L'Etat, l'UEMOA et la souveraineté fiscale: la cession partielle de souveraineté

Paragraphe 2 : Les règles de compétence en matière de produits originaires

87. La politique de défense commerciale relève exclusivement de la compétence de l'Union^56(*) (A) et la Commission est chargée, sous le contrôle de la Cour de Justice, de l'application des règles y relatives et dispose à cet effet du pouvoir de prendre des décisions^57(*) (B)

A- Le principe de la compétence exclusive de l'Union en matière de tarif intracommunautaire

88. La compétence exclusive de l'Union en matière de droits de porte appliqués aux produits originaires se fonde sur les articles 4-c, 76-a, 78, 79, 80 et 81 du Traité ainsi que les actes additionnels et les règlements pris pour son application^58(*).

89. Pour favoriser la construction du marché commun, l'Union s'est fixé entre autres objectifs l'élimination, sur les échanges entres les pays membres, des droits de douane, des restrictions quantitatives à l'entée et à la sortie et des taxes d'effet équivalant susceptibles d'affecter les transactions, sous réserve du respect des règles d'origine de l'Union^59(*). A cet effet, l'Union a choisis en premier lieu de figer les droits d'entrée sur les produits originaires qui existaient à l'entrée en vigueur du Traité (interdiction faite aux Etats de créer de nouvelles taxes à l'importation). En suite, elle a entrepris de limiter progressivement, dans les échanges intracommunautaires, les droits de douane et autres obstacles à la libre circulation des marchandises (régime tarifaire préférentiel transitoire).

90. Ses mesures doivent être considérées comme s'imposant de manière impérative aux Etats. Selon le Traité, c'est le conseil qui, agissant sur proposition de la commission de l'UEMOA et à la majorité des deux tiers (2/3), dispose de toutes les compétences pour règlementer les échanges intracommunautaires et conduire la politique commerciale commune^60(*).

90 bis. Cette compétence exclusive ne souffre d'aucune exception. Les clauses de sauvegarde, prévue aux articles 79 et 86 ne sont nullement pas destinées à conférer aux Etats, la faculté d'instituer des droits d'entrées sur des produits originaires. Elles (les clauses de sauvegardes) permettent tout au plus aux Etats, soit d'interdire ou de restreindre l'importation ou l'exportation de certains produits pour des raison limitativement citées^61(*), soit de prendre (conformément aux modalité fixées par la le conseil) des mesures temporaires, dérogatoires aux règles générales de l'union douanière et de la politique commerciale commune, destinées à faire face à des difficultés graves dans un ou plusieurs secteurs de leurs économies.

Comme nous l'avons déjà souligné, depuis le 1^er janvier 2000, les produits originaires circulent librement dans toute l'Union. La circulation en toute franchise des droits de douanes s'impose aux Etats. Ils sont ténus d'accorder cette franchise aux produits originaires. Ils ne peuvent pas en accorder aux produits non originaires. Sur ce dernier point, la jurisprudence de la C.J U.E.M.O.A est éclaircissante.

B- La jurisprudence des zones franches

91. Nous désignons sous cette expression, l'arrêt de la C.J U.E.M.O.A du 20juin 2001 dans l'affaire société des ciments du Togo (STC) contre la commission. Cette jurisprudence reflète bien l'érosion de la souveraineté fiscale des Etats dans la mesure où certains aspects de la souveraineté fiscale des Etats seront remis en causes.

92. L'objet de l'arrêt réciter porte sur le recours en annulation, intenté contre une décision de la commission. Décision par la quelle elle refusait de faire suite à la demande gracieuse de la STC, tendant à obtenir de la commission, la prise de mesure adéquate pour mettre fin aux agissements de la société WACEM qu'elle jugeait anti-concurrentiels. Les faits étaient les suivants :

-La société WACEM, agrée par l'Etat togolais comme entreprise de zone franche (Selon la loi togolaise relative à la zone franche, une entreprise de zone franche est une entreprise étrangère à l'économie togolaise et par ricochet à celle de l'Union.) ^62(*), exportait sa production de ciment sur les territoires des Etats membres de l'Union en franchise de droits de douane sur la base d'une autorisation des autorités togolaises et d'un agrément, à elle, accordé par le secrétaire exécutif de la C.E.D.A.O

