La lutte contre le terrorisme en droit international

 

Avant même d'exposer le régime des mesures de contrainte non armée sous lequel a été traitée la question du terrorisme, quelques précisions importantes méritent d'être faites : Premièrement, les mesures de coercition non armée dont il s'agit ici se définissent par certaines caractéristiques. Ce sont d'abord des mesures verticales, ce qui les distingue des contre-mesures, qui s'inscrivent dans un schéma horizontal. Ainsi, le rapport n'est vertical que lorsque l'Etat cible des mesures est membre de l'organisation internationale. Au contraire, quand une organisation internationale adopte des mesures contre un Etat non membre, le rapport est horizontal et relève des contre-mesures^4(*)34. Deuxièmement, l'étude de la pratique des « sanctions » internationales révèle que le cadre universel des Nations Unies est le seul dans lequel des « sanctions » ont été adoptées contre un Etat. Ces précisions faites, nous envisageons aborder la question du régime des mesures coercitives non armée décidées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme sous deux angles : de façon synthétique, on planchera dans un premier temps sur le choix des moyens (A), puis dans un second temps sur le choix des cibles (B).

A- Le choix des moyens

De nombreuses situations conflictuelles ont amené le Conseil de sécurité à prendre des « sanctions » en réponse au soutien de certains Etats au terrorisme. Pourtant, seulement deux espèces que nous considérons comme des cas classiques seront analysées pour les besoins de l'étude. Il s'agit notamment des « sanctions » édictées contre la Libye en 1992 (1) et celles qui ont été prises à l'encontre l'Afghanistan des Taliban en 1999.

(1)- Le cas de la Libye 

On se souvient qu'en 1988, un attentat est commis contre le vol 103 de la Pan Am, assurant la liaison Francfort- New York. L'avion américain explose en plein vol au-dessus du village écossais de Lockerbie, tuant ainsi les 259 personnes à bord de l'appareil ainsi que 11 personnes au sol. Puis l'année suivante, survient un deuxième attentat contre le vol 772 de l'Union des Transports Aériens (UTA). L'avion français, en provenance de Brazzaville (Congo), s'écrase dans le désert du Ténéré, une région du Sahara situé au Niger, provoquant la mort de 170 personnes. Suites aux enquêtes menées par les gouvernements concernés, les Etats-Unis d'Amérique et le Royaume-Uni demandent l'extradition de deux ressortissants libyens inculpés dans l'attentat contre le vol 103 de la Pan Am. Quant à la France, elle lance un mandat d'arrêt international contre quatre ressortissants libyens, sans pour autant déposer de demande d'extradition auprès du gouvernement libyen^4(*)35. Ces deux affaires occasionnent par ailleurs l'activation de l'article 39 de la Charte des Nations Unies^4(*)36 dont l'organe sécuritaire se saisira de la question. Une série de résolutions est alors adoptée pour répondre aux actes illicites. La première Résolution (732/ 1992) dans laquelle le Conseil de sécurité déplore le fait que la Libye n'ait pas favorablement répondu aux demandes des pays victimes relativement aux procédures judiciaires, exige de ce pays qu'il livre d'une part ses deux ressortissants accusés d'avoir perpétrés l'attentat contre le vol 103 de la Pan Am. D'autre part, la résolution entendait arracher à la Libye son engagement ferme à « cesser de manière définitive toute forme d'action terroriste et toute assistance aux groupe terroriste (...) », tout en montrant par des actes concrets, et cela le plutôt possible, sa renonciation au terrorisme. Dans la Résolution 1192 (1998), le Conseil de sécurité réitère formellement les exigences de la précédente résolution. Toutefois, il raffine ses injonctions en décidant que les « sanctions » contre Tripoli ne seront suspendues qu'une fois les deux accusés libyens livrés aux Pays-Bas en vue de leur jugement par une cour écossaise. Les « sanctions » contre la Libye ont été imposées en deux temps. Les mesures de la Résolution 748 (1992) ont été effectives le 15 avril 1992. Il s'agissait de « sanctions » diplomatiques et économiques, concernant :

- différents aspects des liaisons aériennes : tous les Etats devaient refuser le décollage, l'atterrissage ou le survol à tout aéronef s'il prévoyait d'atterrir sur le sol libyen ou s'il en avait décollé (sauf exception humanitaire). Les Etats devaient interdire à leurs nationaux de fournir des avions ou composants d'avions ou autres services d'ingénierie ou maintenance etc.^4(*)37, et empêcher le fonctionnement des bureaux de la compagnie Libyan Arab Airlines^4(*)38.

