L'engagement francais dans le processus d'internationalisation des droits de l'homme

SECTION III. LA CREATION D'UNE COMMISSION CONSULTATIVE FRANCAISE DES DROITS DE L'HOMME

Alors que le processus d'internationalisation des droits de l'homme commençait à se préciser, la France souhaitait rester fidèle à sa "tradition" en matière de protection des libertés fondamentales.

Elle manifesta sa volonté de coopérer avec les Nations Unies qui avaient lancé l'idée d'une Charte internationale des droits, en créant, auprès du ministère des Affaires Etrangères une Commission consultative dont le Président n'était autre que le professeur René CASSIN, qui devait imprégner le groupe de sa philosophie.

A-La nécessité d'un relais de travail en France

En répondant à un voeu émis par le Conseil économique et social, la France perpétuait sa tradition de "patrie des droits de l'homme". La création d'une Commission consultative des droits de l'homme, venant renforcer cette image, avait néanmoins une utilité immédiate, le représentant de la France ne pouvant seul supporter les travaux préparatoires de la position française au sein de la Commission des droits de l'homme de l'O.N.U. Il lui fallait, en France, un aréopage composé de telle sorte qu'un débat constructif puisse s'y établir.

1-La tradition française des droits de l'homme

La France était présente dans le groupe de travail mis en place pour déterminer le mandat de la future Commission des droits de l'homme de l'O.N.U. Son intérêt pour les droits fondamentaux n'est cependant pas né avec la décision des Nations Unies d'en faire un des buts principaux de leur action.

Attribuer à la France la paternité des droits de l'homme pourrait être considéré comme abusif par d'autres prétendants tels que la Grande-Bretagne ou les Etats-Unis; il n'est cependant pas interdit de rappeler que la Déclaration française des droits de l'homme, adoptée par l'Assemblée constituante en 1789, a été et demeure l'un des textes phares en la matière pour tous ceux qui, dans le monde, en sont curieux. La fierté qu'en tire la France se manifeste par la volonté de perpétuer ce qu'elle appelle sa tradition.

L'image d'un pays historiquement "champion" des droits de l'homme est celle que veulent défendre les hommes comme René CASSIN. En 1943, alors que la guerre fait encore rage, cette préoccupation ne faillit pas: à Londres, au sein du Gouvernement français en exil dirigé par le général de GAULLE, un projet de déclaration des droits et des devoirs de l'homme est élaboré par une Commission spéciale d'études créée dans le cadre du Commissariat à la Justice conduit par René CASSIN^105(*).

Au moment de la préparation de la Déclaration internationale des droits de l'homme (premier nom de la Déclaration universelle), il s'était avéré nécessaire de créer en France un cénacle qui, autour de René CASSIN, travaillerait à l'élaboration d'un projet destiné à être par la suite discuté devant la Commission des droits de l'homme des Nations Unies.

Le Ministre des Affaires Etrangères y pourvut en 1947. Il répondit de cette façon au voeu émis par le Conseil économique et social conformémént aux articles 55 et 56 de la Charte des Nations Unies par lesquels les membres s'engagent à agir "tant conjointement que séparément en coopération avec l'Organisation" pour favoriser "le respect universel et effectif des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion".

2. L'arrêté Teitgen de 1947

Pierre-Henri TEITGEN, haut fonctionnaire français, appartenait à cette catégorie d'hommes qui crurent, après la seconde guerre, à l'internationalisation de la protection des droits de l'homme. Ministre des Affaires Etrangères, il prit en 1947 un arrêté qui créa une Commission dont l'histoire, cinquante ans après, est loin d'être terminée.

a) Dénomination, composition et structure de la Commission.

Par un arrêté en date du 17 mars 1947^106(*), le Ministre des Affaires Etrangères Pierre Henri-TEITGEN met en place une "Commission consultative pour la codification du droit international et la défense des droits et devoirs des Etats et des droits de l'homme". Deux nouveaux arrêtés en date du 14 mars 1948 et du 25 novembre 1949 en modifient la composition primitive^107(*).

