La problématique du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées au regard de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996

Paragraphe 2 : Les justifications éventuelles de la tutelle sur les collectivités

territoriales décentralisées

Faire état de la justification de la tutelle paraît paradoxal. Mais relevons que l'autonomie locale est une notion relative. Elle peut être définie comme liberté reconnue à une collectivité instituée, ayant pour objet la satisfaction des besoins collectifs et qui s'exerce dans le cadre d'un système d'action public. En termes juridiques, cela se traduit par un droit de libre administration, des institutions démocratiques et des compétences effectives au sein de l'Etat^339(*).

Ainsi, l'autonomie étant une notion relative, elle ne se conçoit que dans un ordre juridique supérieur, celui de l'Etat et par rapport à des pouvoirs supérieurs dont la compétence englobe le territoire communal, qu'il s'agisse d'autres collectivités territoriales, de pouvoirs étatiques ou régionaux. De plus, le développement urbain ignore les limites communales, fussent-elles issues d'un regroupement, et rend nécessaire de multiples coopérations^340(*).

L'on perçoit aisément qu'au nom des intérêts supérieurs de l'Etat notamment la préservation de l'unité et de l'intégrité du territoire (A) ou de ceux de la nation tel le nécessaire maintien de l'harmonie et de la cohésion nationale (B) que soient mises certaines restrictions à la libre administration des collectivités décentralisées.

A) La préservation de l'unité et de l'indivisibilité de la République

La nécessité de préserver l'unité et l'indivisibilité de la République passe par l'analyse des implications de l'Etat unitaire. En effet, la décentralisation comme voie d'exécution de l'Etat se développe dans le cadre d'un Etat unitaire. Or, le Cameroun est acquis au principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République^341(*). Ce principe est magnifié à travers l'unité politique (1) et l'unité territoriale (2).

1) L'unité politique

L'unité politique se traduit par l'unicité du pouvoir d'Etat et l'unité du peuple. S'agissant de l'unité politique, elle se traduit par l'unicité des trois grands pouvoirs d'Etat que sont : Le pouvoir Exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. Pris individuellement, l'unicité du pouvoir exécutif s'entend comme l'impossibilité d'accorder aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire propre^342(*). Donc, seul le pouvoir exécutif dispose du pouvoir réglementaire. Ainsi, c'est lui qui définit les modalités d'application des lois adoptées par le pouvoir législatif en matière de décentralisation.

L'unicité du pouvoir législatif dans le cadre de l'Etat unitaire peut se traduire par une formule lapidaire : un parlement pour toute la République. Seul le parlement dispose du pouvoir d'élaborer et d'adopter les lois^343(*). C'est la conséquence à la fois de l'unité du pouvoir législatif, de la primauté de la loi et du fait que la constitution confie au Premier Ministre un pouvoir d'exécution des lois et l'exercice du pouvoir réglementaire sous réserve de celui attribué au Président de la République^344(*).

Toutefois, les autorités locales jouissent du pouvoir d'organisation qui incombe à toute autorité administrative. De même, rien n'empêcherait le législateur de renvoyer au pouvoir réglementaire local, à condition qu'il ne puisse en résulter des inégalités, incompatibilités avec les exigences de l'égalité devant la loi en ce qui concerne l'exercice des libertés publiques ou les exigences de la solidarité nationale^345(*). L'on peut en déduire l'existence des pouvoirs implicites permettant aux collectivités locales de prendre les mesures réglementaires nécessaires à l'exercice de leurs compétences dans le silence de la loi et des décrets d'application^346(*).

L'unicité du pouvoir juridictionnel traduit quant à lui, le souci d'établir une même justice pour tous à travers le territoire. Il s'agit d'une manifestation du principe de l'égalité de tous devant les mêmes lois quelque soit le tribunal devant lequel l'on comparait^347(*). Il en résulte que la collectivité locale n'a aucune compétence de type juridictionnel. Ce qui se traduit également par la subordination hiérarchique du maire au procureur de la République lorsqu'il agit en tant qu'officier de police judiciaire.

