Memoire Online - Processus de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT): enjeux et défis

Plusieurs pays dans le monde sont aujourd'hui à des niveaux divers de mise en oeuvre du CDMT. On peut retenir ici les expériences des pays de l'OCDE et des pays africains.

Les innovations à la gestion et à la budgétisation ont été appliquées en préservant certains éléments de l'ancien système. L'objectif était de compléter les pratiques existantes en mettant l'accent sur les résultats.

On note que le processus est en général récent et s'est amplifié dans la période allant de la moitié des années 90 au début des années 2000. Pour la plupart des pays, la mise en place s'est faite à travers une volonté politique traduite par la modification du cadre juridique (France, Norvège, Etats Unis) ou par la mise en oeuvre d'une action gouvernementale en vue d'améliorer la gestion budgétaire et le système d'évaluation des affaires publiques (Pays bas, Canada, Royaume Uni, Nouvelle Zélande et Japon).

La réforme budgétaire conçue dans ces pays s'appuie sur des procédures budgétaires intégrant en amont une planification stratégique et en aval une évaluation des politiques. A chaque étape les documents de planification et budgétaires sont élaborés (ministères et organismes publics), adoptés (Congrès ou Parlement), évalués et publiés via internet. Le tableau ci-après donne un aperçu pour chacun de ces pays.

Tableau 1 : Expériences de la budgétisation axée sur les résultats dans quelques pays de l'OCDE