Les membres et interlocuteurs de la jeune Commission semblent avoir toujours hésité sur la manière la plus adéquate de la désigner. Difficulté pratique (la dénomination choisie par l'arrêté était très longue) ou de fond (méconnaissance du rôle de cette Commission), la combinaison de ces deux hypothèses explique certainement ces imprécisions. On peut apporter un élément d'explication à en disant qu'elles sont le signe apparent du caractère indéterminé que revêtissent souvent les commissions créées sans solennité particulière^108(*) et qui doivent se contenter des locaux et secrétariat "prêtés" par d'autres ministères, comme c'était le cas de la Commission consultative à ses débuts.

Les appellations les plus courantes croisées jusqu'à présent dans les documents des Archives diplomatiques sont celles de "Commission consultative des droits de l'homme", "Commission consultative française des droits de l'homme" et "Commission consultative interministérielle des droits de l'homme". D'autres dénominations se rencontrent aussi comme celle de "Commission consultative pour les questions juridiques",ou bien celle de "Commission consultative de droit international" (ou "pour les questions de droit international") qui se rapproche davantage de l'intitulé mentionné dans l'arrêté fondateur, ou encore celle de "Commission nationale consultative", ce qui est plus surprenant.

Un élément n'est cependant jamais négligé dans le nom de la Commission. Il s'agit de l'adjectif "consultatif", essentiel quant à la mission de cet organe. Pour éviter toute confusion avec la Commission des droits de l'hommme de l'O.N.U., nous désignerons la Commission française par les mots de "Commission consultative".

Devant une telle diversité de dénominations, on peut s'interroger sur le fondement d'un rapprochement entre la Commission créée par l'arrêté et la Commission s'occupant des droits de l'homme dont les travaux se trouvent aux Archives du Quai d'Orsay. Ces doutes doivent être lévés dès à présent. La lecture d'une lettre de René CASSIN à Robert SCHUMAN établit en effet un lien certain entre la "Commission consultative des droits de l'homme" et la commission créée par l'arrêté du 17 mars 1947^109(*). De plus, pour ce qui concerne l'appellation de "Commission consultative pour les questions juridiques", il est mentionné dans un document qu'elle a été constituée en mars 1947 sous la présidence de René CASSIN^110(*). Il s'agit donc bien, également, de la Commission consultative des droits de l'homme et non d'une autre commission, comme on aurait pu légitimement le penser avant enquête.

Depuis 1947, la Commission a connu divers remaniements^111(*). On la retrouvera en 1984, sous la présidence de Nicole QUESTIAUX, Conseiller d'Etat. Appelée "Commission consultative des droits de l'homme", elle assistait de ses avis le Ministre des Relations Extérieures quant à l'action de la France en faveur des droits de l'homme dans le monde et particulièrement au sein des organisations internationales et amorça l'élargissement de sa compétence au plan national, compétence qui fut officiellement étendue par un décret en date du 21 novembre 1986.

Ce décret rattacha la Commission au Secrétariat d'Etat chargé des droits de l'homme auprès du Premier Ministre. Composée de quarante membres (représentants des grandes associations, du Parlement, des ministères concernés et de.personnalités choisies pour leur compétences), elle était nommée pour deux ans et présidée par Jean P-BLOCH.

En 1989, elle fut directement rattachée au premier Ministre et se vit attribuer la faculté d'auto-saisine. Son Président fut le Conseiller d'Etat Paul BOUCHET jusqu'en mars 1996, date à laquelle Jean KAHN pris sa succession.

A l'occasion du vote de la loi de juillet 1990 tendant à réprimer tout acteraciste, antisémite ou xénophobe, la Commission recut la tâche d'établir un rapport annuel sur le sujet. Elle fut expressément reconnue comme indépendante en février 1993. Elle dispose aujourd'hui de locaux propres et d'un personnel permanent. Tous ces éléments lui confèrent la solennité qui lui manquait en 1947.