La STC, s'est estimée victime de ces agissements constitutifs, selon elle, d'une violation de l'article 76 du Traité de Dakar instituant un marché commun et établissant un tarif extérieur commun (TEC) et un tarif douanier préférentiel au profit des seules entreprises résidentes dans les territoires douaniers de chacun des Etats membres et par suite, une concurrence déloyale. Elle a par conséquent demandé à la commission de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre fin aux agissements de la société WACEM, gravement préjudiciable (selon la STC) aux entreprises régulièrement installées sur les territoires douaniers des Etats membres de l'Union. La commission, s'estimant incompétente pour donner des injonctions à un Etat membre, n'a pas fait suite à cette sollicitation. C'est cette décision qui été déféré devant la C.J U.E.M.O.A par un recours en annulation.

93. Dans cette affaire la cours devait répondre entre autres, à la question suivante : est-ce que la commission est compétente pour enjoindre aux Etats de respecter les règles communautaires ?

94. A l'analyse de l'arrêt de la Cours, il ressort que selon celle-ci, la commission, même si elle ne peut pas donner des injonctions à un Etat, est ténue d'entreprendre toutes les actions nécessaires en vue de faire respecter le droit communautaire, notamment en matière de TEC^63(*).

94 bis. Il apparaît donc, à la lumière de cette jurisprudence, que les Etats ne jouissent d'aucun pouvoir discrétionnaire dans l'application des dispositions du Traité relatives à la politique commerciale commune. L'application du tarif extérieur commun (TEC) sur les produits provenant des Etats tiers s'impose aux Etats. Par voie de conséquence, ils ne peuvent pas accorder des exemptions au tarifs extérieur commun à l'importation de produits non originaires (en dehors du taux nul prévu pour certains produits).

95. En somme, l'érosion de la souveraineté fiscale des Etats en matière d'impôts indirecte diffère selon les domaines. Elle est partielle en matière d'impôts indirects intérieurs est totale en matière de droits de porte. Ces premiers impôts (impôts indirects) ont fait l'objet de mesures d'harmonisation avec l'adoption de nombreux textes communautaires. Ceci n'est pas le cas en ce qui est des impôts directs dont l'harmonisation est encours. Pour ces derniers, (impôts directs) les Etats membres conservent leur souveraineté fiscale sous réserve du respect de certaines dispositions communautaires et ce sous le contrôle de la CJ UEMOA.

Partie 2 : Souveraineté fiscale en matière d'impôts directs et construction communautaire

96. Les impôts directs doivent être bien distingués des impôts indirects^64(*). Nous avons souligné plus haut, les critères de distinction entre impôts directs et impôts indirects. Il a été indiqué à l'occasion que le critère de distinction le plus pertinent entre impôts directs et impôts indirects était le critère économique. Sur la base de ce critère, on peut définir les impôts directs comme ceux qui sont assis sur les revenus qu'il s'agisse des revenus de personnes physiques ou de celui de personnes morales. Ces impôts peuvent être également assis sur la fortune ou sur la détention d'un capital.

97. Ces impôts (Les impôts directes) se prêtent moins à l'harmonisation que les impôts indirects^65(*). Plusieurs raisons justifient cette affirmation : d'abord, les impôts directs, contrairement à ceux indirects, de par leurs natures sont moins susceptibles de créer une distorsion du marché commun, ensuite, l'expression du pouvoir régalien de l'Etat est moins vivace en matière d'impôts indirects qu'en matière d'impôts directs.

Le fait que les impôts directs se prêtent moins à l'harmonisation a conduit le législateur communautaire à prioriser l'harmonisation des impôts directs de sorte que pour l'instant ces impôts (les impôts directs) ne sont pas encore harmonisés.

98. Cependant, même en l'absence de règle communautaire sur la fiscalité directe la CJCE a développé de façon prétorienne des restrictions au libre exercice des choix fiscaux nationaux^66(*). Elle (la CJCE) exige des Etats qu'ils respectent un certain nombres de règles communautaires. Les règles communautaires en question sont celles qui ont une portée fiscale ou qui, sans avoir une portée fiscale directe, comportent dans leur application une incidence sur le pouvoir fiscal des Etats membres.

