La problématique du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées au regard de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996

Paragraphe 2 : Le bon fonctionnement des collectivités locales

Le contrôle qu'exerce la tutelle sur l'administration locale n'est pas une ingérence mais un droit, car l'un de ses buts est le bon fonctionnement local (B). Lequel bon fonctionnement ne peut être perçu qu'à la suite d'une présentation des organes d'assistance et du contrôle de ce bon fonctionnement (A).

A) Les organes de suivi de la décentralisation territoriale et les mécanismes

de contrôle du bon fonctionnement de l'action locale

Les organes de suivi sont un des éléments (1) qui permettent d'apprécier les mécanismes de contrôle du bon fonctionnement local (2).

1) Les organes de suivi de la décentralisation territoriale

Ces organes sont de plusieurs ordres. C'est notamment le cas de la Direction des collectivités territoriales décentralisées (DCTD), du service provincial des communes, du Fonds d'Equipement et d'Intervention intercommunal (F.E.I.C.O.M), du conseil national de la décentralisation (CND) et du comité interministériel des services locaux.

La DCTD, moteur de l'action communale et principal interlocuteur des communes est chargée :

- de l'élaboration de la législation et de la réglementation concernant les collectivités territoriales décentralisées ;

- du suivi de l'application de la législation et de la réglementation en matière de contrôle de la légalité des actes ;

- du suivi des interventions communales et régionales en matière économique et sociale ;

- de la défense des intérêts locaux auprès des instances décisionnelles au niveau central ;

- du suivi de la politique de décentralisation territoriale ;

- du suivi des activités des établissements de formation spécialisées.

Pour réaliser cette lourde mission, la direction a été organisée en conséquence et

comprend la cellule des études, la cellule de développement et de la coopération décentralisée et la direction de l'assistance aux collectivités locales, laquelle comprend :

- Le service de l'assistance administrative ;

- Le service de l'assistance économique ;

- Le service de l'assistance technique ;

- Le service de la formation.

Le service provincial des communes^187(*) comprend :

- Le bureau de l'assistance administrative qui est chargé du contrôle de l'administration communale et du fonctionnement des conseils municipaux, des problèmes de gestion du personnel communal, du contrôle des actes réglementaires de magistrats municipaux, de l'établissement des statistiques et conservation des documents ;

- Le bureau de l'assistance technique, économique et financière qui est chargé de la gestion des crédits affectés au service provincial, la vérification des budget des communes et autres établissements communaux, le contrôle des délibérations et des arrêtés ou décisions ayant une incidence financière, l'instruction des demandes d'emprunts ou des subventions des communes, les vérifications des dossiers soumis au financement du F.E.I.C.O.M.

Quant au F.E.I.C.O.M^188(*), il est conçu comme un établissement public administratif^189(*) dont les objectifs principaux sont les suivants :

- la promotion de l'entraide entre les communes notamment par des avances de trésorerie ;

- le financement des travaux d'investissement communaux et intercommunaux ;

- La couverture des frais relatifs à la formation du personnel communal et du personnel d'Etat civil.

S'agissant du conseil national de la décentralisation^190(*), il est chargé du suivi et de

l'évaluation de la mise en oeuvre de la décentralisation^191(*).

Enfin, le comité interministériel des services locaux^192(*) est un organe de consultation interministériel placé sous l'autorité du ministre chargé de la décentralisation. Il a pour mission d'assurer la préparation et le suivi des transferts de compétences et des ressources aux collectivités territoriales décentralisées arrêtés par les autorités compétentes^193(*).

C'est de cette panoplie d'organes de suivi de la décentralisation que peuvent être cernés les mécanismes de contrôle du bon fonctionnement de l'action locale.

2) Les mécanismes de contrôle du bon fonctionnement de l'action locale

L'étendue des fonctions assignées au contrôle vise à attester le bon ou le mauvais fonctionnement de l'administration locale. Le principe veut que l'administration locale se fixe certains objectifs à atteindre, selon les procédés déterminés et avec des moyens qui sont à sa disposition. Le contrôle ayant pour but de vérifier que les missions s'effectuent correctement ; le système de référence devra comprendre des échelles se rapportant à ces divers éléments.

En ce qui concerne les objectifs, l'on peut fixer certains critères. Les objectifs prévus ont-ils été atteints, ou globalement, quelle proportion des objectifs a été atteinte ? On aura alors une échelle d'efficacité et le contrôle correspondant.

