La problématique du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées au regard de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996

Section 2: La nécessaire amélioration de la tutelle actuelle.

Certes la tutelle actuelle est le résultat de nombreuses rénovations qu'a subi celle jadis exercée sous l'empire de la loi communale de 1974^370(*). Mais jusqu'à présent, elle serait encore quasi paralysante^371(*). L'amélioration de cette tutelle passe par la nécessité de conférer davantage de pouvoirs aux élus locaux (paragraphe 1) d'une part et d'autre part de renforcer le contrôle juridictionnel et asseoir une culture locale et démocratique adaptée (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Conférer davantage de pouvoirs aux élus locaux

L'intérêt général n'est pas une notion réservée ; elle est une chose suffisamment connue et partagée. D'où le fait que les élus locaux soient les mieux placés pour appréhender l'environnement local ou les attentes de leur collectivité.

Ainsi, conférer davantage de pouvoirs aux élus locaux passe par la restriction du portefeuille de la tutelle (A), l'accroissement des pouvoirs et des responsabilités des élus locaux et l'institution des sanctions contre les fautes de la tutelle (B).

A) La nécessaire restriction du portefeuille de la tutelle

Cette restriction est matérialisée par les efforts qui doivent être faits en ce qui concerne le contrôle des organes d'une part (1) et des actes (2) d'autre part.

1) En matière de contrôle sur les organes locaux

Malgré toutes les améliorations qu'a subi l'exercice de cette tutelle sur les organes, beaucoup reste à faire. Certes, les clivages identitaires, sociopolitiques ne sont pas très favorables à cette restriction, mais nous pensons que si les gens des différents bords sociopolitiques trouvent dans l'Etat, une amélioration de leurs conditions, forcément ils vivront ensemble^372(*) . C'est le cas des récriminations faites par la All Anglophone Conférence lors du débat constitutionnel et les différentes franges sécessionnistes^373(*). Ainsi, l'accent est réellement mis sur un développement harmonieux de l'ensemble du territoire, une réelle bonne gouvernance, la lutte contre la corruption et le détournement des deniers publics, de même que la mise en mal de toute discrimination raciale, l'on pense qu'il ne serait pas nécessaire que la tutelle demeure prégnante.

Ainsi, s'agissant du contrôle sur les organes, la législation se doit d'être précise sur les différentes récriminations qui peuvent donner lieu à sanctions des élus locaux. Il faut donc changer les modalités d'application des différentes sanctions, ainsi que la procédure.

S'agissant des termes flous et imprécis de « carence avérée » ou de « faute lourde » pour révoquer une élite locale^374(*), des conditions de suspension des élus locaux en période de crise, la législation se doit d'être révisée. Surtout que la loi en la matière réserve à la seule appréciation de l'autorité de tutelle les conditions de suspension^375(*). De même, l'accent doit être mis sur la nécessité des avis - mais aussi sur leur nature - du conseil constitutionnel en matière de sanction de l'exécutif régional. Ceci compte tenu de l'impact politique qu'a la région avec son accession au rang des collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation ; en tant que échelon intermédiaire, inscrit à la fois dans un processus de déconcentration administrative et de la décentralisation politique^376(*)

Outre les remarques faites ci-dessus, il faut que l'accent soit mis sur l'obligation de motivation dans le cadre d'une éventuelle réforme de la législation en matière de la décentralisation. Si non, comment le juge pourra-t-il aisément apprécier le caractère exorbitant du pouvoir de l'autorité de tutelle en cas d'initiation d'une procédure contentieuse par l'autorité locale. Ce qui n'est que logique face à l'étendue des pouvoirs dont jouit l'autorité de tutelle à l'égard des organes locaux. Ce qui aurait pour conséquence de garantir davantage le respect des droits de la défense. Si non, l'avenir de ces organes dépendrait de l'Etat à telle enseigne que l'on serait en droit de se demander si l'on serait encore dans le cadre de la décentralisation^377(*).

