Les Partis gouvernementaux et l'espace malgache de 1960 à 2001

A. Une politique préconisant l'ouverture.

Le plan quinquennal de 1964 a été élaboré pour améliorer la vie quotidienne des Malgaches et répondre aux critiques de plus en plus acerbes envers le pouvoir. Prévu pour durer pendant cinq ans, ce plan a été prorogé jusqu'en 1972. Le Président TSIRANANA définissait ce plan comme un outil visant à « transformer directement et rapidement les données socio- économiques de l'île, sans révolution, sans léser aucun intérêt, et en profitant de tous les moyens (...) aussi bien la dynamique du secteur privé libéral et capitaliste, que des cadres plus stricts des entreprises d'Etat.⁹ »

Le Président se disait d'obédience socialiste. Il n'en est pas moins que malgré cette tendance, il était ouvert à toutes les propositions possibles qui pourraient améliorer le quotidien des Malgaches. Il disait lui-même qu'il privilégiait « la politique du ventre »... De ce fait, les investissements aussi publics que privés étaient les bienvenus. Lors d'une entrevue, il disait : « D'où qu'ils viennent, (...), les investisseurs seront les bienvenus (...) sans craintes chez nous. » La synergie se devait d'exister entre le Public et le Privé. Le gouvernement de ce fait se propose d'investir là où les capitaux privés font défauts.

Pour parfaire sa politique, les tenants du pouvoir de cette période a commencé par édifier l'inventaire des actions qui devraient être entreprises. Le « Livre Blanc », relatant la situation de la grande-île de 1950 à 1960, a été commandité. La formulation du plan va partir de ce constat. M. RABENORO Césaire, Commissaire Général au Plan à cette époque, disait que « le plan se devait d'être souple car les données statistiques de l'île en ces temps étaient peu crédibles » bien qu'il semble que rien n'a changé jusqu'à maintenant...

Par ailleurs, pour mener à bien les actions futures, il y avait eu l'adoption d'un Code des Investissements (JORM 1962/Ordonnance N° 62-024 du 9 septembre 1962), de la mise en place de sociétés destinées à compléter les actions comme la SNI ou Société nationale d'Investissement (Ordonnance N° 62-026 du 19 septembre 1962).

B. La prévision du plan « Tsiranana »

Le plan proposait d'investir 165 milliards de MGF répartis à hauteur de 23% pour le secteur agricole - 17% pour l'industrie et 51% pour le transport. Le souci évoqué était qu'il faut accroître la production agricole malgache et l'exporter.

Cette pratique ne doit pourtant pas se faire sans l'assentiment de la majorité. Contrairement à ce qui était inscrit dans le plan de 1950-60, le plan quinquennal de 1964 était plus social. Il voulait « gommer » les disparités qui existaient entre les couches sociales.

	Total	Budget public et subventions extérieures	Organismes publics et semi-publics	Capital privé		Investissements humains	Infrastructures et transports
83.42	33.64	16.85	26.68	6.25		Agriculture
38.66	20.60	2.24	8.68	7.14		Industrie
27.95	2.25	3.08	22.62			Equipements sociaux
12.46	10.48	1.03	0.35	0.60		Divers (commerce, information, coopération etc.)
2.59	2.03		0.56			Total général
165.08	69	23.20	58.89	13.99

Tableau 1 : Répartition des investissements du plan (en milliard de MGF).
Source : Madagascar Afrique n°9, 1967

Le plan quinquennal de Madagascar se proposait d'atteindre trois objectifs : subvenir à l'alimentation des malgaches - accroître l'exportation pour contrebalancer l'importation et transformer certains produits sur place pour freiner la fuite de « devises » lors des importations pour que l'économie de la Grande-île puisse se stabiliser. De grands efforts ont été faits pour améliorer les voies de communication à Madagascar¹⁰. Une grande partie des fonds du plan y est allouée.

