Conclusion partielle :
Ce mémoire traite d'une problématique
fonctionnelle et professionnelle qui se veut directement exploitable dans le
domaine de la décentralisation et du développement local.
Communication locale, gouvernance locale et principes de bonne gouvernance
locale constituent la principale trilogie conceptuelle autour de laquelle est
bâti le corpus.
La posture de recherche est d'essence constructiviste
modéré. La méthodologie est multidimensionnelle, combinant
utilement des outils quantitatifs et qualitatifs. La stratégie
adoptée pour le traitement du corpus est incrémentale :
méthode de démonstration au travers de sous corpus et de corpus
annexes par hypothèse de travail avec des pré-conclusions et
validation partielles de la problématique. Un effort de
modélisation sera observé tout au long du mémoire pour
venir en renfort à la stratégie d'argumentation et de
démonstration. Cette stratégie de démonstration suivie
présente aussi l'avantage de permettre le dévoilement de
problématiques sous -jacentes ou émergentes.
Mais pour en arriver là, il convient de décrire
succinctement l'approche « appui à la communication locale »
et de voir dans une démarche déductive, si comparée
à (ou du moins passée aux cribles de) certains modèles
organisationnels de la qualité, elle peut, elle aussi, se positionner
comme un modèle organisationnel de la qualité. Ce sera l'objet du
chapitre suivant.
II- Approche appui à la communication locale
comme modèle organisationnel de qualité
A. Description de l'approche communication locale
L'approche repose sur 05 piliers essentiels, correspondant aux
cinq facteurs de réussite de Capacity WORKS21 de la
GTZ : (i) Stratégie, (ii) Coopération, (iii) Structure de
pilotage, (iv) Processus, (v) Apprentissage et innovation.
a) Mise en place d'une stratégie d'accompagnement
des communes dans l'élaboration et la mise en oeuvre de leurs
stratégies de communication
Cette stratégie d'accompagnement s'est appuyée
sur les résultats d'un état des lieux sommaire
réalisé par le conseiller technique en communication du PDDC sur
la pratique de la communication au sein des communes des départements de
l'Atacora et de la Donga pour concevoir des principes d'appui
négociés et convenus avec les maires, qui dessinaient en
filigrane la stratégie d'accompagnement.
|
Quelques résultats clés de l'état
des lieux sur la pratique de la communication locale au sein des communes des
départements de l'Atacora et de la Donga
|
|
· Le peu d'intérêt des élus pour les
questions de communication : au démarrage du processus en 2005
très peu d'élus étaient enthousiastes à enclencher
une démarche d'élaboration et de mise en oeuvre d'une
stratégie de communication de la commune. Pour la plupart d'entre eux,
la priorité était à la réalisation des
infrastructures ; à leur avis beaucoup plus visibles et plus parlant que
n'importe quelle action de communication.
· De timides actions de communication qui relevaient
plutôt de l'information par voie d'affichage, de communiqués radio
ou de crieurs publics.
· Faible mobilisation ou concertation des populations et
autres acteurs autour des questions de développement de la commune.
· Les radios de proximité implantées sur huit
des treize communes qui devraient être de puissants outils de
développement local aux côtés de conseils communaux, ne
sont pas
21 Capacity WORKS, le modèle de gestion mis en
oeuvre par la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)
GmbH dans le domaine du développement durable, aide à
répondre aux questions suivantes : comment apporter une contribution
efficace au renforcement des capacités ? Comment gérer et piloter
les projets/programmes afin que le renforcement des capacités ait des
effets plus efficaces et durables possibles ? La structure de ce modèle
« traduit » en questions pratiques le principe directeur du «
développement durable » adopté par l'entreprise.
suffisamment valorisées. Pis, dans la plupart des
communes, les maires entretiennent des relations conflictuelles avec les
responsables de ces radios.
· L'inexistence totale de Service de l'Information, de
la Communication, des Archives et de la Documentation (SICAD) au sein des
mairies ; ou là où il en existe, il n'y a pas de ressources
humaines qualifiées pour l'animer.
· L'incapacité des SICAD, là où il
en existe, à élaborer une stratégie et un plan de
communication cohérents, malgré les formations données par
le Projet d'appui au Démarrage des Communes (PRODECOM) et la Maison des
Collectivités Locales (MCL), ainsi que d'autres intervenants.
|
Les éléments de la stratégie et
les principes d'appui aux communes
|
|
· Approche à la demande
: le projet n'intervient dans une commune qu'à la suite d'une demande
expressément formulée par le maire ou son adjoint. C'est ce qui
justifie que sur les 13 communes que comptent les départements de
l'Atacora et la Donga, l'approche « appui à la communication locale
» n'a démarré qu'avec 02 communes auprès desquelles
elle a eu un écho favorable.
· « Apprendre en faisant
» : après l'échec des formations classiques sur la
communication locale données par les autres intervenants qui ont
précédé le PDDC, il fallait concevoir des modules de
formations pratiques et une stratégie d'appui conseil qui permettent aux
partenaires d'apprendre par l'action. Cela suppose aussi qu'il faille avancer
au rythme du partenaire, pas de marche à « pas forcés »
!