L'unité du peuple, née sous l'ancien régime en France, est devenue un principe cardinal, révolutionnaire et post révolutionnaire. En effet, elle implique que les citoyens doivent se voir appliquer les mêmes lois, de la même manière, par la même administration quelque soit l'endroit du territoire où ils se trouvent dans la République. C'est fort de cela que le Conseil constitutionnel français déduisait du principe d'indivisibilité et de l'égalité de tous les citoyens devant la loi « le principe d'unicité du peuple français, dont aucune section ne peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale ». Il précise par la suite que les principes fondamentaux « s'opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelques groupes que ce soit, définis par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance »^348(*). Cette unicité s'oppose à la reconnaissance au sein de la République d'une autre entité portant le nom de peuple.

2) L'unité territoriale

L'unité territoriale quant à elle est la résultante du fait que l'Etat dispose d'un territoire et d'un seul territoire. Mais cette notion de territoire intègre plusieurs éléments à savoir : le territoire terrestre qui comporte le sol et le sous sol, le territoire aérien et le territoire maritime. Le principe d'unité territoriale soumet ainsi l'ensemble de ces éléments à une juridiction. Les seules frontières reconnues étant celles qui séparent l'Etat de ses homologues. C'est fort cela que ce principe interdit une police des frontières entre les différentes unités administratives locales et s'oppose à toute dynamique sécessionniste.

B) La garantie de l'unité et de l'indivisibilité de la République

Tout Etat se veut une synthèse visant à concilier unité et diversité. Au Cameroun, cela prend une dimension particulière, car pour les dirigeants camerounais, l'unité et l'intégration nationale doivent, à tout prix être préservées. C'est fort de cela que d'entrée de jeu, la loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996 rappelle en son article 1^er que « La République du Cameroun est un Etat unitaire décentralisé et indivisible ». Cette indivisibilité consacre la prépondérance de l'unité dans une démocratie adaptée à ce contexte. Et c'est en ce sens que la loi d'orientation de la décentralisation, impose aux collectivités territoriales décentralisées dans « l'exercice de leurs activités, le respect de l'unité nationale, de l'intégrité du territoire et de la primauté de l'Etat »^349(*).

L'idéal serait que la démocratie locale se fondât sur une véritable liberté politique et juridique sans aucune interférence du pouvoir central de l'Etat avec cependant un contrôle de légalité a posteriori^350(*). Ce qui impliquerait que les collectivités locales jouissent de larges compétences qu'elles exercent seules. Mais, que faire pour un Etat comme le Cameroun où sous les cendres du centralisme obsessionnel, le feu des replis identitaires (1), qui justifie en permanence le choc didactique entre les tendances paradigmatiques du centralisme et des dynamiques particularistes. Ce qui a traduit et justifié le choix du régionalisme camerounais non seulement comme un non lieu aux menaces de sécession, mais aussi comme le refus du retour au fédéralisme (2).

1) Sous les cendres du centralisme obsessionnel, le feu des replis identitaires

Rappelons que l'avènement de la République du Cameroun^351(*) n'est que la résultante de la fusion de l'ex-Cameroun Occidental ayant subi la colonisation anglaise et de l'ex-Cameroun oriental jadis sous l'empire français^352(*).

Les replis identitaires qui minent le Cameroun ont pour base fondamentale l'obsession idéologiste d'un Etat unitaire fortement centralisé. En effet, la forme de l'Etat est pour l'ordre dirigeant camerounais une pré-condition à atteindre l'idéal d'unité nationale, voire d'intégration nationale. Elle apparaît dès lors comme enjeu politique fondamental et l'un des ressorts essentiels de la dialectique de l'ordre et du mouvement. Et, « bien plus qu'une simple idéologie, le centralisme étatique est pour l'ordre dirigeant un véritable idéologisme. [Lequel peut s'apprécier comme] un projet au service d'intérêts collectifs qui prétend à une nécessité de rationalité univoque correspondant à une solution univoque à l'exclusion de toute autre »^353(*). Aussi, le Président AHMADOU AHIDJO, s'inspirant de la conception jacobine de l'ordre étatique s'était-il proposé de bâtir son système sur une hostilité à tout ce qui eut risqué de démembrer et d'affaiblir l'Etat^354(*). A cela, vient se greffer l'ambition hémogénique du tout premier véritable entrepreneur politique camerounais de contrôler, en toute exclusivité la totalité du champ sociopolitique.