- la fourniture d'armes et de matériel militaire : tous les Etats devaient aussi interdire à leurs nationaux de fournir à la Libye des armements et des matériels militaires (munitions, véhicules, pièces détachées, etc.), accords de brevets pour leur fabrication et entretien, et conseils techniques ou assistance. Les Etats devaient ainsi retirer leurs agents diplomatiques en Libye conseillant les autorités libyennes dans le domaine militaire^4(*)39.

- Les effectifs et les activités des représentations diplomatiques et consulaires libyennes : tous les Etats devaient encore réduire « de façon significative » le nombre et le niveau du personnel diplomatique et consulaire, et restreindre ou contrôler leurs déplacements.

- Le traitement des nationaux libyens reconnus auteurs ou soupçonnés d'activités terroristes : tous les Etats devaient enfin prendre toutes les mesures pour refuser l'entrée de terroristes libyens avérés ou soupçonnés ou procéder à leur expulsion^4(*)40. Face à la résistance de Tripoli, le Conseil de sécurité a décidé de renforcer le régime des mesures de coercition par de nouvelles mesures entrées en vigueur le 1^er décembre 1993. Ce renforcement des « sanctions » n'a pas emmené la Libye, qui les considéraient « illégales », à satisfaire les exigences du Conseil de sécurité. Ce dernier n'a pourtant pas adopté de nouvelles « sanctions » mais simplement déclaré son intention de le faire dans la résolution 1192^4(*)41 si les deux inculpés n'étaient pas livrés aux Pays-Bas en vue de leur jugement par un tribunal écossais ou jugés aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni. Le renforcement des mesures n'a pas été nécessaire puisque la Libye a finalement accepté de livrer ses ressortissants.

(2)- Le cas de l'Afghanistan des Taliban :

Pour l'histoire, on retiendra que les Taliban^4(*)42 au pouvoir depuis 1996 revendiquent la mise en place d'un Emirat^4(*)43 islamique d'Afghanistan. En face, se trouvent différentes factions qui se sont alliées afin de former un Front uni (aussi appelé l'Alliance du Nord) et qui défendent l'Etat islamique d'Afghanistan. Le conflit afghan dure depuis de nombreuses années, et malgré les diverses tentatives de médiation des nations Unies qui désirent mettre en place un gouvernement provisoire représentatif des diverses factions en attendant l'organisation d'élections, aucun cessez-le-feu n'est envisagé par les deux parties en présence. Ce conflit menaçait la stabilité régionale au point où d'importants flux de réfugiés cherchant à fuir le conflit ont été enregistrés, le trafic de drogue et son corollaire de criminalité étant par ailleurs devenus un problème sérieux pour cette partie du monde dans la mesure où ce fléau connaissait une nette croissance^4(*)44. C'est dans un tel contexte de délitement de l'Etat afghan^4(*)45 que les ambassades américaines de Nairobi (Kenya) et de Dar es Salam (Tanzanie) sont la cible d'attentats terroristes. Quelques 260 personnes y trouvent la mort et 4.500 autres blessés. L'enquête judiciaire menée par les Etats-Unis d'Amérique sur ces deux attentats met en cause l'internationale nébuleuse terroriste Al Qaida dont la simple évocation rappelle le « tristement célèbre » milliardaire oussama BEN LADEN. Cet attentat serait la manifestation d'une réaction contre le rapprochement entre le leader spirituel du Soudan, Hassan El-Tourabi, et les Etats-Unis d'Amérique, rapprochement qui signifierait la fin du Front islamique international^4(*)46. Les attentats ont donc servi d'avertissement à la puissance mondiale afin de mettre fin à ce rapprochement, et s'inscrivent du reste dans la lignée de la fatwa décrétée par BEN LADEN^4(*)47. Les sanctions imposées par la Résolution 1267 (1999) à la « faction afghane dénommée Taliban », et non formellement à l'Etat afghan concernent son soutien au terrorisme. Elle exige que les « Taliban remettent sans plus tarder BEN LADEN aux autorités compétentes (...) » et insiste que la faction afghane « se conforme sans attendre aux résolutions antérieurs du Conseil et cesse, en particulier, d'offrir refuge et entraînement aux terroristes internationaux et à leurs organisations (...) ». Le régime des « sanctions » ciblées contre les Taliban imposé par la Résolution 1267 consistait à la fois en un embargo de restriction des voies aériennes sur les fonds et biens financiers des Taliban. Le paragraphe 4 de la résolution imposait en effet à tous les Etats de :