Pays	Historique/Background	Année du budget^13(*)	Objectifs et caractéristiques de la réforme
Canada	1994 : lancement des examens des programmes budgétaires	1994	- L'objectif ï S'assurer que les moyens de l'Etat fédéral sont affectés aux priorités dominantes et aux domaines où il est le mieux à même de servir les citoyens - Les caractéristiques ï Elaboration par les ministères et organismes publics des « Principaux Engagements en matière de résultats » ï Transmission d'un rapport sur les projets et les priorités au Parlement ï Présentation du projet du budget au Parlement par le Ministre des finances ï Rapports ministériels sur le rendement soumis au Parlement ï Bilan annuel des résultats de l'action de l'Etat « Gestion axée sur les résultats » présenté par le Président du Bureau du Trésor.
France	Fin années 90 : Mise au point d'une nouvelle présentation du budget sur la base d'« agrégats budgétaires » correspondant à des chapitres budgétaires (crédits par administration et par programme) 2000 : enrichissement de l'information contenue dans les documents budgétaires et comptables (projet de loi 2001) sur la demande de l'Assemblée Nationale 2001 : adoption de la loi organique modifiant l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances	2006	- L'objectif ï Moderniser la gestion publique grâce à une meilleure transparence budgétaire et à une réorientation du budget vers les résultats et les performances ï Modifier l'équilibre des pouvoirs dans le domaine des finances publiques en améliorant l'information du Parlement et le contrôle qu'il exerce sur le budget - Les caractéristiques ï Création de programmes qui se décomposent en missions reliées aux objectifs du résultat du Gouvernement et assortis d'indicateurs de performance ï Ajout au principe d'annualité des crédits une dimension multi-annuelle sous forme de projections indicatives ï Elaboration d'un rapport économique joint au budget explicitant les perspectives d'évolution pour les quatre (4) ans à venir ï Regroupements des crédits au sein de 100 à 150 programmes ministériels par titres de dépenses en fonction de la nomenclature économique pouvant être redéployés librement par les gestionnaires, à l'exception des crédits de personnel ï Définition chaque année par les gestionnaires de programmes des objectifs ï Accompagnement du budget d'un projet annuel de performance de chaque programme. ï Organisation obligatoire d'un débat d'orientation budgétaire avant le dépôt du projet du budget ï Elaboration d'un rapport annuel de performance pour chaque programme à inclure dans le projet de loi de règlement. ï Compte rendu par les gestionnaires de programmes des résultats à partir d'indicateurs précis construits avec le Ministère des finances
Japon	Début 2001 : instauration d'un système d'évaluation de l'ensemble des politiques de l'Etat	2001	- L'objectif ï Faire faire à chaque ministère le bilan des politiques, des projets et des actions dont il a en charge - Les caractéristiques ï Evaluation des performances par les ministères dépensiers
Pays Bas	Année 70 : inscription des données décrivant les résultats annuels (surtout sur les produits) dans le budget Années 90 : obligations pour certaines entités publiques et partenaires contractuels de l'Etat de diffusion de l'information sur leurs résultats 1997-1998 : élaboration par les ministères centraux des données statistiques essentielles pour apprécier le résultat des politiques (incorporation dans le budget des objectifs touchant à l'efficacité des projets) 1999 : institution du système budgétaire basé sur les résultats	2001	- L'objectif ï Lier les objectifs poursuivis par le Gouvernement aux coûts des mesures prises par l'intermédiaire de moyens adaptés. - Les caractéristiques ï Modification de la composition du budget et des documents comptables en fonction des objectifs de produits et de résultats (passage de lignes budgétaires de 600 à environ 200) ï Composition du budget de chaque ministère : projet de loi, rapport sur les politiques, rapport sur la gestion, rapport sur les organismes publics sous tutelle et annexe détaillée. ï Elaboration de synthèses de politiques transversales (lorsque plusieurs ministère contribuent au même résultat ou à un ensemble de résultats) pour information du Parlement
Nouvelle Zélande	Fin des années 80 : lancement des réformes de la gestion publique et de la budgétisation axées surtout sur les produits		- L'objectif ï Remodeler les systèmes d'élaboration du budget et de gestion administrative en fonction des produits (qui peuvent être contrôlés et mesurés contrairement aux résultats). - Les caractéristiques ï Fixation par le Gouvernement des cibles de résultats dans les « principaux objectifs de l'Etat » ï Elaboration des plans stratégiques par les ministères sous la forme des « principales priorités » mesurables, réalisables, ï Mise en place d'un contrat de performance contenant les résultats à obtenir et les délais entre les ministres et les directeurs généraux (responsables de la réalisation des principales priorités)
Norvège	1997 : incorporation d'un nouveau système de gestion et de budgétisation orienté sur la performance dans le dispositif législatif	1998	- L'objectif ï Remodeler les systèmes d'élaboration du budget et de gestion administrative en fonction des produits (qui peuvent être contrôlés et mesurés contrairement aux résultats). - Les caractéristiques ï Etablissement par chaque ministère et institution administratif de six (6) documents : un exposé de la stratégie, un projet annuel (phase d'élaboration) ; une lettre d'affectation (phase d'exécution) ; un rapport annuel sur les réalisations, un rapport annuel sur les comptes financiers ; des évaluations et des appréciations (phase d'évaluation) ï Responsabilité de chaque ministère sur le plan constitutionnel et politique de la réalisation des produits et des résultats projetés et de la création de systèmes de suivi
Royaume Uni	1998 : informations relatives aux résultats et aux produits introduites dans le système budgétaire	1998	- L'objectif ï Assurer à la population des services publics de qualité. - Les caractéristiques ï Mise en place deux types de contrats Etat-Population : le contrat de service public (CSP) et le contrat de Prestation de Services (CPS) ï Elaboration par les grands ministères d'un CSP sur 3 ans (vocation du ministère, cibles, résultats mesurables et réalisables, description détaillée des facteurs qui échappent au contrôle du ministre et susceptibles d'affecter l'accomplissement des résultats) ï Elaboration de CSP interministériels (cibles des différents ministères concourant à la réalisation des objectifs de l'Etat dans un domaine transversal) ï Publication des CSP et des CPS via internet ï Elaboration des CPS par les petits ministères (objectifs de performance et procédures qui contribuent aux résultats des CSP) ï Conclusion des contrats de service public locaux entre l'Etat et les collectivités locales ï Négociations budgétaires fondées sur les résultats ï Examen trimestriel des résultats par le Trésor et soumission au Comité interministériel approprié
Etats Unis	1993 : adoption de la loi sur les résultats et les performances de l'Etat (LRPE)	1993	- L'objectif ï Doter les ministères et les administrations fédérales d'un système de gestion orienté vers la performance - Les caractéristiques ï Elaboration de plans stratégiques par les ministères et administrations sur au moins six (6) ans (missions, objectifs à long terme exprimés en terme de résultats, méthodologie de réalisation de la mission, obstacles et facteurs externes sur lesquels l'administration n'a pas prise) et publication via internet ï Traduction des plans stratégiques en projet annuel de résultats (objectifs - résultats et produits- à atteindre au cours d'un exercice budgétaire donné) dont la responsabilité dans l'exécution relève des cadres dirigeants des organes de l'Etat ï Présentation du budget au Congrès par le Président et adresse des projets annuels de résultats aux Chambres par les administrations ï Affectation par le Congrès des crédits selon les services et le compte budgétaire (non pas par objectifs) ï Transmission des rapports annuels de résultats au Président, au Congrès et au Directeur du Bureau de la gestion publique et du budget et publication via internet (accessible au public)