En effet, dans l'imaginaire politique de M. AHMADOU AHIDJO, le Cameroun devrait à tout prix être une nation. Le contexte de partition et de valorisation des micros nationalités qui prévalait ne pouvait permettre de réaliser sa mission. Ainsi déclarait-il dans cet esprit d'une totale désapprobation : « tant les tribus resteront repliées sur elle mêmes, tant que les députés penseront tribus, tant que les fonctionnaires agiront quotidiennement en fonction du tribalisme, ce pays ne peut faire de réels progrès »^355(*).

A sa suite, le Président Paul BIYA déclare que « le processus de démocratisation que nous avons mis en oeuvre ne saurait se déphaser par rapport à l'intégration nationale - qui apparaît comme une condition préalable - ni faire place à l'ouverture instantanée et sans précautions de toutes les vannes de la liberté et de l'égalité sans créer le risque élevé d'une résurgence chaotique de ses clivages antagonistes, ethniques et autres, toutes choses susceptibles de faire voler en fumée notre espoir d'intégration nationale »^356(*). Ainsi, il préconisât pour le Cameroun, la construction d'un Etat fort capable de « se faire obéir ou imposer son autorité à toute forme de malveillance interne individuelle ou collective et de faire face à toute agression extérieure »^357(*).

La construction de cet Etat unitaire atteste effectivement l'existence d'un problème politique ; lequel ne procède pas d'une fiction ; d'une création ex-nihilo mais, d'une situation réellement vécue. Ainsi, le problème des particularismes locaux, des replis identitaires qui en découlent et finalement de la forme de l'Etat est une constance dans la vie politique camerounaise.

Cette constance est davantage accentuée avec l'affirmation d'une altérité anglophone. En effet, l'identité en tant que permanence de caractéristiques telles que la langue, la culture, le sentiment d'appartenance à une communauté spécifique est une construction sociale mais, également politique en ce sens qu'elle est l'enjeu entre les différents acteurs sociopolitiques qui s'affrontent au fil du temps^358(*). Or, l'identité anglophone l'est fondamentalement, elle est ancienne, consécutive à la colonisation britannique. Et, c'est justement cette identité anglophone qui est la genèse des replis identitaires, car elle dénonce le centralisme étatique. D'où la volonté de rompre avec l'Etat unitaire, qui trouve une légitimation dans la vision uniformisante de la communauté francophone et emphatique les différences entre anglophones et francophones qualifiées d'irréductibles.

Ce désir trouve encore un fondement dans le clivage linguistique francophones-anglophones et présente un caractère asymétrique parce que incluant une minorité anglophone et une majorité francophone^359(*).

De cette analyse, l'on perçoit de tous ces relents de replis identitaires, non seulement l'affirmation d'une altérité anglophone mais la diabolisation de l'Etat unitaire^361(*). Ce qui à justifie le maintien d'un contrôle prégnant de l'Etat pour garantir la cohésion et l'harmonie nationale.

2) Garantir la cohésion et l'harmonie nationale

De l'analyse ci-dessus faite, l'on comprend que les enjeux sont énormes et, que la tutelle actuelle peut se justifier.

Rappelons déjà que le principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République et le principe de libre administration des collectivités territoriales ne sont pas antinomiques ; ils définissent au contraire ensemble le statut constitutionnel des collectivités territoriales de la République^362(*). Ainsi, le principe de libre administration, qui trouve sa source dans l'article 55 de la loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996 protège l'autonomie de décision et d'action des collectivités territoriales contre des comportements éventuels du pouvoir exécutif et du législateur, lequel est également chargé par la Constitution d'en définir les conditions ainsi que les compétences et les ressources des collectivités.^363(*). Le principe d'indivisibilité de la République, en revanche, protège le caractère unitaire de l'Etat en assurant sa prééminence normative^364(*).