2) En matière de contrôle sur les actes

En principe, la tutelle fonctionnelle ne devrait être qu'un contrôle de conformité aux lois et règlements de la République effectué a posteriori. Mais malgré la réforme subie, elle est encore lourde. En l'état actuel du droit positif camerounais, l'autorité de tutelle dispose encore de pouvoirs étendus d'annulation, d'approbation des actes locaux.

S'agissant du pouvoir d'annulation, il reste encore à réviser, car il est souhaitable qu'il soit complètement transféré au juge administratif. Comment se fait-il que ce soit une autorité administrative qui apprécie le caractère manifestement illégal d'un acte administratif local^378(*). C'est pour cela notamment qu'en droit français, la loi du 2 Mars 1982, en rupture franche avec l'état antérieur du droit a entièrement enlevé ce pouvoir au préfet^379(*).

De même, il aurait été fort intéressant que le pouvoir d'approbation soit complètement annulé et que soit intensifié le contrôle juridictionnel. Parce qu'en réalité, il s'agit toujours d'un « pouvoir dont l'exercice correspond largement à un contrôle d'opportunité des actes soumis à approbation »^380(*). Ce n'est pas par ce que la France l'a réduit aux actes les plus importants de la collectivité locale^381(*), qu'il faille que le Cameroun en fasse autant ; car, en guise de rappel, malgré que la France soit le pays européen qui compte le plus de collectivités locales et le plus d'élus locaux, il n'en demeure pas moins que c'est aussi le pays le plus centralisé d'Europe^382(*).

Il serait de même judicieux que la demande de seconde lecture accordée au représentant de l'Etat soit annulée^383(*). Cette demande revêt un caractère suspensif aussi bien pour l'exécution des actes que pour la computation des délais applicables en cas de procédure administrative contentieuse, est sujette à confusion dans son but. Pourtant, l'autorité de tutelle peut simplement à l'issue de la transmission d'un acte émettre un avis favorable ou défavorable, à la charge pour lui si la collectivité ne le suit pas de saisir le juge administratif compétent s'il estime l'acte entaché d'illégalité. C'est pour cela que certains auteurs firent état de la nette maîtrise des actes substantiels des collectivités territoriales décentralisées par l'Etat au Cameroun^384(*) ou que certains préférèrent parler de cogestion^385(*) ou que d'autres y virent même une étatisation de l'entité communale voire locale^386(*).

L'un des apports susceptible de naître de cette réforme c'est non seulement de responsabiliser les élus locaux, mais aussi d'accroître la célérité dans l'exécution des projets locaux, car les problèmes liés à l'étendue et à l'importance de la tutelle sont si nombreux que les autorités de tutelle ne peuvent les résoudre d'un tour de main. D'où malgré une reconsidération des délais, il subsiste des retards dans l'aboutissement des dossiers si simples soient-ils. Pourtant, ils auraient pu relever de la compétence de la collectivité sans forcément entraîner un quelconque dommage^387(*).

L'autre pan non moins négligeable qu'il y a lieu de revoir est celui de la substitution d'action qui, est une mesure extrêmement grave. Charles EISENMANN va jusqu'à la comparer à la reformation. De la gravité de cette mesure, il serait préférable qu'au lieu que l'autorité de tutelle se substitue à l'autorité décentralisée, que lui soit adressée une injonction à s'exécuter par le magistrat compétent. Cette mesure a pour avantage de garantir l'autonomie d'exercice de l'autorité locale. De même, il serait nécessaire que le pouvoir de substitution soit soumis à quelques conditions :

§ L'autorité décentralisée est obligée de prendre un acte ou de l'exécuter, mais refuse d'obtempérer ou est dans l'incapacité de le faire.

§ La substitution doit être prévue par les textes^388(*).

