La protection du droit de manifester dans l'espace public

1. La police nationale congolaise

La Police Nationale Congolaise est régie en premier lieu par les dispositions des articles 91, alinéa 3 et 182 à 186 de la constitution du 18 février 2006 ; ensuite la loi organique n° 11/013 du 10 août 2011 portant organisation et fonctionnement de la Police nationale congolaise et la loi n° 13/013 du 1^er juin 2013 portant statut du personnel de carrière de la police nationale.

Dans son exposé des motifs, la loi organique associe à la Police la mission de la protection des personnes et de leurs biens, la préservation des droits de l'individu, socle de la démocratie dans un pays. Dorénavant la PNC est un service public, apolitique, soumis à l'autorité civile, au service de la nation toute entière et chargée d'assurer la protection des personnes, des biens et du maintien de l'ordre dans le strict respect de la Constitution.

L'organisation et le fonctionnement de la police nationale congolaise a pris en considération sa double mission à savoir le maintien de l'ordre public et le rétablissement des droits des personnes. Au regard de cette situation, la loi organique a engagé une réforme pour répondre au pressant besoin de doter la République d'une police républicaine, unifiée, efficace, civile, apolitique et professionnelle susceptible de fonctionner véritablement au-delà de toute conjoncture et soubresaut politiques^524(*).

L'action de la police au regard des manifestations dans un État de droit démocratique peut être appréciée à 3 niveaux : avant les manifestations, pendant les manifestations et dans l'application des principes de maintien de l'ordre public.

A. L'action de la police avant les manifestations

Soumise à l'autorité civile, la police ne peut s'inviter à une manifestation sans une réquisition préalable. L'ordre d'intervention de la Police doit être donné par voie de réquisition.^525(*) Son action consiste à prendre contact avec l'autorité civile, à se renseigner sur sa nature et les objectifs de la manifestation (politiques, sociaux, religieux etc.), repérage de l'itinéraire proposé (marche, lieu, etc.), contact avec les organisateurs (objectifs, service d'ordre interne, identification des éléments extrémistes ou plus radicaux, etc.). Cette première phase est préventive et doit conduire les services de police à faire une analyse correcte de la situation de façon à pouvoir anticiper les difficultés à prévoir et procéder dans la mesure du possible à envisager des mesures préventives à l'encadrement de la manifestation en coordination avec les organisateurs.

La police est avertie à ne pas faire une interprétation extensive de la notion d'ordre public qui conduit souvent sous couvert de la sécurité publique, à commettre de graves violations du droit de manifester. Sauf en cas d'urgence ou de force majeure, toute réquisition doit être écrite. Pour permettre à l'exécutant d'apprécier la légalité de l'ordre reçu, la réquisition reprend la disposition légale en vertu de laquelle elle est faite.

B. L'action de la police pendant les manifestations

La police doit toujours de garder à l'esprit que manifester est un droit, de surcroit constitutionnel. Et qu'en conséquence les manifestants ont la pleine liberté de se réunir sans la crainte des représailles ou entraves de quelque nature que ce soit. Dans ce cadre une réquisition de dispersion ne peut être justifiée que s'il existe des troubles graves à l'ordre public. Les troubles ne peuvent pas être présumées, elles doivent se présenter de manière claire et qui n'invite aucun doute possible et la dispersion doit se réaliser conformément aux principes de maintien de l'ordre public.

C. Les quatre principes du maintien de l'ordre public

L'action de la police doit toujours obéir aux principes ci-dessous, concernant la question du maintien de l'ordre public. Il s'agit de entre autres : la conformité légale, l'interdiction de l'excès (le principe de la proportionnalité et de l'adéquation entre la mesure à prendre et le degré de la menace à craindre).

C.1. La conformité légale

Les actes de contrôle, doivent se fonder sur la loi, doivent être mesurés et respectueux des procédures individualisées et du contenu défini par la loi, indépendamment de la nature de ces mesures. Ils pourront ressortir des règlements des autorités de police, des décisions de l'autorité politico-administrative (autorisation, interdictions, ordres, etc.), des mesures de coercition (utilisation de la force, emploi d'armes non létales), ou même de simples opérations de surveillance. Toutes les procédures de police doivent reposer sur la prévision de la loi et être soumise au principe de la conformité légale.

Ce principe est consacré par l'article 10 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Police Nationale Congolaise qui dispose que « la police vérifie systématiquement la légalité des opérations qu'elle se propose de mener ». La conformité au droit étant la préoccupation centrale de l'État de droit, l'inclusion de ce principe dans la loi organique confirme l'option levée par le Constituant congolais de 2006 de faire de la RDC un État de droit et démocratique.

C.2. L'interdiction de l'excès : le principe de la proportionnalité

Toutes les mesures de police doivent obéir aux conditions de la nécessité, de l'exigibilité et de la proportionnalité, cela veut dire que le rôle de la police doit être strictement indispensable à assurer l'intérêt public en cause, sacrifiant au minimum les droits des citoyens. L'excès doit donc être entendu comme toute action de la police, non indispensable, contre la tenue d'une manifestation.

C.3. L'adéquation entre la mesure à prendre et le degré de la menace à craindre

Les agents de l'autorité, dans l'exercice de leurs activités de contrôle devant une situation concrète, devront toujours chercher à établir un relatif équilibre entre les objectifs à défendre et les coûts de la mesure à adopter pour les atteindre. L'on peut donc affirmer que, la mesure restrictive doit constituer un moyen approprié pour atteindre les objectifs visés par la loi.

C.4. Hiérarchies de valeurs entre la liberté et les risques éventuels

Les mesures de police doivent toujours se justifier par une stricte nécessité. Le recours aux mesures plus importantes n'est pas recommandé quand des mesures objectives peuvent s'atteindre par d'autres méthodes ou d'autres formes moins contraignantes.

Le rôle de la police est de défendre la légalité démocratique, de garantir la sécurité interne et les droits des citoyens, l'article 182, Constitution de la RDC, sachant que les mesures de police sont prévues dans la loi, elles ne doivent donc pas être utilisées en dehors du strictement nécessaire.

On doit avoir toujours présent que : Une réunion ou une manifestation ne peut avoir lieu que si la loi est appliquée, les indications légales des autorités politico-administratives et les mesures de la police sont respectées, défense de la légalité démocratique, garantie de la sécurité interne et de la défense des droits des citoyens de manière à éviter que les objectifs de l'événement ne soient pas contraires à ceux définis par la loi.

L'action de la police doit être toujours soumise au principe de la proportionnalité et de l'interdiction de l'excès, principes qui régissent toute l'administration publique dans ses trois dimensions : adéquation, nécessité et proportionnalité. L'usage de la force doit toujours avoir une nature résiduelle et subsidiaire, de manière à s'intégrer dans la logique de l'accomplissement d'un devoir de l'État et de ses organes.

* ⁵²⁴Lire à cet effet, l'Exposé des motifs de la Loi organique du 10 aout 2011, portant organisation et fonctionnement de la police nationale congolaise.

* ⁵²⁵Idem, Article 75.