- refuser aux aéronefs appartenant aux Taliban ou affrétés ou exploités par les Taliban ou pour le compte des Taliban l'autorisation de décoller de leur territoire ou d'y atterrir sauf exception humanitaires (y compris religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque).

- geler les fonds et autres ressources financières, notamment de biens appartenant aux Taliban ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant à toute entreprise appartenant aux Taliban ou contrôlés par eux.. A l'instar des du cas précédemment présenté, le Conseil a renforcé le régime des « sanctions ». Il a principalement imposé dans la Résolution 1333 (2000) un embargo sur les armements et matériels militaires (et véhicules, pièces de recharge...) et obligé les Etats à empêcher la vente de conseils techniques, d'assistance ou entraînement aux activités militaires des Taliban par leurs nationaux, ainsi qu'à retirer les agents et individus présents en Afghanistan pour conseiller les Taliban sur le plan militaire et sécuritaire. Cette mesure était ainsi prometteuse puisqu'elle visait à affecter les Taliban sur le champ de bataille contre l'Alliance du Nord. Des « sanctions » diplomatiques ont en outre été décidées. Enfin, s'agissant des liaisons aériennes, les Etats devaient fermer immédiatement tous les bureaux de la compagnie aérienne Ariana Afghan Airlines sur leur territoire, d'y atterrir ou de le survoler si cet aéronef a décollé d'un endroit situé sur le territoire de l'Afghanistan désigné par le Comité comme étant par les Taliban.

Au total, Il s'agissait pour l'essentiel pour le Conseil de sécurité de faire infléchir ces Etats accusés de soutenir le terrorisme, afin d'obtenir d'eux leur engagement ferme d'y renoncer. L'objectif étant cependant d'amener ces Etats à composition en minimisant les répercussions néfastes des « sanctions » pour les populations, celles-ci (« les sanctions ») devait être ciblées.

B- Le choix des cibles

Le ciblage des « sanctions » va nous amener à déterminer, dans deux cas qui intéressent notre étude, les destinataires de ces mesures (1), lesquelles mesures s'accompagnent de dérogations dites humanitaires (2).

(1)- Les destinataires des « sanctions » décidées

Le choix des cibles dans les deux cas d'étude appelle certaines remarques. S'agissant d'abord du régime des mesures coercitives prises à l'encontre de la Jamahiriya arabe libyenne, ces dernières visent l'Etat en tant que tel, ne sont pas ciblées contre l'appareil gouvernemental mais affectent globalement l'Etat et sa population. Par contre, des mesures particulières visent en outre certains individus libyens, ceux qui sont des auteurs reconnus ou soupçonnés d'actes de terrorisme^4(*)48. Le Conseil de sécurité oblige les Etats à prendre toutes les dispositions pour empêcher leur entrée sur le territoire. Il s'agit de mesures très ciblées mais dont la compatibilité avec le droit international est mise à rude épreuve. En effet, on comprend mal pourquoi les « sanctions » consistent à se débarrasser de ces individus, quand bien même ce sont- par définition- des auteurs reconnus ou soupçonnés d'actes terroristes. Cela semble contraire aux principes du système de répression internationale élaboré sur le plan universel qui, comme nous l'avons vu, repose sur la coopération entre Etats et l'ubiquité de la répression. Il aurait suffit en pareille circonstance de rappeler la nécessité de la mise en oeuvre du principe Aut dedere aut judicare.