Ainsi, l'autorité de tutelle ne peut se substituer à l'organe municipal ou régional qu'après une mise en demeure restée sans suite^389(*). Cette mesure est d'autant plus grave que l'acte pris par l'autorité de tutelle qui s'est substituée cause un préjudice, la charge incombera à la collectivité locale concernée.

C'est compte tenu de toutes ces éventualités qu'il est nécessaire d'accroître les pouvoirs et les responsabilités des élus locaux.

B) L'impératif accroissement des pouvoirs et responsabilités des élus locaux

et l'institution des sanctions contre les fautes de la tutelle

L'on s'attardera tout d'abord sur la nécessité d'accroître les pouvoirs et les responsabilités des élus locaux d'une part (1) et d'autre part sur l'institution des sanctions contre les fautes de la tutelle (2)

1) L'accroissement des pouvoirs et responsabilités des élus locaux

Liberté et responsabilité sont liées dans la mesure où liberté sans limite peut être source d'anarchie. Sans être partisan d'une ouverture totale, nous pensons que pour l'instant, la liberté pour les élus locaux signifie qu'ils ne rendront désormais compte à l'administration de tutelle que pour les actes importants.

Au niveau des conseils locaux, certes un progrès notable a été réalisé quant au nombre de session par an. Il est passé de trois à quatre sessions par an^390(*). Mais il reste encore que l'autorité de tutelle veille à l'effectivité du respect de ce nombre de sessions^391(*).

Actuellement, il appartient à l'autorité de tutelle de veiller à l'application des prescriptions régissant le fonctionnement des conseils locaux : « approbation » de l'ordre du jour, régularité des sessions, validité des délibérations.... L'autorité de tutelle a le droit d'assister ou de se faire représenter à la session du conseil^392(*). Tout se passe ainsi comme si c'est l'autorité de tutelle qui oriente la vie locale, qui impulse le rythme des activités, toute chose de nature à restreindre la liberté d'action des conseillers.

Il est donc souhaitable de donner l'opportunité aux conseils locaux de délibérer librement sur tous les problèmes d'intérêt local, d'étendre leurs attributions sur tout ce qui touche de près ou de loin à leur localité, afin de susciter les initiatives et les imaginations créatives. Leur action devrait aller au-delà du vote du budget. L'établissement du compte administratif serait l'aboutissement d'une observation attentive de la gestion communale et non une prescription de l'autorité administrative.

Le législateur pourrait à cet effet autoriser les conseillers à interroger les organes exécutifs locaux ou autres personnes impliquées à quelque degré que ce soit dans l'administration locale et obliger ceux-ci à répondre ; il pourrait faciliter l'accès et le contrôle de tout document intéressant la gestion locale. En cas de faute de gestion, les conseillers proposeraient des sanctions, allant jusqu'à la démission du maire ou du président du conseil régional, aux autorités administratives.

Ainsi, la législation devrait être réformée afin de laisser aux conseillers la possibilité de gérer tous les problèmes de démission, de destitution, bref de vacance, sans intervention de la tutelle^393(*). Toutefois celle-ci devra être rapidement et régulièrement informée.

A l'analyse, les conseillers ont toujours eu cette vision de leurs charges, mais les autorités n'ont pas toujours fait une analyse objective des propositions des conseils municipaux. Elles utilisent parfois des méthodes subtiles pour protéger l'exécutif local en place pour mieux maintenir un certain équilibre politique^394(*). Cette affirmation a notamment été vérifiée lors du dernier exercice municipal, où le maire de Mfou était à l'origine des malversations financières mais malgré toute la réglementation et les pressions, la tutelle s'est arrangée à le maintenir en place contre vents et marées. Tout ce qui a été fait par la suite c'est que lors des primaires au RDPC, il lui a été interdit de se présenter^395(*).