L'objet de notre l'étude sera donc relatif à la nécessité pour les instances nationales de respecter un minimum de règles, que l'on peut légitiment considérer comme supérieures aux normes nationales. Ce respect s'impose aux Etats aussi bien dans l'édiction des normes nationales (Chapitre 1) que dans la négociation et la conclusion des conventions internationales relatives aux impôts directs (Chapitre 2) et ceux sous le contrôle du juge communautaire.

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Chapitre 1 : Le contrôle juridictionnel de la réglementation fiscale des Etats membres

99. Le principe d'un tel contrôle bute à certaines difficultés : l'une de ses difficultés réside dans le caractère hautement régalien du pouvoir fiscal. Le pouvoir fiscal est incontestablement l'une des prérogatives les plus importantes de la souveraineté interne d'un Etat, de sorte qu'il est difficile d'imaginer que celui-ci soit entièrement délaissé par celui-ci au profit d'une organisation supranationale telle l'UEMOA ou entièrement soumis au contrôle de la CJ UEMOA. Une autre difficulté réside dans le fait que traditionnellement, dans l'ordre interne, le titulaire du pouvoir fiscal est le peuple qui l'exerce à travers la représentation nationale.

Malgré ces difficultés la CJCE, suivie en cela par la CJ UEMO, s'est déclarée compétente pour juger de la compatibilité des règlementations des Etats membres sur les impôts directs avec les textes communautaires et ceci en l'absence de dispositions communautaires portant spécifiquement sur les impôts directs^67(*). Pour cela, elle s'est fondé sur la portée fiscale des principes fondamentaux et des libertés communautaires (Section 1) et sur la portée fiscale des règles relatives à l'utilisation de l'outil fiscal comme moyen d'incitation des acteurs économiques (Section 2).

* ⁵⁶ Articles 78 et 82 du Traité UEMOA.

* ⁵⁷ Article 90 du Traité

* ⁵⁸ On peut citer l'acte additionnel 01/97 et ses modificatifs.

* ⁵⁹ Article 76 du traité.

* ⁶⁰ Article 81 et 82 du Traité UEMOA

* ⁶¹ L'article 79 du Traité cite les des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé ou de la vie des personnes et des animaux, de préservation de l'environnement, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique et de protection de la propriété industrielle et commerciale

* ⁶² Affaire Société des Ciments du Togo contre commission. Recueil de jurisprudence de la cour de justice UEMOA, 01-2002, P. 135

* ⁶³ Selon l'article 26 du Traité UEMOA, en vue de l'accomplissement de sa mission, elle doit recueillir toutes les informations utiles au près des autorités nationales et des entreprises.

* ⁶⁴ La division des impôts en impôts directs et impôts indirect constitue la division majeure du droit fiscal, mais il existe d'autres classifications : impôts réel et impôts personnel, impôts proportionnels et impôts progressifs, impôts spécifiques et impôts ad valorem, impôts analytiques et impôts synthétiques, impôts de quotité et impôts de répartition, sur ces classifications, V. F.M ; Sawadogo et S. Dembélé, Précis de droit fiscal burkinabé P.32

* ⁶⁵ Selon MM. Beltran cité par A. M de la Motte, on considère que les impôts directs pèsent moins directement sur la mise en place du marché commun que les impôts sur les biens qui permettent, eux, de peser plus lourdement sur les échanges transnationaux ; ou à tout le moins, que leurs harmonisation s'avère moins prioritaire que celle des impôts directs. Souveraineté fiscale et construction communautaire, P. 16

* ⁶⁶ C'est surtout en UE que les arrêts les plus significatifs en la matière ont été rendus.

* ⁶⁷ Selon la CJCE « Le juge national, chargé d'appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l'obligation d'assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu'il ait à ce demander ou à attendre l'élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel » V. P. Derouinet P Martin, Droit communautaire et fiscalité, sélection d'arrêts et décisions, P. 30