· Responsabiisation de la structure
partenaire : la structure partenaire assure la maîtrise
d'ouvrage du processus ; il s'agit par conséquent d'éviter «
le piège de la substitution » dans la course aux résultats
rapides !
· Le leitmotiv : Communiquer,
c'est : « dire ce qu'on va faire ; faire ce qu'on a dit ; dire ce qu'on a
fait ! »
· Partenariats
stratégiques avec les autres acteurs
impliqués/intervenant dans le domaine
de la communication locale
(valable aussi bien pour les communes que pour le PDDC).
· Appui technique
dégressif en fonction des capacités
émergentes au niveau des structures partenaires appuyées.
· Une évaluation conjointe
périodique du processus global, afin d'en tirer les
leçons/ enseignements pour faire les ajustements et améliorations
nécessaires.
b) La mise en reseau des acteurs communaux, un
passage oblige !
Avant d'expliquer les mecanismes de mise en reseau, it
convient de jeter d'abord un coup d'ceil sur le paysage des acteurs de la
communication locale (figure 2, cidessous), inspire de la figure 18 : Carte
des acteurs (oignon), page 85 du Manuel Capacity WORKS de la GTZ,
que j'ai adapt& au besoin.
ACAD : Association des communes de l'Atacora et
de la Donga
ANCB : Association nationale des communes du
Benin
Cellule com. : Cellule de communication ;
MDGLAAT : Ministere de la decentralisation, de
la gouvernance locale, de l'administration et de l'amenagement du territoire
Serv. Decon. : Services deconcentres de l'Etat
OSC : Organisations de la societe civile
SICAD : Service de l'information, de la
communication, des archives et de la documentation
SPEL : Structure de promotion de l'economie
locale
La mise en réseau ou la coopération entre les
acteurs communaux s'est révélée à nous comme
impérieuse, une condition sine qua none pour la réussite de
l'approche, eu égard aux différents problèmes
énumérés supra (confère résultats
états des lieux). Ainsi avons-nous eu recours à
différentes sortes de coopération en fonction des
nécessités :
· Co-production : lors de
l'identification et de la mise en place de la structure de pilotage
chargée de conduire le processus au niveau de chaque commune. Le Service
de l'Information, de la Communication, des Archives et de la Documentation
(SICAD), ne pouvant pas jouer ce rôle compte tenu des faiblesses
constatées, il a fallu, ensemble avec les acteurs, imaginer et mettre en
place une cellule de communication communale comprenant en son sein des
élus, le personnel communal et des personnes ressources externes, en
l'occurrence : un spécialiste en communication de masse
(généralement un journaliste ou le chef de la station de la radio
locale), un spécialiste en communication sociale (un sociologue ou un
animateur d'ONG), un représentant des services
déconcentrés de l'Etat opérant dans la commune. Je
reviendrai en détails sur cette cellule de communication, plus loin.
· Alliances
stratégiques : appui au partenariat entre mairies et
radios locales (médiation du PDDC pour aplanir les conflits latents ou
ouverts, appui à la signature de convention de partenariat fixant les
responsabilités de chaque partie).
· Coordination : à
travers, d'une part, la mise en place et l'animation par la mairie des cadres
de concertation des acteurs de développement communaux pour gérer
de façon efficace les ressources disponibles et permettre au maire de
jouer pleinement son rôle de coordonnateur du développement local,
d'autre part, les assemblées d'arrondissement, creuset permettant aux
membres du conseil communal d'expliquer aux représentants des
populations à la base les choix et orientations stratégiques du
plan de développement et du budget communal.
· Echanges de connaissances :
à travers la mise en place d'un réseau des chefs services
informations, communication, archives et documentations (C/SICAD) des treize
communes de l'Atacora -Donga. J'y reviendrai plus loin.
c) La cellule de communication communale comme
structure de pilotage du processus au niveau de chaque commune
Composition :
Elle tient compte à la fois de la faiblesse en
ressources humaines qualifiées au niveau du SICAD, des besoins en
compétences techniques de la commune pour mieux communiquer dans ses
domaines de compétences et des acteurs en présence sur le
territoire communal. Aussi, les membres de la cellule émanent-ils de
:
· Conseil communal
· Administration communale
· Société civile
· Services déconcentrés
Pour des raisons d'efficacité et de
célérité, cette cellule se veut assez légère
; donc composée d'environ sept (7) membres. Il s'agit de :
· (de préférence) un adjoint au maire
(Président);
· du secrétaire général de mairie;
· du chargé de communication de la mairie (chef du
SICAD) ou assimilée (par exemple, attaché de presse) (rapporteur)
;
· du responsable du service de la planification et du
développement de la commune ;
· du responsable ou chargé de programme de la
station radio locale (spécialiste communication de masse) ;
· un représentant des organisations de la
société civile (spécialiste en mobilisation sociale);
· un représentant des services
déconcentrés opérant dans la commune.