S'agissant des procédés utilisés, ceux-ci peuvent être analysés au regard d'un certain nombre d'exigences qui constituent autant d'échelle de contrôle. L'administration locale doit en général se conformer à certaines règles, observer certaines dispositions, impératives ou prohibitives, qui lui sont imposées par les différents organes de suivi de la décentralisation territoriale. La mesure du respect de ces normes était faite dans le cadre du contrôle de régularité.

L'on déduit de ces mécanismes que le contrôle vise à garantir l'efficacité de l'action locale. C'est dans ce sens que M. Jacques ROUSSEAU souligne que « le contrôle n'apparaît principalement que comme la vérification de l'observation de certaines règles juridiques. Il a à la fois pour objet :

- de créer une tension créatrice et en tant que tel de garder certains de ses aspects coercitifs mais, en insistant davantage sur le rendement et l'efficacité que sur le respect des aspects réglementaires ;

- d'aider les services [locaux] à découvrir leurs problèmes d'organisation et à dégager les solutions qui conviennent en mettant à leur disposion l'expérience d'autres services ou des techniques nouvelles »^194(*)

B) La garantie du bon fonctionnement des collectivités territoriales

par le contrôle de l'Etat

L'action de contrôle constitue une garantie du bon fonctionnement local en ce sens qu'il permet de déceler et corriger toute erreur dans le fonctionnement local d'une part et d'autre part de maintenir en éveil l'attention des autorités locales^195(*)et de déterminer les causes de manquement. Il n'est de ce fait pas rare qu'en analysant une erreur, on parvienne à trouver des défauts très généraux d'organisation.

Bien qu'ils revêtent souvent un caractère négatif et expressif, les contrôles ont un aspect « stimulatif » important. Ainsi, se rendre comte de ce qu'est le contrôle, permet de comprendre immédiatement l'importance que peut jouer cette forme d'intervention dans l'entreprise administrative locale. Elle est un moyen par lequel on peut s'assurer que la machine fonctionne de manière adéquate et que les organes des collectivités locales font correctement ce qui leur est imparti.

Dans le cadre d'une bonne maîtrise de leurs compétences, de l'étendue de la libre administration locale, le contrôle qu'exercerait l'autorité de tutelle donnerait la satisfaction de constater que tout s'est bien passé comme il était inévitable que cela se passât. Il est donc impossible d'imaginer l'absence de cette supervision, car les déviations sont toujours à redouter et, à la longue il pourrait y avoir une dissociation très accentuée entre la mesure prise et le système de référence^196(*).

Au regard de cet aspect stimulatif du contrôle en matière de bon fonctionnement local, l'on se doit d'apprécier son apport quant à la garantie de la légalité et de la protection des droits des administrés.

* ¹⁸⁷ Décr. n° 77/418 du 24 octobre 1977 portant création du service provincial des communes

* ¹⁸⁸ Il est régit par le décret n° 77/85 du 22 mars 1977 et organisé par le décret du 11 décembre 2000

* ¹⁸⁹ Sur la distinction établissements publics administratifs et établissements publics industriels et commerciaux, Cf. CE. 22 janvier 1921, Société commerciale de l'ouest africaine. Lire aussi la loi n° 99/016du 22 décembre 1999 portant statut des établissements publics et des entreprises des secteurs publics et parapublic

* ¹⁹⁰ Il est régit par le décret n°2008/013 du 17 janvier 2008, portant organisation du conseil national de la décentralisation

* ¹⁹¹ Art. 2, Décr. n°2008/013, op.cit

* ¹⁹² Cf. Décr. n° 2008 :014 du 17 janvier 2008 portant organisation et fonctionnement du comité inter ministériel des services locaux

* ¹⁹³ Art. 2, Décr. n°2008/ 014, op.cit

* ¹⁹⁴ Cité par DRAGO (R.), (dir.), L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin, Coll. « U », 1971, p. 337

* ¹⁹⁵ Un dicton ne dit-il pas que « la peur du gendarme est le commencement de la sagesse », quelle autorité locale supporterait elle que son acte soit annules par l'autorité de tutelle parce que manifestement illégal. Ce qui porterait atteinte à son honneur et pourrait la faire passer pour amateur

* ¹⁹⁶ DRAGO (R.), (dir.), L'administration publique: Recueil de textes, Paris, Armand Colin, Coll. « U », 1971, p. 339