En 1947, elle était composée d'une dizaine de membres^112(*), universitaires, diplomates et juristes sous la présidence de René CASSIN. En tant que représentant de la France à la Commission des droits de l'homme, ce dernier était nécessairement l'homme-clé de la Commission française. Sa position lui donnait une vue d'ensemble profitable aux travaux du groupe. Son assistant Pierre JUVIGNY^113(*), membre du Conseil d'Etat, délégué suppléant assurant la représentation normale de la France à partir de l'élection de CASSIN en 1955 à la présidence de la Commission de l'O.N.U., apportera une contribution substantielle aux débats engagés devant la Commission française, bien qu'il ne jouisse pas du prestige lié à la réputation de René CASSIN.

La Commission consultative pouvait "s'adjoindre de nouveaux membres et faire appel au concours du service juridique du ministère des Affaires étrangères et de conseillers techniques ou d'experts" (article 3). Une note^114(*) nous apprend que la Commission avait ainsi été augmentée sur la demande de René CASSIN, de personnalités et de représentants des ministères intéressés En 1951, 9 ministères sont représentés à la Commission consultative^115(*). Parmi les ministères ou secrétariats d'Etat concernés, citons ceux de la Justice, de l'Intérieur, de l'Education Nationale, de la Santé Publique, du Travail et de la France d'Outre-Mer^116(*).

Son secrétariat était assuré par le Secrétariat des Conférences internationales du ministère des Affaires étrangères, avec l'assistance d'un maître des requêtes au Conseil d'Etat (article 4).

Elle se réunissait sur convocation du Secrétariat des Conférences et généralement dans la salle de conférences du service de presse au Quai d'Orsay, n'ayant pas de locaux propres^117(*). Le Secrétariat se chargeait de solliciter de la part des ministères les contributions (appréciations, suggestions, propositions) nécessaires à l'efficacité des débats^118(*).

René CASSIN avait semble-t-il toute latitude pour décider de l'opportunité de convoquer la Commission. Il en informait le Secrétariat qui se chargeait de transmettre l'information aux personnes intéressées^119(*). Cependant, le Secrétariat pouvait convoquer la Commission consultative sans l'aval de son Président^120(*).

b) Mission et fonctionnement de la Commission

Sa mission était explicite: il s'agissait de "préparer les travaux des commissions des Nations Unies chargées par l'Assemblée Générale de la codification du droit international et de la définition des droits et devoirs de l'homme"(article 1). Son domaine se limitait donc à la sphère extérieure et n'empiétait d'aucune façon sur la sphère interne.

Ses membres se réunissaient pour discuter de l'ordre du jour de la prochaine session de la Commission des droits de l'homme de l'O.N.U. Il pouvait arriver qu'ils se constituent en groupes de travail ou Comités qui présentent leurs propositions au cours de séances plénières^121(*).

Pour la préparation des travaux concernant le projet de pacte des droits économiques, sociaux et culturels, la Commission consultative créa ainsi un "groupe de travail sur la liberté de l'enseignement"^122(*). Les débats en son sein donnèrent lieu à des comptes-rendus où étaient distinguées les thèses de la minorité et celles de la majorité de ses membres, lorsque le consensus était rendu impossible^123(*).

Dans les cas les plus délicats ou lorsque des opinions différentes se manifestaient au sein de la Commission, le secrétariat envoyait une note au Ministre des Affaires Etrangères, pour son information personnelle ou en vue des entretiens que celui-ci pourrait avoir avec René CASSIN.

Sa compétence était uniquement consultative, ce qui signifiait qu'elle ne disposait d'aucun pouvoir décisionnel quant à la position qu'adoptait la France devant la Commission des droits de l'homme des Nations Unies. Elle donnait au Gouvernement français des avis qu'il était libre de suivre ou de ne pas suivre.