La cellule peut avoir recours à d'autres personnes
ressources, de façon ponctuelle et en fonction des besoins. La cellule
de communication est un cadre de réflexion et de propositions
concrètes devant permettre à la commune d'être une
organisation communicante. L'engagement et la disponibilité sont deux
des critères clés de désignation des membres de la
cellule.
Attribution :
Il s'agit essentiellement de :
· réfléchir et faire des propositions sur la
politique globale de communication de la commune;
· veiller au respect des étapes de la planification
;
· proposer un plan de communication sur la base des besoins
en communication diagnostiqués et des ambitions du conseil pour la
commune;
· défendre le plan de communication devant le
conseil communal ;
· assurer la mise en oeuvre et le suivi de toutes les
opérations, depuis la conception jusqu'à l'évaluation de
l'intervention ;
· assurer une bonne intégration des actions de
communication dans les programmes de développement de la commune.
Un arrêté communal, instituant la cellule de
communication est pris par le maire qui procède dès lors à
son installation officielle.
d) Les processus clés
Au titre des processus clés mis en place pour conduire
l'approche « appui à la communication locale » dans les
communes de l'Atacora-Donga, quatre d'entre eux me paraissent essentiels, dont
je donne la vue synoptique dans le tableau ci-dessous, page suivante ;
inspiré de la figure 40 : paysage des processus, page 177 du
Manuel Capacity WORKS de la GTZ, mais que j'ai adaptée à
ma manière.
Figure 3 : Paysage des processus
clés de l'approche « appui à la communication locale
»
Processus clés Objectif du processus Objectif
global
Processus de coopération -
Coproduction
- Alliances stratégiques - Coordination
Processus de réalisation 1
Renforcement des capacités des membres de la cellule de
communication et des autres acteurs communaux
Processus de réalisation 2
- Elaboration et mise en oeuvre des plans de communication
locale
- Evaluations et ajustements
Processus d'apprentissage - Partage de
connaissances
- Institutionnalisation de l'approche - Créativité
et innovation
Les acteurs communaux mobilisés autour du conseil
communal partagent la vision et les objectifs de développement de la
commune
Des compétences sont développées au niveau
des acteurs communaux leur permettant de conduire à terme les
différents processus de façon autonome
Les acteurs communaux tirent les enseignements de leurs
expériences et améliorent en permanence leur performance en
matière de communication locale
La cellule communale dispose d'une approche
méthodologique cohérente pour élaborer et mettre en oeuvre
efficacement les plans de communication de façon autonome
L'approche communication locale contribue à
l'institutionnalisation progressive d'une culture politique communicative et de
transparence au niveau local
Source : auteur
Je reviens sur chaque processus de façon plus
détaillée :
Processus de coopération : voir
développement fait plus haut section b) La mise en réseau des
acteurs communaux, un passage obligé ! et dans le tableau ci-dessous
relatif au renforcement des capacités.
Renforcement des capacités des membres des
cellules de communication locale et des autres acteurs
Je donne un résumé de ce processus à
travers le tableau ci-dessous page suivante, inspiré du tableau 10 :
Tableau dimensions et acteurs du renforcement des capacités,
pp58-59 du Manuel Capacity WORKS de la GTZ.
Figure 4 : Les quatre dimensions du
renforcement des capacités des acteurs de l'approche communication
locale
Les quatre dimensions du renforcement des
capacités des acteurs de l'approche communication locale
|
Dimensions du renforcement des
capacités
|
Acteurs
|
Objet
|
Développement des ressources
humaines
Finalité :
Promotion de la capacite d'apprentissage individuelle et
developpement des competences des acteurs impliques dans la communication
locale
|
?
?
?
?
|
Maires et Adjoints Membres de la cellule de communication
Journalistes des radios locales
Personnes ressources
|
Formations et appuis conseils dans les domaines :
· Communication locale et ses enjeux
· Communication interne
Techniques de moderation d'ateliers
· Formats radiop honiques et la conduite d'une strategie de
communication
· Ateliers de reflexion et de production des formats radiop
honiques
|
Développement organisationnel
|
?
|
Cellule de
|
·
|
Prise d'un arrete instituant la cellule de
|
Finalité :
Apprentissage organisationnel et
|
?
|
communication, Commune (conseil
|
·
|
communication par le maire
Ateliers d'elaboration et de mise en oeuvre de la
|
augmentation de la capacite de performance et de flexibilite de
la
|
|
communal, administration
|
|
strategie de communication et des plans annuels de communication
de la commune
|
cellule de communication et de la commune
|
|
communale, SICAD)
|
·
|
Elaboration et mise en oeuvre d'une strategie de reorganisation
des SICAD
|
|
|
|
|
Equipement des SICAD en materiel informatique, audio visuel et
de moderation, en mobiliers de bureaux, etc.
|
|
|
|
|
Ateliers internes pour ameliorer la communication interne de la
mairie
|
|
|
|
|
Appui financier pour la mise en oeuvre du plan de communication
(subventions locales)
|
|
|
|
|
Etc.
|
Coopération et développement
|
?
|
Communes
|
·
|
Mediation pour aplanir les conflits entre les
|
de réseaux
|
?
|
Radios locales
|
|
conseils communaux et les radios locales
|
Finalité :
|
?
|
Organisations de la
|
·
|
Etablissement d'un partenariat « gagnant-
|
Mettre en place et renforcer des
|
|
societe civile
|
|
gagnant » entre la commune et sa radio locale
|
cooperations entre les acteurs, structures et reseaux
impliques dans la communication locale pour
|
?
