Processus de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT): enjeux et défis

1.3. Contribution récentes sur la problématique de mise en place du CDMT

La question du CDMT est de plus en plus abordée par de nombreux économistes et experts des finances publiques. Kristensen et al (2002) indiquent qu'en ce qui concerne les pays de l'OCDE la budgétisation et la gestion par résultats complète celle basée sur les intrants et les produits, tout en utilisant ses acquis ; elle donne plus de possibilités pour une meilleure intégration des mesures d'accomplissement des objectifs, par exemple l'effectivité et le rendement des ressources utilisées.

Selon ces auteurs, un certain nombre de justifications militent en faveur de l'adoption d'une approche par les résultats, notamment l'amélioration de l'efficacité et de l'effectivité du secteur public, des possibilités d'apprentissage, de la formulation des politiques, de la transparence, de la responsabilité et de la cohérence des politiques. Ces justifications découlent du passage d'un point de vue étroit de gestionnaire à la perspective élargie de la gouvernance.

Cependant de nombreux problèmes d'application se posent. Parmi ceux-ci, ils notent la mesure de la réalisation des résultats, le calcul de leur coût, les divergences d'intérêts en matière d'évaluation, la difficulté de traiter les résultats auxquels différentes organisations contribuent et les problèmes de capacités dans l'utilisation de l'information pour la prise des décisions et leur mise en oeuvre. La gestion des anticipations du réalisable et de la vitesse de réalisation constituent en soi un défi majeur.

On trouve également plusieurs écrits sur la mise en oeuvre du processus CDMT en Afrique^9(*). Les CDMT y ont été promus, notamment par les IBW, comme étant des outils destinés à répondre aux besoins d'assurer la discipline budgétaire globale en allouant en même temps des ressources aux priorités de la politique. Ils augmentent en outre la transparence du budget, et améliorent le lien entre les budgets d'investissements et de fonctionnements. Des leçons ont pu être tirées après quelques années de mise en oeuvre.

Les travaux de Malcolm Holmes et Alison Evans (2003) mettent en relief les conclusions clés suivantes :

- l'approche CDMT peut stimuler une amélioration des éléments essentiels du budget ;

- les facteurs qui influencent positivement la mise en oeuvre du processus CDMT sont nombreux ; on peut citer entre autres un leadership fort du Ministère des finances, des progrès enregistrés en matière de stabilité macroéconomique et fiscale, l'existence des éléments de base (stabilité fiscale, contrôle des dépenses pendant l'exécution du budget, production fiable et régulière de l'information financière) ; un système de gestion des finances publiques intégré et l'implication forte des parties prenantes;

- une caractéristique clé de succès des CDMT est l'existence d'un calendrier clair du budget qui prévoit le temps suffisant pour la phase de planification stratégique ainsi que pour la préparation des estimations du budget détaillé ;

- à travers la mise en place de la contrainte d'un budget réaliste et d'un engagement politique effectif, le processus CDMT légitime les choix politiques, en menant à plus grande crédibilité des plafonds budgétaires, des allocations du budget et de la prévisibilité du financement ;

- en contribuant à plus une grande prévisibilité des politiques et des financements, un CDMT peut fournir les bases d'une démarche qualité dans la mise en oeuvre du budget. Cependant, incorporer la gestion de la performance dans le processus du budget n'est pas une tâche facile en pratique comme l'indique plusieurs études du cas ;

- un CDMT peut aider à clarifier les tâches assignées à la dépense et par conséquent permet de supporter les efforts en matière de décentralisation.

- une attention sur la stabilité et durabilité des ressources fiscales est nécessaire pour consolider les prévisions des ressources, qui sont aussi dépendant de la fiabilité et du réalisme des agrégats projetés.

- l'établissement des Groupes de travail sectoriels pour conduire la gestion stratégique a été une innovation puissante qui provient d'Afrique.

A l'instar de certains pays de l'OCDE, de nombreux obstacles techniques et organisationnels subsistent au niveau des pays africains. Pour Meier et Raffinot (2005), ces pays font face à la mise en cohérence du cadrage macroéconomique des CDMT avec ceux des programmes discutés avec le FMI qui ne sont pas toujours réalistes.

Raffinot et Boris (2006), ont également relevé la faiblesse des capacités d'analyse, de cadrage macroéconomique et du système d'information économique et financière, les capacités limitées de supervision des politiques sectorielles, la coexistence de plusieurs stratégies pour un même secteur, la maîtrise insuffisante des classifications par programme et leur lien avec la planification sectorielle, les difficultés dans la détermination des coûts, la dualité du budget, les questions liées à la classification administrative, les goulots d'étranglement entre les activités de planification et le système d'exécution budgétaire, la problématique du contrôle etc.

Une étude plus récente de la Banque mondiale (2008) identifie deux problèmes communs qui continuent de faire obstacle à la mise en oeuvre des CDMT dans plusieurs pays :

(i) le CDMT est souvent considéré comme un processus séparé du budget, au tel point que les projections des années qui suivent l'année budgétaire sont ignorées régulièrement dans les cycles du budget suivants ;

(ii) les coûts des stratégies sectorielles qui sont nécessaires pour des débats politiques significatifs sont souvent absents.

On note également la difficulté de détermination de la contrainte globale due aux recettes publiques fluctuantes, aux apports extérieurs erratiques, au changement de priorités des partenaires, à la succession des projets, aux modalités de l'exécution de l'aide, etc.

* ⁹ Banque mondiale (1998) ; Le Houerou & Taliercio (2002) ; Bird (2003) ; ODI (2005) ; FMI (2007b) ; CAPRI (2008) ; Zouré (2010)