C. Une organisation s'appuyant sur l'appareil administratif (cf. organigramme 2).

Le Président de la république est le Premier Responsable dans les décisions à prendre. Sous son autorité, on retrouve deux organes s'occupant du plan : un Commissariat Général au Plan à côté duquel siégeait un Groupe de ministères. Ces ministères ne sont que des organes consultatifs dans la conception. Ils doivent orienter les actions du Commissariat Général au Plan.

Le souci des Dirigeants malgaches, dès le début, était de traduire en acte l'aspiration réelle du peuple : un développement concret. La concrétisation du développement en partant de la base était une condition indispensable dans la démarche de leur pensée : faire participer les gens aux actions à venir. Le CTRPD ou Conseil Technique Régional du Plan et du Développement a été érigé en ce qui concerne les préfectures pour piloter et suivre les actions du plan. Une autre cellule a aussi été créée pour la Commune, le CRD ou Conseil Rural de Développement, un organe consultatif.

Mais cette organisation avait été une source de conflits. Les Ministères se battaient pour faire valoir leurs préséances, quant aux CTRPD, ils n'étaient pas en mesure de mener à bien leur tâche car l'emprise territoriale de la préfecture est floue. C'est une limite administrative et non géographique qui handicape gravement la mise en action des décisions prises.

¹⁰ Depuis l'Indépendance jusqu'à maintenant, le problème de la voie de communication est récurrent dans les discours politiques des Dirigeants malgaches. C'est un cheval de bataille sur lequel beaucoup de Politiciens ont tenté de surfer sans grand succès. Le kilomètre de route praticable toute l'année ne cesse de décroître.

Président de la République

Commissariat Général au Plan

Comité Interministériel du Plan et du Développement

Conseil Technique Régional du Plan et du Développement

Conseil Rural de Développement

Organigramme 2 : Représentation schématique de l'organisation de la prise de décision du plan.

CHAPITRE ₃. UN PLAN POUR LA MODERNISATION DU MONDE RURAL ET L'AMENAGEMENT DE L'ESPACE

URBAIN.

C'

e principal moteur du plan est l'agriculture. Avec près de 5 millions de ruraux contre quelque 650.000 citadins et villageois, il fallait prioriser cette frange de la population. Il est impératif que les paysans accèdent à un statut d'économie monétaire pour qu'un marché national puisse s'épanouir.

Le PSD a cherché a initier une dynamique de transformation de l'espace national à travers les opérations agricoles et industrielles - les syndicats des communes - les travaux au ras du sol. Ces opérations concernaient surtout le monde rural. La ville n'a pourtant pas été délaissée avec les programmes de créations de logements dans quelques localités de l'île.

I. Les opérations agricoles et industrielles : Une priorité pour le PSD.

Figure 3 : Représentation graphique de la répartition des grandes opérations effectuées par la première république
suivant les Provinces.
Fond de carte : Min Inter.

A. Des opérations pour résoudre les problèmes économiques de Madagascar.

Comme on l'a toujours souligné, l'économie de Madagascar doit partir de la base. La majorité des Malgaches étant des ruraux, il fallait apporter un soin particulier à ce contexte. L'agriculture est ainsi devenue le défi majeur que se sont lancés les Dirigeants de l'époque et ceux qui les ont succédés plus tard.

1) Les zones d'intervention des grandes opérations (cf. fig.3).

De premier abord, on peut être tenté de dire que la répartition de ces actions sur le territoire malgache est inégale :

· Une grande majorité des opérations qui vont être menées est localisée dans les provinces d'Antananarivo et Mahajanga. Il faut cependant distinguer que même dans la province d'Antananarivo, on peut noter des nuances dans ces interventions. Le Moyen- Ouest est beaucoup plus sollicité que le versant oriental. Cette politique répond à une stratégie : le redéploiement de la population vers cette partie de la province à forte potentialité mais qui a été pendant longtemps marginalisé. La densité de la population dans cette partie d'Antananarivo est encore faible. Pour ce qui est de Mahajanga ; on est en présence de la Province qui a la plus forte potentialité en terme de développement : un bassin sédimentaire propice à l'agriculture avec de larges plaines alluviales ; une côte à l'abri des vents où la potentialité aquacole est palpable ; un réseau hydrographique dense et un climat chaud toute l'année etc. Malheureusement, son essor n'a guère été convaincant. Les Sakalava, premiers occupants de cette partie de l'île, s'adonnaient à un élevage de type extensif...