?
|
Services deconcentres de l'Etat,
Secteur prive
|
·
·
|
Organisation des cadres de concertation des acteurs de
developpement de la commune Ateliers annuels d'evaluation des experiences et
|
des echanges de connaissances, la
|
|
(operateurs
|
|
de la performance des communes en matiere de
|
coordination et la coproduction
|
|
economiques, SPEL)
|
|
communication locale
|
|
?
|
Association des communes de
|
·
|
Animation par l'ACAD du reseau des Chefs SICAD des 13 communes
de l'Atacora-Donga
|
|
|
l'Atacora-Donga (ACAD)
|
·
|
Developpement de la communication relationnelle des communes a
travers : les
|
|
?
|
Partenaires techniques et financiers
|
|
assemblees d'arrondissement, les journees du contribuable, les
journees portes ouvertes...
|
Développement systémique
|
?
|
ACAD
|
·
|
Elaboration d'un projet de « Guide
|
dans le champ politique
|
?
|
Association Nationale
|
|
d'elaboration du plan de communication locale
|
Finalité :
|
|
des Communes du
|
|
a l'usage des communes »
|
Capitalisation et montee en echelle
|
|
Benin (ANCB)
|
·
|
Diffusion de l'experience dans les communes
|
(scaling up) des experiences faites
|
?
|
Ministere de la
|
|
du Borgou (un departement limitrop he de
|
dans le domaine de la
|
|
Decentralisation, de la
|
|
l'Atacora-Donga) par effet de tiches d'huile
|
communication locale pour leur integration dans le dispositif
national d'accompagnement des communes et leur diffusion
|
|
Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Amenagement
du Territoire
|
·
|
Capitalisation de l'experience en cours
|
|
Source : auteur
|
Processus d'élaboration et de mise en oeuvre des
plans de communication locale
|
|
La stratégie conçue, ensemble avec les acteurs,
propose une démarche en six étapes qui permet à la commune
d'élaborer et de mettre en oeuvre de façon efficace sa
stratégie et son plan de communication. Ces étapes sont les
suivantes : (i) phase préparatoire, (ii) phase de diagnostic, (iii)
phase de formulation, (iv) phase d'appropriation, (v) phase de mise en oeuvre
et (vi) phase de suivi-évaluation.
~ phase préparatoire
Elle comprend les activités de démarrage que sont
:
· la mise en place d'une cellule de communication
· l'établissement d'un chronogramme de travail et
d'un budget
· le renforcement des capacités de la cellule de
communication en matière de planification de la communication locale
~ Phase de diagnostic
A ce niveau la cellule de communication :
· fait l'état des lieux ou l'analyse de la
situation en matière de communication locale qui débouchera sur
les problèmes ou besoins de communication auxquels la commune est
confrontée
· identifie les canaux ; les réseaux ou les
personnes à travers lesquels les messages à formuler pourront
être aisément diffusés.
· délimite les champs de communication à
prendre en compte dans l'élaboration du plan (il s'agit de voir le
dosage à opérer entre les 06 champs que sont : (1) communication
exécutive, (2) communication interne, (3) communication de service, (4)
communication civique, (5) communication relationnelle et (6) le marketing
territorial)
~ Phase de formulation
La formulation consiste à :
· définir les objectifs et les indicateurs de
communication ;
· choisir les activités de communication ;
· élaborer les messages et les supports
· élaborer le plan qui va intégrer chaque
activité de communication dans une démarche d'ensemble
cohérente.
~ Phase d'appropriation
Elle comprend la validation, l'adoption et la vulgarisation.
> Validation
Une fois le plan y compris les documents connexes
élaborés, il doit faire l'objet de validation au cours d'un
atelier. Pour ce faire, il faut :
· Distribuer l'avant-projet du plan aux services et acteurs
impliqués pour recueillir leurs amendements;
· Présenter les grandes articulations du plan au
cours de l'atelier;
· Recueillir les amendements;
· Prendre en compte les observations pertinentes.
> Adoption
Le document validé porte «projet de plan de
communication de la commune ».
Il ne sera considéré comme plan annuel de
communication que si :
· il est étudié, amendé et
adopté par le conseil communal;
· un arrêté est pris par le maire pour le
rendre exécutoire.