L'ensemble de ces exhortations à l'endroit du législateur en ce qui concerne les conseils communaux est de même valable en ce qui concerne les exécutifs locaux. Nous pensons que le contrôle a priori de ces actes devrait céder le pas à un contrôle a posteriori. Ce d'autant plus que ces derniers devront répondre de leurs actes devant les électeurs, l'autorité de tutelle et surtout la justice des conséquences de leurs actes quotidiens et se soumettront aux sanctions éventuelles.

2) L'institution des sanctions contre les fautes de la tutelle

La tutelle peut être perçue comme l'ensemble des droits et obligations à la charge des autorités tutrices ; et les collectivités locales ont un droit de regard à l'exercice régulier de cette tutelle. Le commissaire du gouvernement GUIONIN dans l'arrêt commune de Champigny-sur-Marne du 27 Décembre 1848 précisait « ...les actes et les attributions des dits agents de l'Etat investis des pouvoirs de tutelle concourent directement et nécessairement à la production des dommages que peut éprouver la commune et doivent par la suite être regardés comme générateurs de responsabilité à la charge de l'Etat ; il suit de là que la commune requérante est recevable à initier, par le moyen qu'elle invoque, un recours en indemnité contre l'Etat »^396(*).

En effet, il s'agissait d'un détournement de fonds par le receveur municipal de Champigny-sur-Marne. Le recours exercé contre l'Etat était fondé sur l'insuffisance du contrôle de tutelle sur cet agent.

L'inaction ou le défaut de coordination des autorités tutrices sont aussi constitutifs de faute de nature à engager leur responsabilité. Les moyens de recours devraient être aux organes locaux pour contrebalancer les velléités de certains tuteurs zélés ou qui agissent en dehors des lois et règlements^397(*). Sur cette base, en matière de substitution par exemple, la responsabilité de l'autorité tutrice doit être cumulée avec celle de la collectivité en cause^398(*).

Il serait judicieux que la jurisprudence du conseil d'Etat soit appliquée au Cameroun, car elle contribuerait à améliorer l'esprit des autorités tutrices. Ce d'autant plus que comme le souligne M. TCHOUNBIA, certaines autorités de tutelle s'inquiètent devant les personnages politiques redoutables, pourtant il n'en est rien devant les maires et délégués insuffisants à qui ils imposent souvent des dépenses à la limite illégales^399(*). L'on peut donc en déduire dans certains cas une modulation des sanctions en fonction du bord politique de l'autorité locale. L'on peut ainsi se demander s'agissant par exemple de la mairie de BANGOU qui a à sa tête Mme R. MBOUTCHOUANG - belle mère du Président Paul BIYA - si un contrôle lui sera appliqué. D'où la nécessité de renforcer le contrôle juridictionnel et d'asseoir une culture municipale, régionale et démocratique.

* ³⁷⁰ Voir supra chapitre 2 : Les rénovations des modalités et des finalités du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées

* ³⁷¹ BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », in Annales de la Faculté des Sciences Juridiques et politiques, Université de Dschang, Tome 9, Edition spécial décentralisation, 2005, p.110

* ³⁷² CASANOVA (J C), « Jacobinisme la fin d'un mythe », in Commentaire n°100, Hivers 2002- 2003, p. 871

* ³⁷³ MENTHONG (H.-L.), « La construction des enjeux locaux dans les débats constitutionnels au Cameroun », in MELONE (S.), MINKOA SHE (A.), SINDJOUN (L.), (dir.), , Yaoundé, Fondation Friedrich - Ebert, 1996, Pp 148-168

* ³⁷⁴ Cf. Art. 94 et 95, Loi n°2004/18 du 22 Juillet 204 fixant les règles applicables aux communes

* ³⁷⁵ Art. 105, Loi fixant les règles applicables aux communes

* ³⁷⁶ MENTHONG (H.-L.), « La construction des enjeux locaux dans les débats constitutionnels au Cameroun », op.cit, p 89

* ³⁷⁷ KEUTCHA TCHAPNGA (R.), « Les mutations récentes du droit administratif camerounais », propos tirés de . BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », in Annales de la Faculté des Sciences Juridiques et politiques, Université de Dschang, Tome 9, Edition spécial décentralisation, 2005, p.93

* ³⁷⁸ L'art. 71 al. 4 dispose que « [...] le représentant de l'Etat peut annuler les actes des collectivités territoriales manifestement illégaux [...] ».