· Pour ce qui est de la côte Est et de la partie septentrionale de l'île, on est en présence de zone sous l'influence de l'alizé. Elles bénéficient de l'implantation des cultures d'exportation héritées de l'époque coloniale. Les futures actions proposées par le plan vont s'appuyer sur la dynamisation de ces activités. De nouvelles activités ont quand même été mises à l'ordre du jour.

· En fin de compte, dans cette nouvelle politique lancée par les Dirigeants, ce sont les Provinces de Toliara (Tuléar) et de Fianarantsoa qui sont les moins « concernées. » Très peu d'opérations vont y être menées. Cela est sans doute dû au fait que les potentialités de ces deux provinces sont quelques peu suffisantes : Tuléar, avec son climat semi- aride, est difficile à aménager si l'on fait abstraction des zones près des fleuves¹¹ ; Fianarantsoa quant à elle est déjà sous l'injonction d'une pression démographique intense. Néanmoins, on verra que dans d'autres domaines, elles seront gagnantes.

2) Les différents types d'intervention.

Les grandes opérations lancées par la république malgache prenaient en compte les données géographiques et l'existence d'embryon d'activités dans les régions où les interventions vont être menées. A partir de ces réalités, des projets ont été soumis. Madagascar a été ainsi divisé en plusieurs zones d'intervention.

a. Les opérations agricoles.

Les zones agricoles font suite aux études de la potentialité des régions de Madagascar. Ces études vont mettre en évidence une nouvelle vision de l'espace malgache qui va générer des opérations agricoles d'envergure. Des opérations qui ont fait la renommée du parti PSD quand il était au pouvoir.

Mais avant de voir ces grandes zones agricoles, il est nécessaire de signaler une forme particulière de l'intervention de l'Etat. Il s'agit des fermes d'Etat qui sont une forme avancée de l'intervention des gouvernants dans le monde rural. Des fermes étaient érigées pour pallier l'absence du secteur privé dans des zones à forte capacité de production. Elles servent de faire valoir de la potentialité de certaines régions. Leur champ d'action varie énormément allant de l'élevage porcin pour la ferme de Bellevue à la culture de pommier pour Soanindrariny en passant par l'élevage bovin à Ibaoka etc.

Ces fermes, implantées un peu partout dans la Grande-île, servent de catalyseur dans les régions où elles étaient. Elles insufflent en cela une nouvelle vision de l'espace économique. Les gens, au contact de ces « nouveaux phénomènes », ne peuvent que se bonifier. Mais l'essentiel, bien évidemment sont les autres opérations entreprises dans les zones agricoles :

· L'arrière-pays de l'Ouest malgache sera voué à l'élevage¹² tandis que les plaines côtières seront le domaine de grandes cultures sur baiboho (coton, riz etc.). Ainsi, il est prévu d'investir successivement près de 1.819 millions de Fmg et 2.560 millions de Fmg à Mahajanga et à Antananarivo pour la construction d'une chaîne de production de viande [allant de l'élevage jusqu'à l'abattage et l'exportation] suivant la norme internationale. Les études faites ont en effet révélé que ces zones ont une forte potentialité en ce domaine.