> Vulgarisation
Faire connaître le contenu du plan à tous les
acteurs impliqués dans le développement communal. Il s'agit de
:
· Editer et distribuer les supports du plan ;
· Organiser des rencontres d'explication ;
· Utiliser si possible des canaux pour diffuser le contenu
du plan.
~ Phase de mise en oeuvre
Il s'agit ici de toute l'organisation devant aboutir à
l'exécution des actions de communication déjà
planifiées au cours de la phase de formulation :
· L'élaboration des plans d'actions trimestriels;
· L'élaboration des supports et réalisation
des autres actions de communication
· Renforcement des capacités en vue de la mise en
oeuvre du plan.
~ Phase de suivi-évaluation
Elle comprend :
· la mise en place d'un dispositif de collecte et de
traitement des informations sur l'évaluation de la mise en oeuvre du
plan ;
· la tenue des réunions de suivi (s'assurer
de l'exécution correcte des activités planifiées, la prise
des décisions et le suivi de la mise en oeuvre de ces décisions)
;
· le point d'exécution des activités à
des échéances définies ;
· la vérification de l'atteinte des résultats
obtenus par rapport aux objectifs fixés.
· Evaluation annuelle du plan de communication et
(re)planification
Le schéma ci-dessous, page suivante, donne une vue
synoptique de tout ce processus.
Figure 5 : Schéma du cycle de
planification et de mise en oeuvre de la communication
locale
~
6
- Mise en place de la cellule de communication
- Séance d'élaboration du budget et du
chronogramme
- Renforcement des
La préparation
- Faire un point périodique
- S'assurer que les résultats permettent d'atteindre
les objectifs
- Evaluation et (re)planification
Le Suivi-évaluation
- Analyse de la situation ou état des lieux
- Problèmes de communication
- champs de communication
- Canaux de communication
Le diagnostic:
- Gestion du plan
- Recherche de financement
- Production de supports
- Renforcement des capacités de
la cellule de
communication
La mise en oeuvre
2
5
- Validation (recueil des amendements, intégration des
amendements, etc.)
- Adoption (examen par le conseil communal et prise
d'arrêté par le maire)
- Vulgarisation (diffusion à tous les niveaux)
L'appropriation
- Objectifs et activités de communication
- Indicateurs
- Messages et supports
- Plan intégrant les
activités de
La formulation
3
4
Source : Projet de Guide
d'élaboration du plan de communication à l'usage des communes
e) Apprentissage, capitalisation et
innovation
Partage de connaissance
Ce partage se fait dans un premier instant à l'occasion
des évaluations annuelles du processus ; lesquelles se font à
deux niveaux :
· Chaque commune, à travers sa cellule de
communication, évalue le processus d'élaboration et de mise en
oeuvre de son plan de communication annuel (voir étape 6 du processus).
Il s'agit pour chaque cellule d'évaluer le niveau de mise en oeuvre de
son plan, de voir de tout le processus, ce qui a marché, ce qui n'a pas
marché, en tirer les leçons pour faire les ajustements
nécessaires. Les résultats de cet exercice sont consignés
dans le rapport annuel d'activités de la cellule de communication.
· Les rencontres annuelles d'évaluation de
l'approche d'appui à la communication locale (voir principe N°7
d'appui aux communes : évaluations conjointes périodiques). Elles
regroupent chaque année les membres des cellules de communication des 13
communes et les responsables du PDDC impliqués dans le processus.
L'objectif est de faire une évaluation globale de l'approche, permettre
à chaque commune de partager ses expériences (tirées des
résultats de son évaluation annuelle) avec les autres, d'en tirer
les leçons pour mieux affiner l'approche. Ces rencontres sont aussi
l'occasion pour les cellules d'animer « la foire aux idées et aux
initiatives de communication » : exposition et échanges autour des
produits de communication (Bulletins, dépliants, guide de l'usager,
photos, émissions radio, etc.)
La deuxième occasion de partage de connaissance se
fait à travers les rencontres du réseau des chefs service
information, communication, archives et documentation (C/SICAD) des treize
communes des départements de l'Atacora et de la Donga. Ces rencontres
trimestrielles sont le lieu d'échanges et d'enrichissement mutuel sur la
fonction information et communication au sein de l'administration communale,
les difficultés, les succès, les meilleures pratiques, les «
tuyaux » dans le domaine de la communication locale. Il s'agit en
définitive d'une communauté de pratique en gestation dans le
domaine de la communication locale. Mais cette activité dépassant
la capacité et le champ d'action d'une seule commune, il faut
l'entrevoir à travers l'intercommunalité, d'où
l'idée de faire piloter la gestion et l'animation de ce réseau
par l'Association des Communes de l'Atacora et de la Donga (ACAD)
Innovation
Dans le but de créer une saine émulation au
sein des communes et surtout de booster la créativité et
l'innovation dans le domaine de la communication, le PDDC a institué un
prix pour récompenser les meilleures performances en communication
locale. Ces prix sont décernés à la fois aux communes
lauréates (sous la forme de bonus de subvention locale pour financer des
activités de communication supplémentaires) et aux membres de la
cellule de communication desdites communes (sous la forme de lots en nature).