* ³⁷⁹ CHAPUS (R.), Droit administratif général, Tome 1, 13^ème édition, Paris, Montchrestien, Août 1999, p 394

* ³⁸⁰ Ibid, p 403

* ³⁸¹ CHAPUS (R.), Droit administratif général, op.cit, Pp 396-397, lire aussi dans ce sens RIVERO (J.) et WALINE (J.), Droit administratif, 18^ème édition, Paris, Dalloz, 2000, pp 417 -418

* ³⁸²CASANOVA (J.-C.), « Jacobinisme la fin d'un mythe », in Commentaire N°100, Hivers 2002- 2003, p. 870

* ³⁸³ Cf. Art. 68 al. 4, loi d'orientation de la décentralisation

* ³⁸⁴ BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », op.cit, p 100

* ³⁸⁵MOMO (B.), « Réflexions sur le système communal camerounais : contribution à l'étude de la décentralisation territorial au Cameroun », in Juridis Info, N°24 Octobre - Novembre -Décembre 1995, Pp 90-92

* ³⁸⁶ DOMBE-BILLE (S.), Recherche sur les rapports entre l'Etat camerounais et les collectivités locales, tirée de NLEP (R G), L'administration publique camerounaise: Contribution à l'étude des systèmes africains d'administration publique, Paris, LGDJ, 1986, p.96

* ³⁸⁷ TCHOUNBIA ELANG (R.), Décentraliser et démocratiser : la gouvernance locale, Yaoundé, Presse de l'UCAC, 2004, p 137

* ³⁸⁸ Il est à noter que la tutelle ne se présume pas et qu'il n'y a pas de tutelle sans texte. Où comme le veut l'adage en droit pénal « nullum crimen, nulla poena sine lege »

* ³⁸⁹BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », op.cit, p 103

* ³⁹⁰ Lire dans ce sens l'article 30 de la loi sur les communes et l'article 31 de celle sur les régions

* ³⁹¹ Des informations obtenues auprès du service provincial des communes de Douala, les communes précisément fonctionnent encore dans les faits pendant deux (2) sessions par an. Ce qui est extrêmement insuffisant et fait pratiquement du maire le « seul maître à bord »

* ³⁹² Cf. Art. 36 al. 3, loi fixant les règles relatives aux communes, 32 et 42, loi fixant les règles applicables aux régions.

* ³⁹³ Ce qui serait plus garant non seulement de l'étique décentralisatrice mais, aussi démocratique. Au lieu que ce soit une délégation spéciale nommé par le pouvoir exécutif. Lire les articles 52 et 53, loi fixant les règles applicables aux communes, de même que les articles 50 et 51 de la loi relative aux régions.

* ³⁹⁴ TCHOUNBIA ELANG (R.), Décentraliser et démocratiser : la gouvernance locale, Yaoundé, Presse de l'UCAC, 2004, p 139

* ³⁹⁵ Information obtenue auprès des services juridiques du MINATD

* ³⁹⁶ TCHOUNBIA ELANG (R.), Décentraliser et démocratiser : la gouvernance locale, Yaoundé, Presse de l'UCAC, 2004, p. 141.

* ³⁹⁷ Ibid, p. 141

* ³⁹⁸ Ce d'autant plus que lorsqu'elle de substitue à l'autorité locale, l'autorité de tutelle le fait dans les mêmes conditions que cette dernière. Confère article 96 loi sur les communes et article 82, loi fixant les règles applicables aux régions

* ³⁹⁹TCHOUNBIA ELANG (R.), Décentraliser et démocratiser : la gouvernance locale, op.cit, p 141