La prééminence normative, la cohésion voire l'harmonie nationale qu'assure le principe d'indivisibilité de la République, doivent être maintenues ; surtout avec les clivages identitaires, sociopolitiques antagonistes qui trouvent leur sens dans le lien social. Or, «  le lien social n'est pas seulement nécessaire, il doit être exclusif parce que toute appartenance à plusieurs instances inférieures ou supérieures, affaiblit le lien social en multipliant les fidélités et en favorisant les conflits de légitimité »^365(*).

Ce désir de rupture de l'ordre étatique peut se justifier par le mouvement démocratique, c'est-à-dire la combinaison de l'égalité et de la liberté, laquelle conduit tout naturellement, par sa pente libérale, à l'autonomie des entités locales, parce qu'il présuppose que les problèmes locaux sont mieux traités par les citoyens et par leurs élus locaux. Ceci parce que légitimement et naturellement les hommes veulent être libres et particuliers, c'est-à-dire ne pas dépendre des autres, ni ressembler aux autres, et que, de ce fait ils veulent rester différents et particuliers. C'est donc la raison pour laquelle on rencontre toujours et partout, une tension entre les aspirations à la diversité et à la particularité d'une part et d'autre part des aspirations à l'unité et à l'hégémonie^366(*).

Mais ce désir de liberté ne doit en aucun occulter la nécessité de préserver l'unité et de l'indivisibilité de la République, car la société, voire l'Etat non seulement permet une vie harmonieuse entre les citoyens si elle est bien organisée^367(*) ; mais elle leur permet aussi de se défendre contre les menaces extérieures^368(*).

De cette nécessité de concilier le besoin de liberté et celui d'unité, l'on en déduit que pour réduire la tension, pour satisfaire à la fois le besoin de liberté et celui d'unité, il faut diviser le corps politique sans le rompre. Ce qui justifie le choix du Cameroun pour le régionalisme non seulement comme un non lieu aux menaces de sécession, mais aussi comme le refus du retour au fédéralisme âprement revendiqué par les divers courants sécessionnistes^369(*)

Malgré toutes les justifications que l'on peut apporter à la tutelle actuelle, encore forte, l'on se doit néanmoins de proposer une amélioration de cette tutelle.

* ³³⁹ MARCOU (G.), « l'autonomie communale : étude comparative », in, la commune en France et en Europe, Pouvoirs, Revue française d'études constitutionnelles et politiques N° 95, 1998, p 69

* ³⁴⁰ Ibid

* ³⁴¹ Art. 1 al. 2, Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ³⁴² JOYAUX (M.), De l'autonomie des collectivités territoriales françaises : Essai sur les libertés du pouvoir normatif local, Bibliothèque de droit public, Tome 198, LGDJ, Février 1998.

* ³⁴³ Art. 26, Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ³⁴⁴ Art. 12, Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ³⁴⁵ MARCOU (G.), « Le principe d'indivisibilité de la République », in La République, Coll. « Pouvoir »s, Revue française d'études constitutionnelles et politique,s n°100, Novembre 2000, Pp. 53-54

* ³⁴⁶ CE. 13 Février 1985,  « Syndicat communautaire de la ville nouvelle de Bergy-Pontoise », AJDA, 1985, p.271, note Jean MORAU

* ³⁴⁷ En ce sens CE Ass. 7 Février 1958 « Syndicat des propriétaires des forets de chaînes liège d'Algérie »

* ³⁴⁸ Lire en ce sens la décision du Conseil Constitutionnel du 9 Mai 1991 sur la Corse, celle du 30Aoû 1994 sur les relatives aux statuts de la Polymérie française et de la Nouvelle-Calédonie. Pour une analyse de cette question, lire MARCOU (G.), « Le principe d'indivisibilité de la République », op. cit, p 55-60

* ³⁴⁹ Art. 3 al. 3, Loi n° 2004-17 du 22 juillet 2004 d'orientation de la décentralisation

* ³⁵⁰ MENYE ME MVE (Ph.), « La collaboration entre les acteurs de la décentralisation : contrôle de tutelle et de légalité », in Mécanismes de la décentralisation, Cours de l'E.N.A.M, Yaoundé, CRD, Décembre 2004, p.46

* ³⁵¹ Qui n'est que la résultante de la loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996 qui dispose en son article 1^er que « La République Unie du Cameroun prend, à compter de la présente loi, la dénomination de la République du Cameroun ».