Quatre principaux critères sont définis (voir exemple type en
annexe 2) :
· Cohérence du plan de communication:
élaboration du plan, articulation et cohérence entre les
différentes parties; lisibilité du plan ;
· Actions innovantes contenues dans le plan:
originalité; durabilité;
· Capacité de gestion de la cellule : respect des
délais (justificatifs, rapports); fonctionnement de la cellule
(réunions par trimestre, etc.);
· Efficacité/efficience: Taux d'exécution du
plan de communication
Institutionnalisation et capitalisation
Si la mise en place des cellules de communication a
été un palliatif assez original et, a posteriori, assez efficace
pour gérer la communication locale, il n'en demeure pas moins que
l'institutionnalisation de la fonction information et communication au sein de
l'administration communale passe par le Service Information et Communication
des mairies (SICAD), structures pérennes de l'administration communale.
Mais vu les difficultés auxquelles sont confrontés ces services
dans l'ensemble des treize communes, les acteurs de la communication locale ont
élaboré une stratégie spécifique portant
réorganisation des SICAD. Ladite stratégie est sous-tendue par
cette vision définie par les acteurs au cours de l'atelier
d'élaboration de la stratégie : « D'ici à 2013, le
service de l'information de la communication des archives et de la
documentation (SICAD) est un service dynamique, moderne et performant disposant
des ressources adéquates pour la promotion du développement local
».
De même, dans le souci de capitaliser les
expériences faites dans la mise en oeuvre de l'approche d'appui à
la communication locale, un Projet de guide d'élaboration du plan de
communication locale à l'usage des communes a été
élaboré et testé avec succès.
B. Limites et défis de l'approche
Les limites sont relatives aux faiblesses de l'approche qu'il
convient de corriger afin de la consolider davantage. C'est pourquoi, je les
perçois plutôt sous l'angle de défis à relever. Ces
défis peuvent se résumer en termes de renforcement de
l'appropriation de l'approche par les acteurs autant aux plans local que
national. Ils sont de trois ordres :
a) Améliorer l'apprentissage organisationnel de
la commune et des réseaux en matière de communication locale,
à travers :
· La promotion et la gestion d'une communauté de
pratique interne qui permettra à chaque commune d'apprendre de ses
propres expériences ; renforçant ainsi sa capacité
d'apprentissage interne dans le domaine de la communication locale.
· L'innovation et la créativité constante
dans le domaine en vue d'atteindre les objectifs communicationnels avec plus
d'efficacité et d'impacts. C'est pour susciter et soutenir cette
dynamique que le PDDC a institué les prix récompensant les
actions/initiatives innovantes de communication. Mais à terme il faudra
que cet esprit d'émulation, de dépassement de soi dans le domaine
de la communication devienne un objectif de la commune elle-même ; en
l'absence de tout prix en jeu : la communication au service du
développement doit innover sans cesse pour être plus efficace !
· La promotion d'une communauté de pratique
externe qui se fait encore timidement à travers le réseau des
C/SICAD. Il faudra en améliorer le fonctionnement, accroître sa
valeur ajoutée pour ses membres participants et leurs communes de
provenance, à travers la pertinence des thèmes d'échanges,
l'efficacité des débats, la diffusion des résultats des
rencontres.
b) Parachever le processus d'institutionnalisation de
la communication locale au sein de la commune ; à travers la
finalisation et l'accompagnement des communes dans la mise en oeuvre de la
« Stratégie de réorganisation des SICAD ». Cela passe
par
la construction des locaux adéquats et accessibles aux
usagers (dans les communes oüil n'en existe pas encore) pour
abriter le service ; l'équipement du service en matériel
et en mobilier nécessaires, le recrutement d'agents
qualifiés pour animer le service ; le renforcement des capacités
desdits agents afin de leur permettre de disposer des compétences
nécessaires pour jouer pleinement leur partition.
c) Investir davantage dans le
cadre nécessaires à la promotion
communicative » et de transparence passe par :
· La finalisation du projet de «
l'usage des communes
· L'élaboration d'une charte des communicants locaux
l'exercice de la communication locale
... et leur diffusion à l'échelle nationale par le
Ministère de la Décentralisation (MDGLAAT) et l'Association
Nationale de
C'est à ces conditions (lorsque ces défis seront
relevés) que le papillon de l'approche communication locale
(inspiré du papillon
WORKS de la GTZ, P60) pourra vé
butiner et féconder les fleurs du développement
local
Figure 6 : Le papillon de l'approche
communication locale
Source : auteur
C. Lien entre l'approche d'appui à la
communication locale, la théorie de
l'amélioration continue et
le concept du New Public Management
a) Approche communication locale et théorie de
l'amélioration continue de Deming J'utiliserai un tableau
comparatif pour permettre une visualisation comparative facile des
étapes de la roue PDCA-S avec l'approche communication locale et un de
ses processus clés.
