent en fonction du revenu qu'ils sont assurés d'avoir et non en fonction du revenu transitoire, prouve que les comportements de consommation des agents ne changent pas puisque la relance est transitoire.

Laffer (1970) a également montré que la relance budgétaire financée par l'augmentation du taux d'imposition entraine une baisse des recettes totales causée par une chute de la production.

Les monétaristes soutiennent tout comme les libéraux l'inefficacité de la politique budgétaire expansionniste. Ces derniers estiment que l'augmentation des dépenses publiques, dans le contexte du sous emploi keynésien, risque de provoquer l'inflation. Ils expliquent ce fait par la possibilité de saturation des capacités de production ; dans ce cas, la demande supplémentaire se traduit en hausse de prix. Ce point de vue est également partagé par les théoriciens des anticipations rationnelles, comme Lucas (1972). Pour eux, étant donné que les agents économiques sont rationnels, ils anticipent toute relance budgétaire de sorte que celle-ci ne puisse se traduire que par l'inflation.

Les économistes de la croissance endogène vont montrer au contraire qu'une intervention de l'État peut stimuler la croissance en incitant les agents à investir davantage dans le progrès technique. Pour inciter à investir en capital humain, l'État peut aussi favoriser l'accès à l'éducation. On assiste ainsi à une réhabilitation des dépenses publiques, non pas dans une perspective de régulation conjoncturelle, mais dans une perspective structurelle de croissance à long terme.

Les premiers modèles de croissance endogène sont ceux qui font des rendements croissants le fondement de la croissance. Dans la lignée des travaux de Romer (1990), ces modèles attribuent la croissance à l'accumulation du capital physique. Ils ne rompent pas totalement avec l'hypothèse des rendements constants, car ils considèrent qu'il en va ainsi pour chaque entreprise, mais qu'en revanche il existe des rendements d'échelle croissants liés aux externalités positives des investissements. Ainsi, le Learning spillover, du fait de la circulation de l'information, permet aux entreprises de bénéficier de l'accumulation des savoir-faire entraînés par l'accumulation du capital. Les infrastructures publiques constituent aussi un facteur de croissance qui engendre des rendements croissants à long terme en raison des économies internes qu'elles permettent pour les producteurs privés.

L'intervention de l'État en investissant dans des infrastructures peut conduire à l'amélioration de la productivité des entreprises privées. Une analyse de Barro en 1990 a souligné ainsi que les infrastructures facilitent la circulation des informations, des personnes et des biens. L'impôt, destiné à financer ces investissements, joue dans ce cadre un rôle positif sur la croissance et non plus seulement un effet de désincitation sur le secteur privé.

Diverses études empiriques ont été menées pour mettre en évidence l'effet positif de l'intervention de l'État dans l'économie au travers de ses dépenses. Ainsi Aschauer a mené une étude en 1989 sur les États-Unis et a obtenu des résultats significatifs sur la période 1949-1985, puisqu'il montre qu'une augmentation de 1% du capital public améliore de 0,4% la productivité du secteur privé.

La recherche développement, développée dans des travaux de Romer (1990), est considérée comme une activité à rendement croissant du double fait que la connaissance est un bien `non rival' et que le coût de son appropriation est, pour chaque chercheur minimal. La croissance économique résulterait ainsi d'une activité d'innovation, engagée par des agents qui espèrent en tirer profit. Cette analyse permet d'incorporer dans le capital physique le seul progrès technologique et non l'ensemble des investissements directs.

Ces travaux rejoignent ceux de Schumpeter (1911), puisque l'incitation fondamentale à l'innovation est liée au monopole de pouvoir temporaire qu'elle confère aux producteurs de biens nouveaux. Trois types de travaux ont été conduits dans cette direction. Ceux de Romer en 1990, qui spécifie son modèle en partant du postulat que la croissance est due à l'augmentation du nombre d'inputs différents, donc de leur spécialisation accrue. Aghion et Howitt en 1992 considèrent que la croissance est due à l'accroissement des inputs effectivement utilisés, et enfin, Coe et Helpman en 1993, mettent en évidence la corrélation entre la recherche & développement et la productivité pour les pays de l'OCDE.

L'accumulation du capital humain fut mise en valeur par Lucas en 1988. Ce capital est défini comme le stock de connaissances valorisables économiquement et incorporées aux individus (qualification, état de santé, hygiène, ...). Lucas développe dans son analyse, le capital humain qui est volontaire, qui correspond à une accumulation de connaissances (schooling) et l'accumulation involontaire (learning by doing). En outre, la productivité privée du capital humain a un effet externe positif car, en améliorant son niveau d'éducation et de formation, chaque individu augmente le stock de capital humain de la nation et par la même contribue à améliorer la productivité de l'économie nationale.