· L'Est sera voué à la culture riche d'exportation avec l'amélioration entre autres des plants de café dont la culture est ancrée dans cette zone. La carte de la répartition des surfaces des grandes opérations ci-dessus ne rend pas compte de la disposition de ces cultures riches. Elles sont trop éparpillées et cultivées par de petits exploitants agricoles pour être quantifiées. Néanmoins, il faut remarquer que tout l'Est malgache est concerné (de la façade orientale de la Province de Diego-Suarez à l'extrême sud de la Province de Fianarantsoa). Par ailleurs, d'autres opérations plus zonales ont aussi été à l'ordre du jour comme la plantation de palmiers à huile et de bananiers dans la région de Toamasina et celle des cocotiers autour de Sambava.

· Dans le Sud, les aménagements ont été concentrés autour des bras des grands fleuves de la région. Leur mise en valeur a été déléguée à des sociétés d'aménagement tel le SEDEFITA ou le SAMANGOKY.

¹² Le projet élevage dans la région du Moyen-Ouest proposait de créer 5 ranches d'embouche semi-extensive de 4.000ha chacune et un abattoir d'une capacité de 30.600t/an. Ce projet se fera en complète symbiose avec l'ODEMO `Opération de développement du Moyen-Ouest)

Figure 4 : Représentation en surface (ha) des différents projets d'aménagement.
Fond de carte : Min Inter.

on peut citer : l'ODEMO/SOMASAK dans le Moyen-ouest, la SAMANGOKY dans la région de Morombe, la SEDEFITA à Toliara, la SOMALAK dans l'Alaotra , le GOPR sur les Hautes Terres Centrales et la COMEMA¹³ à Marovoay. Ces opération agricoles ont été appuyées par une politique d'industrialisation certaine.

b. Les opérations industrielles.

La balance commerciale de Madagascar est déficitaire. La raison est que la Grande-île importe beaucoup, surtout des produits finis qui, pourtant, peuvent être fabriqués sur place. Fort de ce constat, l'Etat s'est lancé dans le développement de son tissu industriel avec l'aide du secteur privé et, en s'efforçant de doter les principales villes du pays. Trois organismes ont été créés pour veiller à la coordination de cette politique. Il y avait eu notamment le SNI ou Société nationale d'Investissement. En outre, un nouveau code des investissements a été élaboré pour favoriser la création d'industries à Madagascar. Cet environnement serein avait permis d'attirer de nombreux investisseurs privés. Les résultats ne se sont pas faits attendre car dès 1966, 700 emplois furent créés avec un investissement total de 1.220 millions de Fmg dans le secteur industriel.

Parmi ces industries, on peut noter l'industrie de transformation du papier, la Papeterie de Madagascar (PAPMAD) à Ambohimanambola, Antananarivo, dont les fonds d'investissement s'élevaient à 540 millions de Fmg. Elle a été érigée en 1965 pour produire 7.000 à 8.000t/an de papiers de diverse qualité. Autres industries, on peut citer : la raffinerie de pétrole de Toamasina¹⁴, la SOTEMA¹⁵ ou Société Textile de Mahajanga, la DCAN¹⁶ à Antsiranana.

13 La COMEMA sera pris en exemple de ces grandes sociétés d'aménagement.

14 La SMR ou Société Malgache de Raffinage a été construite de 1964 à 1965. Elle a été nationalisée en 1976 et intégrée dans le consortium SOLIMA avant d'être cédée après la privatisation à la société GALANA. Lors de sa mise en service, la SMR traitait 540.000t/an de produit pétrolier brut. Une capacité qui a été amenée à 720.000t/an en 1972. La raffinerie dispose d'une capacité de stockage de 255.000 m³ dont 143.000 m³ pour le pétrole brut, et 112.000 m³ pour les produits intermédiaires finis. L'effectif des agents qui y travaillent est de 346.

15 La SOTEMA a employé plus de 2 800 personnes, a fermé ses portes en 1997 pour des difficultés financières importantes (une dette de 140 milliards de Fmg). Cette unité industrielle était une société d'état mixte fondée en 1968. En 1996, son capital s'élevait à 3 510 675 000 Fmg. En 1998, elle a été cédée au groupe SOCOTA.