Figure 7 : Tableau comparatif entre
l'approche communication locale et la « roue PDCA-S » de
Deming
Etapes du cycle PDCA-S de DEMING
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Etapes et éléments de l'approche
communication locale correspondants
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Processus d'élaboration et de mise en oeuvre des
plans de communication
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Plan : préparer
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· Etat des lieux
~ Elaboration de la stratégie et des
principes d'appui
~ Mise en place de la structure de
pilotage
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Phase préparatoire
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et planifier l'action ;
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Mise en oeuvre des processus clés (coopération,
réalisation : renforcement des capacités, élaboration et
mise en oeuvre des plans)
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Phases de diagnostic, de formulation, d'appropriation, de mise
en oeuvre
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et réaliser l'action ;
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Evaluation annuelle et ajustement de l'approche avec les
cellules de communication des 13 communes
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Phase de suivi-évaluation.
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comprendre les résultats ;
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Apprentissage, capitalisation et innovation
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Atelier annuel d'évaluation du
processus d'élaboration et de mise en oeuvre du plan
de communication et de (re)planification (inclus dans la phase
suivi-évaluation)
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améliorer les actions futures ;
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· Institutionnalisation et appropriation de l'approche par
les acteurs communaux
· Elaboration d'un Projet de guide d'élaboration du
plan de communication à l'usage des communes
· Développement systémique du
champ
d'action politique
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Conceptualisation du schéma du cycle de planification
et de mise en oeuvre de la communication locale qui a fourni les
éléments essentiels à l'élaboration du projet de
guide d'élaboration des plans de communication
|
standardiser
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Source : auteur
En choisissant de comparer simultanément la «
roue PDCA-S » de Deming avec l'approche « appui à la
communication locale » et un de ces processus clés, en occurrence,
le processus de réalisation N°2 : « élaboration et de
mise en oeuvre des plans de communication » (j'aurais pu choisir un autre
des quatre processus clés), j'ai voulu démontrer que non
seulement
l'approche globale répondait parfaitement aux
différentes étapes du cycle de l'amélioration continue,
mais qu'en plus chaque processus clé de l'approche respecte les
mêmes exigences ; suivant le principe de Matriochka : le principe des
poupées russes. L'approche s'inscrit donc dans la logique d'un
modèle organisationnel de la qualité.
b) Approche communication locale et le concept de
New Public Management
La comparaison de l'approche « appui à la
communication locale » se fera à travers deux aspects clés
du concept : (i) les principes du New Public Management, (ii) les
modalités du New Public Management. Le tableau ci-dessous en
donne un aperçu.
Figure 8 : Tableau comparatif entre
l'approche communication locale et le concept du New Public
Management
Aspects du New Public Management
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Similitudes avec les éléments de
l'approche communication locale
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Limites de l'approche communication locale par rapport
au concept
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Principes du New Public Management
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Le principe de stewardship : le
« manager public doit se considérer comme
étant « au service de ... » dans les mêmes
catégories que celles des managers
privés
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En respectant les exigences du modèle de
l'amélioration continue de Deming, l'approche « appui à la
communication locale » s'inscrit dans la perspective d'un modèle
organisationnel de qualité, dont le
« stewardship » est un des principes
clés.
De plus, les différentes actions menées dans le
champ de la communication de service :
dépliant, guide des usagers de
l'administration
communales,
tableau d'orientation des usagers, journées portes
ouvertes, boîtes à suggestion, etc. visent à promouvoir ce
principe de « stewardship ».
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Le principe de transparence, qui
concerne aussi bien le contrôle externe des citoyens que
le contrôle interne de l'activité
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La transparence à tous les niveaux est une des valeurs
cardinales promue par l'approche « appui à la communication locale
»
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Le principe d'accountability (responsabilité)
où il s'agit de rendre compte de façon croissante
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La reddition des comptes des élus locaux à leurs
mandants est une autre valeur cardinale promue par l'approche « appui
à la communication locale »
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Modalités du New Public
Management
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La planification Tout le processus d'élaboration et
L'approche ne va pas jusqu'à la
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Aspects du New Public Management
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Similitudes avec les éléments de
l'approche communication locale
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Limites de l'approche communication locale par rapport
au concept
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stratégique : définition d'un objectif mesurable
et du résultat attendu (qualité de service à rendre),
pertinents, cohérents par rapport à la mission et à la
vocation du service public
concerné
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de mise en oeuvre des plans de communication s'articule autour
de ces aspects clés de la planification stratégique
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définition d'indicateurs sur la qualité des
services à rendre par les différents services de l'administration
communale aux usagers, elle se limite à la
définition des indicateurs d'effets des actions de
communication
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Le management participatif
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Tous les mécanismes de coopération
développés dans le cadre de l'approche (coproduction, alliances
stratégiques, coordination, partage de connaissances) visent à
promouvoir le management participatif à toutes les étapes de mise
en oeuvre des processus clés
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Le management de la qualité : évaluation de la
satisfaction des citoyens ; identification des effets pervers
|
Evaluation à travers les sondages et
l'autoévaluation de la gouvernance locale ; les émissions
interactives (« ça va, ça ne va pas ! », « journal
des auditeurs », « Tribune
citoyenne », etc.)