Les instructions étaient ensuite rédigées par le ministère des Affaires Etrangères en tenant compte de la position du Gouvernement et soumises au Ministre ou au Secrétaire Général.

Dans les cas où il s'agissait non d'instructions aux délégués français mais d'observations officielles présentées sur un sujet important par le Gouvernement en réponse à une demande du Secrétaire Général des Nations Unies, la signature du Ministre était toujours demandée. Ainsi en a-t-il été pour les "observations et propositions du Gouvernement français sur le pacte des droits de l'homme"^124(*)qui seront exposées plus loin.

Quelques exemples de questions examinées par la Commission consultative.

1947: forme du texte international des droits de l'homme (déclaration, convention?)^125(*).

1948: étude des documents et préparation des amendements et des projets français concernant la Charte Internationale des droits de l'homme, laquelle comprendrait une déclaration, un pacte et des mesures d'application et de contrôle^126(*);

1949: préparation concernant la précision de la position du Gouvernement ainsi que l'émission par lui de propositions et de réponses au Secrétaire Général de l'O.N.U., au sujet du projet de pacte préparé par la Commission des droits de l'homme, d'un questionnaire des Nations Unies portant sur les mesures de mise en oeuvre et, enfin, au sujet de la liste des crimes qu'il convient de faire figurer dans un "projet de code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité"^127(*);

1950: préparation du projet de réponse du Gouvernement français concernant trois rubriques:

- définition de chacun des droits garantis par le pacte;

- question de l'insertion dans le pacte des droits économiques, sociaux et culturels;

- mesures de mise en oeuvre (droit de pétition des particuliers soutenu par les membres non ministériels de la Commission consultative)^128(*).

Voeu adressé au Gouvernement: protection juridictionnelle des droits de l'homme dans l'Union française. Conclusion de la Commission consultative: "nécessité d'améliorer le système des recours internes et de mettre aussitôt que possible à l'étude la création d'une Cour suprême de l'Union française"^129(*).

1957 : suggestion de la Commission consultative au gouvernement de proposer d'organiser à Paris un cycle d'études sur le droit d'asile, pour la célébration du Xème anniversaire de la Déclaration Universelle des droits de l'homme.

3. Une influence variable

La Commission que présidait René Cassin était apparemment peu connue des différents ministères, si l'on en croit les présentations qui en étaient faites au début des courriers la concernant. Elle n'en était cependant pas moins appelée à jouer un rôle non négligeable. Concernant un ordre du jour de la Commission française portant entre autres points sur le projet de Pacte des droits de l'homme préparé par la Commission onusienne, le directeur du Secrétariat des Conférences, qui rédigea en octobre 1949 une lettre au nom du Ministre des Affaires Etrangères et destinée au Ministre de l'Intérieur, marquait ainsi son insistance^130(*):

"Je crois devoir appeler votre particulière attention sur l'importance des prochaines réunions de la Commission consultative française des droits de l'homme à la suite desquelles le Gouvernement sera amené non seulement à prendre sur le plan international une position morale, mais à souscrire des engagements juridiques précis de portée souvent considérable."

Cependant le rôle qui était accordé jusqu'ici à la Commission semble avoir été fragilisé dans les années suivantes. Dans une lettre de 1956 au Secrétariat des Conférences, René CASSIN exprimait son inquiétude à propos de l'avenir de la Commission^131(*). Il n'en expliqua pas les raisons mais lança au Gouvernement français une invitation à prendre position pour redonner à celle-ci "une activité conforme au but pour lequel elle a été créee." Il prévut de demander audience en temps voulu au Ministre pour s'entretenir de cette question.

Si l'on s'interroge sur la raison des difficultés rencontrées par la Commission consultative, les archives de l'O.N.U. conservées au Quai d'Orsay contiennent peut-être plusieurs pistes intéressantes.

Cette Commission a-t-elle souffert de la position de la France, vigilante sur la protection de l'Union française, et des heurts frontaux avec la majorité anti-colonialiste de la Commission des droits de l'homme de l'O.N.U (C.D.H.).^132(*)?