S'agissant, enfin, du choix de prendre pour cible la « faction afghane dénommée Taliban », il répond au croisement de plusieurs considérations. Primo, ces mesures ont pour objectif la lutte contre le terrorisme, contre O. BEN LADEN, activement recherché depuis les attentats du 7 août 1998 contre les ambassades américaines de Nairobi et de Dar es Salam, et son organisation. Comme l'a noté l'Equipe d'appui analytique et de surveillance des sanctions contre les Taliban et Al-Qaida : « Habitué à traiter avec les Etats, le Conseil a décidé de s'opposer à l'organisation Al-Qaida^4(*)49 en l'empêchant de tirer parti de l'appui infrastructurel que lui fournissaient ses hôtes les Taliban »^4(*)50. Secundo, le Conseil de sécurité, en ciblant la faction afghane dénommée Taliban, entendait la distinguer de l'Etat afghan, ce qui traduisait par ailleurs son refus de la reconnaître comme gouvernement de l'Afghanistan quelque que pu être l'effectivité de son pouvoir dans le pays.

(2)- Les dérogations humanitaires en faveur des

populations

La prise en compte des effets néfastes et non souhaitables des « sanctions » sur la population des pays sanctionnés a amené le Conseil de sécurité à accompagner dans de nombreux cas ses « sanctions » d « exceptions humanitaires ». Il s'agit d'aménager certaines exceptions au régime de « sanctions » décidé au regard des circonstances factuelles particulières ; ceci pour éviter les abus et préserver l'efficacité de la contrainte. Le Conseil de sécurité institue à cette fin des comités de sanctions qui jouent un rôle crucial pour équilibrer l'efficacité des sanctions et les considérations humanitaires. Des dérogations humanitaires ont ainsi été appliquées en faveur de la population libyenne et de la population afghane.

Dans la situation libyenne, le Conseil de sécurité a inséré dans la Résolution 748 (1992) une exception au blocus aérien pour certains vols autorisés par le Comité des sanctions « pour d'importants motifs d'ordre humanitaire »^4(*)51. Conformément à ses missions, le Comité doit « examiner toute demande formulée par un Etat aux fins de l'autorisation de vols pour d'importants motifs d'ordre humanitaire conformément au paragraphe 4 et à prendre à ce sujet des décisions rapides »^4(*)52. Il ressort qu'au titre des exceptions au blocus aérien figurent deux types de vols : ceux assurant l'évacuation sanitaire^4(*)53 d'urgence et ceux permettant les transports de pèlerins à La Mecque pour faire le Hadj^4(*)54.

Ces dérogations sont apparues pourtant insuffisantes aux yeux de l'OUA qui a estimé dans une déclaration en date du 10 juin 1998 que les « sanctions » « (...) empêchent l'observance des obligations religieuses, la fourniture des secours humanitaires d'urgence (...) et ont causé «  (...) de graves pertes humaines et économiques (...) au peuple libyen et à bon nombre de peuples africains »^4(*)53. En ce qui concerne la situation afghane, la Résolution 1267 (1999) prévoit des exceptions aux mesures du paragraphe 4^4(*)54. Ainsi, les Etats devaient mener l'embargo aérien « à moins que le Comité des sanctions n'ait préalablement approuvé le vol considéré pour des motifs d'ordre humanitaire, y compris les obligations religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque »^4(*)55, geler les fonds des Taliban « à moins que le Comité n'ait donné une autorisation contraire, au cas par cas, pour des motifs humanitaires ». Enfin, on peut relever que lors des consultations officieuses tenues le 4 janvier 2002 par le Conseil de sécurité, M. Lakdhar BRAHIMA, Représentant spécial du Secrétaire général pour l'Afghanistan, a recommandé que les « sanctions » prises à l'encontre de la compagnie aérienne Ariana Afghan Airlines, qui n'était plus sous le contrôle des Taliban, soient levées dans les plus brefs délais afin de faciliter le voyage à La Mecque des pèlerins afghans.

Les régimes des mesures de coercition non armées ayant fait l'objet de larges développements, tout l'intérêt du débat réside en ceci qu'on doit mesurer l'efficacité de celles-ci à l'aune de leur portée.