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Bien que mettant l'accent sur l'amélioration de la
qualité des services aux usagers, l'approche ne va pas jusqu'à
instituer l'individualisation des rémunérations à travers
des contrats d'objectif (avancement au mérite) et l'appréciation
du personnel communal sur la base d'entretiens annuels d'évaluation
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L'introduction des Technologies de l'Information et de la
Communication (TIC)
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· Equipement des SICAD en
matériel
informatique
· Ouverture par les communes de boîte
électronique et de site web
· Informatisation de certaines
prestations communales
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L'introduction des TIC dans les communes est limitée par
deux facteurs : la disponibilité du courant électrique et la
qualification du personnel communal
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Le contrôle de gestion : Cohérence des moyens
engagés (efficacité de gestion ou d'efficience ; primauté
des aspects financiers)
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Les actions menées dans les domaines de la communication
interne (réorganisation des services, mise en place de nouveaux services
et de nouveaux organigrammes, mécanismes de coordination des services et
de circulation de l'information, etc.) et la communication de service
(émissions radios sur les différents services de la
mairie, journées portes ouvertes, guides et panneaux d'orientation des
usagers, etc.) tendent à assurer une efficacité de
l'administration communale. La preuve de cette efficacité se lit
à travers les résultats (en nette amélioration) du sondage
sur le
|
Si l'approche communication locale cherche à introduire
une certaine efficacité dans la gestion communale, elle ne va pas
jusqu'à instituer le contrôle de gestion en terme d'analyse de
« coûtsperformances » des activités avec une
primauté accordée aux aspects financiers. L'approche reste
résolument fidèle et arrimée à la vocation de
service public de l'administration communale, et au principe de «
fiabilité » qui en est le corollaire.
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Aspects du New Public Management
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Similitudes avec les éléments de
l'approche communication locale
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Limites de l'approche communication locale par rapport
au concept
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degré de satisfaction des
populations par rapport aux prestations communales et ceux de
l'autoévaluation de la gouvernance locale, dans le domaine 4 :
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prestations de l'administration commune
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Coordination entre les
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C'est un des objectifs de la
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différents services
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communication interne, un des six champs de l'approche «
appui à la communication locale »
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Source : auteur
Il ressort de ce tableau que l'approche « appui à
la communication locale » tout en empruntant au New Public
Management certaines de ses caractéristiques essentielles dans le
but d'induire une certaine efficacité dans la gestion communale, n'en
garde toutefois pas la rigueur méthodologique, méthodique et
téléologique. Elle n'a ni la vocation, encore moins l'ambition de
franchir le Rubicon de l'efficience et de la primauté des aspects
financiers sur le service public. Elle reste attachée à la
logique de continuité et de fiabilité, inhérente à
l'institution communale.
D. L'approche communication locale, une «
désinstitutionalisation » de l'institution communale et une «
institutionnalisation » de l'organisation communale
L'approche « appui à la communication locale
» de part ses fortes accointances avec la roue PDCA-S de
l'amélioration continue de Deming et dans une certaine mesure avec le
New Public Management, introduit dans l'institution communale une
logique managériale applicable aux catégories de l'entreprise
dans le but d'y induire une efficacité et une « certaine efficience
» dans le fonctionnement.
Cette intrusion de la logique managériale dans la
gestion communale peut trouver son fondement dans le changement de paradigme
qui s'opère lors du passage de la centralisation à la
décentralisation. Sur le plan managérial, cela se traduirait par
le passage d'une « administration de commandement » (inhérente
à la centralisation) à une « administration de
développement » (finalité de la décentralisation).
Cependant, cette mutation managériale qui, selon les discours presque
incantatoires des élus locaux, est sensée s'opérer
automatiquement juste du simple fait de l'avènement de la
décentralisation, ne sera vraiment effective que si à l'inertie
institutionnelle (caractéristique de l'administration de commandement)
se substitue
un volontarisme managérial (corollaire d'une
administration qui se veut véritablement de « développement
»). C'est cette mutation managériale que tente d'opérer
l'approche communication locale au sein de l'administration communale par
l'introduction de nouvelles méthodes et outils de management visant
à en améliorer la performance. La conséquence en est une
montée en puissance de l'organisation communale, via l'administration
communale (au nom de l'efficacité), au détriment de l'institution
communale. Il y a comme une sorte de phagocytose de l'institution communale par
l'organisation communale. De facto, l'institution communale perd certains de
ses attributs aussi bien juridiques que politiques et symboliques. C'est ce
processus que le professeur PESQUEUX a qualifié de «
désinstitutionnalisation de l'institution » au regard d'une «
institutionnalisation de l'organisation »22
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