Essuye-t-elle les tourmentes liées à la situation particulièrement embarrassante de la France vis à vis de la C.D.H. pendant les évênements d'Algérie?

Devant la politisation des questions soulevées lors des débats concernant les pactes et leurs mesures d'application, le Gouvernement eut-il tendance à enfermer la Commission consultative dans des compétences uniquement techniques, supprimant de la sorte son intérêt comme instance ouverte aux débats interdisciplinaires de fond ^133(*)?

Apporter une réponse serait évidemment hasardeux, les pistes de recherche étant elles-mêmes très loin d'être épuisées.

Nous nous bornerons à rapporter une déclaration du Président CASSIN prononcée lors d'une séance de la Commission consultative^134(*). La question porte sur l'enseignement (dans le cadre des projets de pactes), mais nous demanderons la permission de lui accorder une portée plus générale. Parlant au nom du Gouvernement français, il annonce:

"Notre position restera prudente et modérée à l'image de la pluralité de nos intérêts".

S'il faut en croire la formule américaine "Adapt or Die", une diplomatie digne de ce nom doit être capable de s'adapter à toute situation. Dans la matière qui nous retient ce sont ainsi les droits de l'homme qui s'adaptent, afin de ne pas contrecarrer une orientation politique donnée. Même des personnalités de grand charisme se voient contraintes de s'y soumettre.

* ¹⁰⁵ René CASSIN La pensée et l'action, p.99

* ¹⁰⁶ J.O.R.F. du 27 mars 1947, p. 2849 , voir en annexe n.7.

* ¹⁰⁷ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 385, Note pour le ministre, 24 janvier 1951, p.8

* ¹⁰⁸ Celle d'un arrêté, pris par un ministre seul, est limitée par comparaison avec celle d'un décret pris en conseil des ministres, sans parler de la solennité que confère à une commission sa mention dans une loi, qui émane des représentants du peuple.

* ¹⁰⁹Archives diplomatiques, ibidem, Lettre du 6 avril 1950 de René CASSIN au Ministre des Affaires Etrangères, p.1.

* ¹¹⁰ Archives diplomatiques, ibidem, Note du Secrétariat des Conférences pour le ministre du 14/02/1948.

* ¹¹¹ Plaquette de la Commission nationale consultative de 1993 et article de Dominique TURPIN, sur la même Commission in Revue de droit public, 1989, (1), pp. 61 à 90.

* ¹¹² V. annexe 7, article 2 de l'arrêté du 17 mars 1947.

* ¹¹³ Archives diplomatiques, fichier O.N.U.,carton 383, Lettre du 31janvier 1956 de René CASSIN au ministre des affaires étrangères à l'attention de M. BROUSTRA, chef du Service des Conférences Internationales: "Je souhaite expressement que vous vouliez bien désigner pour ce poste [de délégué suppléant] M. JUVIGNY, maître des requêtes au Conseil d'Etat, qui, depuis 5 ans déjà, est mon collaborateur dans ce domaine et qui a une expérience consomméede toutes les questions touchant aux droits de l'homme qui ont pu venir soit à l'Assemblée générale des nations Unies, soit au Conseil économique et social, soit à l'Organisation internationale de travail, soit à l'U.N.E.S.C.O. Or, la Commission des droits de l'homme est le foyer où se concentrent toutes les études par ailleurs dispersées".

* ¹¹⁴Archives diplomatiques,ibidem, note du Secrétariat des Conférences du 29/04/1948 sur les travaux de la Commission consultative.

* ¹¹⁵ Archives diplomatiques, ibidem, note pour le Ministre, 24 janvier 1951, p.8.

* ¹¹⁶ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., cartons 380 et 384, Comptes-rendu des réunions du 19 mars 1957 et du 19 novembre 1957 de la Commission consultative des droits de l'homme ; carton 380, Note du 10/06/1949 du Secrétariat des Conférences à la Sous-direction d'Asie-Océanie, p.2.