La mise en place des CDMT dans les pays africains au Sud du Sahara a été impulsée, à l'exception de certains pays (tels que l'Ouganda, la Tanzanie et l'Afrique du Sud) par des opérations (revues des dépenses publiques, examen du système des finances publiques) initiées par les bailleurs de fonds notamment la Banque Mondiale et le FMI. L'objectif de cette réforme vise essentiellement à promouvoir une allocation budgétaire efficace sur la base des priorités/politiques établies et des ressources disponibles. Le tableau ci-après donne les informations pour quelques uns de ces pays.

Tableau 2 : Expériences de la mise en place du CDMT dans quelques pays africains (hors Afrique de l'Ouest)

En Afrique de l'Ouest, les CDMT ont connu un développement rapide depuis le milieu des années 90 mais leur application a rencontré des obstacles majeurs qui ont affaibli leur impact. Ainsi, ont été notés l'instabilité de l'environnement économique et budgétaire, la faible prévisibilité des financements extérieurs, les problèmes de cohérence du CDMT avec le cadrage macroéconomique, le risque de non-alignement avec les processus nationaux ou encore l'insuffisance de capacités nationales (cf tableau ci-après).

Tableau 3: Expériences de la mise en place du CDMT dans quelques pays d'Afrique de l'Ouest

Pays

Etapes de la réforme budgétaire

Processus d'élaboration

Apport ou produit

Problèmes rencontrés

Bénin

2000-2002 : expérimentation des budgets programmes avec cinq ministères ;

2002 : mise en place d'une Equipe Technique d'Appui à la Réforme Budgétaire ;

2005 : adoption d'un décret instituant le cadre de Réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats ;

2006 : généralisation des budgets programmes à tous les ministères

Processus conduit par le Ministère de la Planification, la BM et le FMI avec pour objectif d'exposer les stratégies développées dans le DSRP dans les réalités macroéconomiques

Mise en place du dispositif institutionnel :

- Comité de pilotage de la réforme budgétaire au sein des ministères sectoriels ;

- Cellule de Suivi-évaluation de la performance,

- Points focaux pour animer le dispositif de suivi-évaluation

- adoption de format standardisé des budgets programmes

- établissement de divers documents de contractualisation ou de gestion (plans d'opérationnalisation, plans de passation des marchés, lettres de mission, contrats de performance) ;

- élaboration de rapports d'exécution trimestriels et d'un rapport de performance annuel ;

- réalisation d'audits de performance par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême

- sur le plan technique : manque de modèle macroéconomique performant ;

- sur le plan institutionnel : administration mal adaptée à la GAR ; difficulté dans la coordination de la réforme

- sur le plan humain : manque de ressources humaines qualifiées ; mobilité des cadres ; résistances au changement

Burkina Faso

1998 : introduction du Budget programme (expérimenté sur 6 ministères pilotes)

2000 : adoption du 1^er CDMT

2001 : année d'intégration du CDMT dans le budget

Processus conduit par le Ministère des Finances et la BM en vue de fournir un cadre macro et budgétaire pour améliorer la crédibilité de la budgétisation par programme :

- Consultation avec les PTF et les OSC ;

- Cadrage technique ;

- Restitution

Effet budgétaire : un cadre de discipline budgétaire global rigoureux ; une démarche de programmation à moyen terme axée sur les objectifs, mettant l'accent sur la priorisation des dépenses et avec une meilleure prévisibilité des ressources.