¹⁶ La DCAN ou Direction de la construction et d'armement navale a certes été créée bien avant la première république (1945), mais elle a bénéficié d'un appui certain de la part du gouvernement PSD. Cette industrie a permis la création de nombreux emplois dans le secteur industriel du le Nord de l'île.

Ainsi, à travers ces opérations agricoles et industrielles encouragées par le gouvernement PSD, on sent le souci réel mais sans doute limité de prendre en compte l'ensemble du territoire national à travers les chefs lieu de province. Ce souci est conforme à l'aspiration de toutes les forces politiques du moment qui proclamaient un développement s'appuyant sur l'unité et l'intégrité du territoire. Pour donner une idée concrète des actions menées, la COMEMA a été prise en exemple pour illustrer les travaux entrepris.

B. Exemple d'une société d'aménagement : La COMEMA (Comité d'expansion de la Plaine de Marovoay)

Figure 5 : Occupation du sol dans la région de la plaine de Marovoay.
Source : BD 500.

Aujourd'hui, Marovoay est plus connu pour être un haut lieu de la riziculture malgache. Après la cuvette de l'Alaotra, la plaine de Marovoay est considérée comme le deuxième grenier à riz de Madagascar avec des productions de près de 45.000t/an. Marovoay est une plaine alluviale de 40.000ha dont près de 25.000 allouée à la riziculture. Elle est située au confluent du Fleuve Betsiboka et de la baie de Bombetoka. La mise en valeur de cette portion de territoire a commencé durant la colonisation.

1) Une plaine prédisposée à la pratique de la riziculture (cf. fig.5).

Marovoay est l'ancienne Capitale politique du Royaume du Boina. Comme les Sakalava sont plus éleveurs que cultivateurs, cette plaine a été peu utilisée avant le début du XX^è siècle. C'est la colonisation qui a commencé l'aménagement du terrain.

De grandes transformations du paysage ont dû être mises en oeuvre pour que la plaine de Marovoay devienne viable (à cause entre autres de la proximité de la mer qui a des incidences sur la « salinité » du sol) : la plaine de Marovoay a une pente faible qui empêche l'écoulement des eaux si bien qu'en saison de pluie, elle est régulièrement inondée. Cette situation n'est pas pour désavantager la zone car l'inondation renouvelle la plaine en nutriment grâce au dépôt des alluvions charriées depuis les HTC par les différents affluents du Betsiboka. La maîtrise de l'irrigation est donc une condition indispensable de la réussite de cet aménagement.

Un autre facteur à ne pas négliger est la température qui dans le cas de Marovoay permet tout au long de l'année de pratiquer la riziculture. Un riz a besoin d'une température oscillant entre 18 à 25°C pour arriver à maturité. A Marovoay, la température moyenne annuelle avoisine les 25°C. C'est donc une situation favorable à l'expansion de cette culture.

2) L'aménagement d'avant la COMEMA.

L'aménagement de Marovoay commençait au tout début du siècle dernier. En 1908, la première station agricole était opérationnelle. C'est un véritable laboratoire pour l'amélioration des variétés de riz à Madagascar, la création de nouvel outillage etc. dans cette

gestion, l'hydraulique relève de l'autorité coloniale qui gère un réseau de canal atteignant une longueur de plus de 100km au début des années 60.

Des colons français et malgaches s'y sont installés. Mais les deux grandes firmes qui y ont travaillé étaient la CAIM (Compagnie Agricole et Industrielle de Madagascar) et la CFME (Compagnie Franco-malgache d'Exploitation).

La plaine de Marovoay produisait un riz de luxe connu sous le nom de son découvreur : Ali Kombo, un Comorien qui y travaillait. Cette variété a été destinée à l'exportation¹⁷. Avec cette variété, on en arrive à 4t/ha. Cette production était destinée à l'exportation. Marovoay se prêtait à ce genre de culture car il est situé tout prêt de la côte. Ce qui facilite grandement les transports.