* ⁴³⁴ Voir Jean Christophe MARTIN, op.cit., p. 500

* ⁴³⁵ Pour un rappel des faits plus exhaustif, voir Sandrine SANTO, « L'ONU face au terrorisme », Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité (GRIP), Website : www.grip.org

* ⁴³⁶ Il s'agit là d'une possibilité inédite, puisque c'est la première fois dans la pratique du Conseil de sécurité que celui-ci qualifie de menace à la paix et à la sécurité internationales le soutien d'un Etat au terrorisme.

* ⁴³⁷ § 4

⁴³⁸ § 6, b

* ⁴³⁹ § 5

* ^{44 0} § 6, c.

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* ⁴⁴¹ § 9

⁴⁴² Les Taliban sont des étudiants en religion

⁴⁴³ Un Emirat est par définition un Etat gouverné par un Emir, c'est-à-dire un gouverneur ou un prince dans le monde musulman.

⁴⁴⁴ Rappelons que l'Afghanistan est le premier producteur et exportateur mondial d'opium avec 75% de la production mondiale.

⁴⁴⁵ Au rang des contestations, des luttes et des querelles politiques, il convient de souligner le fait que les Taliban qui contrôlait la majeure partie du territoire afghan (soit environ 90%) - aussi paradoxal que cela puisse paraître- ne jouissaient de la reconnaissance que d'une poignée de pays à l'instar des Emirats arabes unis, du Pakistan, de l'Arabie Saoudite). La communauté internationale, reconnaissant l'ancien gouvernement et le roi Zahler CHAH en exil refusait dans son ensemble de reconnaître comme gouvernement cette faction extrémiste, régnant par la terreur et commettant des exactions au nom de leur lecture extrémiste de la Charia.

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* ⁴⁴⁶ Créée en 1998 par BEN LADEN, le Front islamique international regroupe différents groupes radicaux islamistes.

⁴⁴⁷ Voir le site Internet de L'Hebdo, www.webdo.ch

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* ⁴⁴⁸  Voir § 6 (c) la Résolution 748 (1992) précitée

* ⁴⁴⁹ Voir Premier Rapport, S/2004/679, p. 5, § 8

⁴⁵⁰ Ce changement de ton a d'ailleurs été mis en évidence par Madame Josiane TERCINET qui a pu parler de « désétatisation » et de « déterritorialisation » des destinataires des résolutions des Nations Unies dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Voir Josiane TERCINET, « Le Conseil de sécurité et le terrorisme », in Stanislav KIRSCBAUM, (dir. Pub.), Terrorisme et sécurité internationale, op.cit. , pp. 59-63

* ⁴⁵¹ Cf. §4, a de la dite résolution

⁴⁵² Voir § 9, e de la résolution (Italiques ajoutés)

* ⁴⁵³ S'agissant des vols d'évacuation sanitaire, le Comité en a approuvé 21 en 1994 et 42 en 1995, 63 vols en 1996 et 70 en 1997, 91 vols en 1998 et 25 en 1999. Cf. Rapport S/1996/2, p. 6, § 23

* ⁴⁵⁴ S'agissant des vols aller et retour sur la Mecque, l'Egypte a demandé par note verbale le 18 avril 1995 l'autorisation pour Egypt Air d'assurer 45 vols aller et retour pour transporter 6000 pèlerins libyens. Cf. Rapport précité.

* ⁴⁵³ Voir Jean Christophe MARTIN, op.cit., 517.

⁴⁵⁴ Rappelons que le § 4 de la Résolution 1267 imposait aux Etats de : - refuser aux aéronefs appartenant aux Taliban ou affrétés ou exploités par les Taliban ou pour le compte des Taliban l'autorisation de décoller de leur territoire ou d'y atterrir sauf exception humanitaires (y compris religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque. - geler les fonds et autres ressources financières, très notamment de biens appartenant aux Taliban ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant à ou contrôlés par toute entreprise appartenant aux Taliban ou contrôlés par eux.

* ⁴⁵⁵ Plusieurs vols humanitaires (11 précisément) ont ainsi été autorisés, de même qu'un grand nombre de voyages aller-retour sur La Mecque (90 vols précisément). Voir respectivement les Rapports S/2000/1254, ( pp. 5-6) du 29 décembre 2000 et S/2002/101, ( p.5) du 5 février 2002.

* ⁴⁵⁶ Cité par Jean-Christophe MARTIN, op.cit., p. 519, note de bas de page n° 286.