* ¹¹⁷ Par exemple archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 385, Minute du 24 octobre 1949 du Ministre des affaires étrangères au Ministre de l'intérieur, p.2.

* ¹¹⁸Archives diplomatiques, ibidem, Lettre du Ministre des Affaires Etrangères au Ministre de l'Intérieur du 24/10/1949, p.2.

* ¹¹⁹Archives diplomatiques, fichier O.N.U.,carton 382, Lettre du 4 mars 1952 de René CASSIN au Ministre des Affaires Etrangères, p.1:

"La session de la Commission des droits de l'homme devant s'ouvrir [...], j'ai estimé nécessaire de convoquer la Commission consultative [...]. La premièere réunion tenue hier [...]."

* ¹²⁰ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 386, Lettre du 29 janvier 1959 de WOLFROM à CASSIN:

"Par lettre[...] notre représentant permanent auprès des Nations Unies me rend compte de la réunion [...] du comité spécial de la C.D.H.. chargé d'étudier le droit en vertu duquel nul ne peut être arbitrairement arrêté, détenu ou exilé. [...]. La question pourra être évoquée, si vous le désirez, lors de la réunion de la Commission nationale consultative qui aura lieu le le 13 février prochain[...].

On constate que le président CASSIN est consulté sur le contenu de l'ordre du jour mais aussi informé de la tenue de la réunion qu'il n'avait donc pas convoquée lui-même. La compétence de convocation de la Commission est peut-être un élément qui a connu une évolution entre 1947 et 1959, dernière année où il soit question de cette Commission en l'état actuel des recherches au Quai d'Orsay.

* ¹²¹ Pour un exemple concernant la préparation de la session de la C.D.H. s'ouvrant le 14 avril 1952, voir Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 382, Lettre du 4 mars 1952 de René CASSIN au Ministre des Affaires Etrangères, p.1.

* ¹²² Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 384, Compte-rendu de réunion de la Commission consultative en date du 27 novembre 1957.

* ¹²³ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 382, Note du Secrétariat des Conférences du 29/4/1948, à propos de la nature des mesures d'application.

* ¹²⁴ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 385 Note pour le Ministre, 24 janvier 1951, p.7 à 9; Note pour le Ministre , 27 février 1950.

* ¹²⁵ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 382, Note du 29/11/47.

* ¹²⁶ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 385, Note du Secrétariat des Conférences pour le Ministre, 14/02/1948, p.4.

* ¹²⁷Archives diplomatiques, ibidem, Lettre du Ministre des Affaires Etrangèeres au Ministre de l'Intérieur du 24/10/1949.

* ¹²⁸Archives diplomatiques, ibidem, Note du Secrétariat des Conférences du 27/02/1950, p.2 et 3.

* ¹²⁹ Archives diplomatiques, ibidem, Voeu adressé au gouvernement par la Commission consultative des droits de l'homme siégeant au ministère des Affaires Etrangères, in Lettre de René CASSIN à Robert SCHUMAN, Ministre des Affaires Etrangères, du 6/4/1950.

* ¹³⁰ Archives diplomatiques, fichier O.N.U. carton 385, Minute du 24 octobre 1949 du Ministre des Affaires Etrangères au Ministre de l'intérieur p.4.

* ¹³¹ Archives diplomatiques, fichier O.N.U. carton 383, lettre du 31/ 01/56 de René CASSIN àVincent BROUSTRA. Voir en annexe n.8.

* ¹³² Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 382. Etude du 7/05/52 intitulée "La mauvaise méthode suivie par la C.D.H.depuis le vote de la Déclaration des Droits de l'Homme". Note du 26/03/1955.

* ¹³³ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 383. Lettre du 8/03/58 du Secrétaire général de l'ambassade de France à M.CASSIN. V. en annexe n.9.

* ¹³⁴ Archives diplomatiques, fichier O.N.U., carton 380, Compte-rendu de la réunion de la Commission consultative du 19 mars 1957, p.6.