Effet social : une contribution à la rationalisation ; un impact positif sur les conditions de vie sur la base de l'évolution présentée par les indicateurs

- absence de cohérence entre CDMT global et CDMT sectoriels ;

- déficit de politiques sectorielles ;

- décalage entre CDMT sectoriels et budget programmes ;

- existence de cas de non respect des enveloppes sectorielles

Ghana

1998 : mise en place du CDMT

1999 : année d'intégration du CDMT dans le budget

- une approche top down : fixation par le Ministère des finances et du plan des enveloppes de ressources et de l'allocation entre les secteurs ;

- une démarche bottom up : estimation des besoins de ressources par les ministères techniques pour réaliser leurs plans stratégiques

- une meilleure intégration des ressources de l'aide dans le budget de l'Etat ;

- un développement de budgets intégrés (dépenses courantes et dépenses de développement) ;

- un accent mis sur la performance

- au niveau du cadrage macroéconomique : enveloppe de ressources non réalistes ; données incomplètes sur l'aide extérieure ; prévisions erronées du fait de chocs externes.

- au niveau de la fixation des enveloppes par ministères : exposition immédiate des dépenses liées aux investissements et aux services en cas de coupe budgétaire ; exposition du processus de suivi-évaluation contraint par le manque de ressources.

- au niveau de la définition des missions, objectifs et activités : faible lien horizontal entre le Ministère des Finances et de la Planification Economique et la Commission Nationale de Planification du Développement

Mali

1998 : adoption de la démarche du budget programme et mis en oeuvre dans tous les ministères et institutions

- atelier national sur l'évaluation du processus budgétaire ;

- revue des programmes dans chaque département ministériel et institution ;

- établissement des BP sur la base d'un plan standard.

- procédures d'exécution et de suivi du BP, intégrées dans le cycle de gestion du Budget d'État depuis 2004

- élaboration d'un rapport trimestriel sous l'égide de comités de pilotage (dont la coordination relève des DAF) pour chaque département et institution et la transmission de celui-ci à la Direction Générale du Budget ;

- établissement d'un guide de préparation et d'exécution du budget - programmes (2006) ;

- organisation, chaque année, de formations des principaux acteurs du processus budgétaire.

- absence de liaisons explicites entre les objectifs, les résultats et les indicateurs ;

- existence de programmes aux objectifs mouvants d'une année sur l'autre ;

- programmations annuelles trop ambitieuses ;

- problèmes de cohérence entre le budget programmes et le budget de moyens

Niger

2003-2005 : le processus PEMFAR

- diagnostic détaillé des capacités de gestion des finances publiques ;

- revue des dépenses ;

- mise sur pied d'un plan d'actions prioritaires

- Mise en place d'un Comité ad hoc

- utilisation du modèle de projection (Ayorou), qui comporte un module spécifique CBMT ;

- construction d'une base de données pour élaborer le tendanciel des dépenses par ministères ;

- facilitation de l'appropriation (Comité CDMT, Secrétaires généraux, DEP et DAAF)

- accent mis sur une appropriation effective grâce à un processus progressif et la fixation d'objectifs réalistes ;

Togo

2008-2009 : mise en place des outils :

- Plan d'Actions Prioritaires découlant du DSRP,

- CDMT global ;

- Budgets programmes pour les secteurs de l'éducation et de la santé

Analyse des lettres de missions des ministères avec l'appui du PNUD (Pôle) et de la BAD

Pour CDMT Education

- diagnostics sectoriels ;

- construction d'un modèle de simulation des flux d'élèves et des besoins financiers ;

- définition des arbitrages de politique éducative en s'appuyant sur une Lettre de Politique Sectorielle de l'Education ;

- élaboration du Plan Triennal d'Activités Budgétisé (PTAB) et du CDMT-Education

- un déficit de capacités de prévisions macroéconomiques, lié lui-même à la faiblesse des statistiques macroéconomiques ;

- le manque d'alignement du Budget sur les enveloppes définies dans le CDMT global (particulièrement pour les crédits d'investissement) ;

- l'inexistence ou la qualité inégale des politiques sectorielles (on note toutefois que cette insuffisance est en cours de correction)

- information statistique insuffisante;

- répartition des programmes du secteur entre plusieurs ministères ;

- insuffisante articulation entre services financiers (sectoriels ou macro) et services de planification

* ¹⁴ Organisé par le Pôle Stratégies de développement et finances publiques (Centre régional du PNUD à Dakar) à Dakar, du 18 au 20 novembre 2009, sur le thème « Réforme de la programmation budgétaire et atteinte des OMD en Afrique de l'Ouest et du Centre ».

Processus de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT): enjeux et défis

2.2. Processus de mise en oeuvre du CDMT : expériences dans quelques pays