De ce qui précède et au regard de la réalité économique et financière (crise financière internationale) qui s'est considérablement aggravée, on pourrait affirmer, comme Bouvier (2008), qu'aujourd'hui il s'avère nécessaire que le secteur public intervienne de façon concrète dans l'économie.

Dans ce sens les nouvelles théories de croissance réhabilitent le rôle de l'État en lui attribuant une fonction d'investisseur dans certains domaines bien précis. De même le contexte actuel tend à légitimer la dépense publique lorsqu'elle a une finalité sociale ainsi qu'une orientation du politique vers la prévision, la programmation et l'investissement pluriannuel.

Les gouvernants privilégient ainsi de plus en plus l'ajustement budgétaire par les dépenses plus facile à réaliser que les mesures d'accroissement de recettes. La question dont l'Etat se pose à travers cette politique est la suivante : que faut-il faire pour (i) rétablir l'équilibre du solde courant de la balance des paiements ; (ii) lutter contre l'inflation ; (iii) rendre la dette publique soutenable ; (iv) assurer une croissance équilibrée ?

Pour répondre à cette préoccupation, des objectifs fondamentaux sont assignés à la politique de dépenses publiques à savoir (i) accroître l'efficience des dépenses comme facteur de croissance économique et (ii) redistribuer les revenus et lutter contre la pauvreté. Aussi pour atteindre ces objectifs, la politique des dépenses publiques met un accent particulier sur :

- le niveau et l'efficience des dépenses ainsi que les choix budgétaires et leur degré de décentralisation (Etat central/Collectivités locales). En effet, il est reconnu que le niveau des dépenses et le déficit budgétaire doivent être conformes au cadre macroéconomique car un déficit élevé (5% du PIB) est nuisible à la croissance et à l'inflation ;

- les salaires et les emplois dans le secteur public. Une masse salariale élevée (25% des dépenses publiques et 35% des recettes) comprime les crédits disponibles pour d'autres investissements productifs. La politique des salaires et de l'emploi doivent être donc conçue dans un souci d'efficacité^7(*).

- les subventions. Elles sont souvent difficiles à évaluer et peuvent être explicites ou implicites. Il importe donc avant d'octroyer une subvention de mesurer son impact sur les autres secteurs et assurer l'efficacité de la subvention redistributive par le ciblage.

- les dépenses de sécurité sociale. Le système de sécurité sociale est souvent déficitaire. Pour rétablir l'équilibre, il convient d'analyser les paramètres tels que l'âge de retraite, le niveau de cotisations et les prestations aux retraités à venir.

- les dépenses de santé et d'éducation. Ces dépenses sont considérées comme productives car les investissements dans ces domaines créent du capital humain nécessaire à l'augmentation de la productivité, des salaires, du bien-être et de la croissance. De même ils conduisent à une égalité de chances et garantissent une forme de redistribution. Pour que le rendement social soit le plus élevé possible, ces investissements doivent être orientés en priorité vers la prévention et les interventions dans le primaire (soins de santé primaires et éducation primaire).

- les dépenses militaires. A court terme ces dépenses, si elles sont domestiques, peuvent stimuler la croissance avec cependant un risque d'inflation ; à long terme elles peuvent creuser le déficit et évincer l'investissement privé. Il convient dès lors de déterminer le niveau au-delà duquel toute dépense supplémentaire nuit à l'équilibre budgétaire.

- les dépenses d'exploitation et d'entretien. Ce sont des dépenses ordinaires et régulières pour maintenir un investissement en état de fonctionnement. Il s'agit des dépenses d'exploitation (personnel, fournitures, etc.), d'entretien courant, d'entretien périodique ou de maintenance et de rénovation. Il est généralement observé que ces dépenses ne sont pas intégrées comme charges récurrentes dans le coût de l'investissement à réaliser du fait de l'éclatement de la fonction financière, des difficultés d'appliquer les méthodes d'avantages-coûts et de la grande taille des projets. Tous ces défis d'ordre politique et technique sont à relever.

* ⁷ La réforme de l'emploi passe par la radiation des fonctionnaires fictifs, la réduction des temporaires, l'application de l'âge limite de la retraite, l'abandon des pratiques des recrutements sociaux et des avancements automatiques, la vulgarisation des départs volontaires, les restrictions ou gel des salaires, les licenciements, la sensibilisation du public, la constitution de banques de données de personnels, la réaffectation et le recyclage du personnel, etc.

Quant à la réforme des salaires, elle passe par la monétisation de tous les avantages annexes et leur intégration dans les accessoires de salaires, le relèvement du ratio salaire le plus élevé/salaire le moins élevé à un niveau supérieur à 12, l'augmentation des salaires par la compression des effectifs et l'abandon du système de compensation.