L'exploitation de cette zone se faisait sous le régime du métayage qui a été contesté par un grand nombre de gens au lendemain de l'indépendance. Par ailleurs, la gestion des canaux hydraulique qui était du ressort du génie rural jusque là a aussi été remise en cause. Certains des exploitants ont décidé de prendre en main cette gestion pour avoir à contrôler leur besoin en eau. Pour atténuer ses conflits, l'Etat a créé la COMEMA.

₃) Une société d'Etat pour la redistribution du terrain rizicole.

Le régime TSIRANANA avait créé la COMEMA pour contrôler les contestations dans la plaine de Marovoay. La COMEMA avait pour rôle de régler les différends résultant du mouvement de décolonisation. En outre, elle devait veiller à l'expansion de l'exploitation de la zone rizicole.

a. La mission : Une assistance concrète pour la transformation de la plaine.

La COMEMA est mandaté par l'Etat pour racheter les parts de la CAIM dans la plaine et ensuite de les revendre aux métayers qui par cette procédure jouiront de leur récolte. La condition fixée pour l'accès à la propriété des parcelles était simple, il suffit de reverser à la COMEMA, 1/4 des récoltes sur une période de 10ans. Dans cette perspective, la plupart des gens au tout début de la campagne étaient assez motivée dans la mesure où elles vont devenir des propriétaires. Elles prenaient part à la gestion des parcelles et notamment dans la gestion des canaux d'irrigation et de drainage.

b. Des actions vite dépassées par la réalité.

Très vite pourtant, l'entretien des canaux était négligé. Certaines parcelles ont même été privées d'eau. Une situation qui tendait à se dégrader. La COMEMA, à ce moment contrôlait près de 13.000ha de terrain rizicole qui ont besoin d'un sérieux « coup de lifting. » L'événement de 72 marquait un point d'arrêt dans les activités de la COMEMA. Sous prétexte du changement de régime, les métayers refusent de s'acquitter de leur contrat (1/4 des récoltes) auprès de la société d'Etat et demande qu'on leur donne des titres sur leur parcelle. Ils disent que ces contrats n'avaient plus lieu d'être puisqu'ils avaient été contractés auprès du défunt régime qui n'existait plus. Cette situation avait emmené la nouvelle autorité a créé le FIFABE pour gérer la zone en 1973.

₄) Quid de l'avenir de la plaine de Marovoay ?

Le FIFABE colmatait les brèches avec les moyens de bord. Mais sa tâche était difficile. Le FIFABE avait à redistribuer des terres qui légalement appartenaient encore aux grandes compagnies d'avant l'indépendance. Il a alors décidé d'aménager de nouveaux terrains à redistribuer. Ces efforts, forts louables, ont pourtant été arrêtés nets par les conjonctures que le pays traversait vers la fin des années 70.

nouveau entretenues ; et la méthode de travail réaménagée. L'avenir de la riziculture de Marovoay dépend de la capacité de cette zone à s'assumer d'elle-même. L'assistanat dont elle a fait l'objet jusqu là n'a fait que l'entretenir pendant un temps. Son avenir, c'est aux acteurs qui y oeuvrent de le définir.

Cette analyse quelque peu abrégée de la situation de la plaine de Marovoay montre à quel point les problèmes concernant le développement de Madagascar dépend de beaucoup du facteur politique et de sa stabilité. C'est un miroir qui renvoie la situation prévalant dans la grande-île. A chaque gouvernement, on a un style pour appréhender la situation. C'est comme si à chaque nouveau régime on prenait un nouveau départ sans vraiment faire une lecture franche de la situation. Le pays y perd dans ce jeu qui consiste à renier les pas déjà accomplis pour faire valoir les nouveaux points de vue.

II. Le Syndicat des Communes : Une institution « éphémère. »