* ³⁵² Lire sur la question NACH MBACK (Ch.), « L'institution communale au Cameroun : difficile mutation d'un double legs colonial ? », in, Solon, Revue africaine de parlementarisme et démocratie, Vol 2 N°1, Pp. 128-154

* ³⁵³ ATANGANA MVOGO (F. G.), « Enjeux et significations politiques du régionalisme constitutionnel au Cameroun : Réflexions sur un investissement politique », in Juridis périodique, N°53, Janvier-Février-Mars 2003, p 95

* ³⁵⁴ Ibid ? p. 95

* ³⁵⁵ Cf. premier conseil national de l'union Camerounaise du 14 au 20 Avril 1963 à Yaoundé, tiré de ATANGANA MVOGO (F. G.), « Enjeux et significations politiques du régionalisme constitutionnel au Cameroun : Réflexions sur un investissement politique », op.cit, p. 96

* ³⁵⁶MENYE ME MVE (Ph.), « La collaboration entre les acteurs de la décentralisation : contrôle de tutelle et de légalité », in Mécanismes de la décentralisation, Cours de l'E.N.A.M, Yaoundé, Centre de recherche et de documentation, Décembre 2004, p.45

* ³⁵⁷ Ibid, p. 45

* ³⁵⁸ MENTHONG (H.-L.), « La construction des enjeux locaux dans les débats constitutionnels au Cameroun », in MELONE (S.), MINKOA SHE (A.), SINDJOUN (L.), (dir.), la réforme constitutionnelle du 18 Janvier 1996, Aspects juridiques et politiques, Yaoundé, Fondation Friedrich - Ebert, 1996, p 151

* ³⁵⁹ Lire dans la même lancée la déclaration de Buéa de la All Anglophone Conférence, repris par

³⁶⁰ MENTHONG (H.-L.), « La construction des enjeux locaux dans les débats constitutionnels au Cameroun », op.cit, Pp 153-154

* ³⁶¹ Ibid, Pp. 153-154

* ³⁶² MARCOU (G.), « Le principe d'indivisibilité de la République », in La République, Pouvoirs, Revue française d'études constitutionnelles et politiques N°100, Novembre 2000, p 52.

* ³⁶³ Art. 26 al. 2 paragraphe c.3, Loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996

* ³⁶⁴ MARCOU (G.), « Le principe d'indivisibilité de la République », in La République, Pouvoirs, Revue française d'études constitutionnelles et politiques, op.cit, p. 52.

* ³⁶⁵ CASANOVA (J.-C.), « Jacobinisme : la fin d'un mythe », in Commentaire n°100, Hivers 2002- 2003, P 870

* ³⁶⁶ Ibid, Pp. 870-871

* ³⁶⁷ Et, c'est pour cela que le législateur camerounais dans l'optique de garantir cette harmonie, prévoit non seulement que l'Etat assure la tutelle sur les collectivités territoriales décentralisées mais aussi qu'il veille au développement harmonieux de tous es collectivités territoriales sur la base de la solidarité nationale, de potentialités régionales et de l'équilibre inter régional et intercommunal. Cf. art. 10 , loi N°2004-17 du 22 Juillet 2004 d'orientation de la décentralisation, de même que l'art. 55 al.3 et 4 de loi constitutionnelle de 1996

* ³⁶⁸ CASANOVA (J.-C.), « Jacobinisme la fin d'un mythe », op. cit. p. 871

* ³⁶⁹ ATANGANA MVOGO (F. G.), « Enjeux et significations politiques du régionalisme constitutionnel au Cameroun : Réflexions sur un investissement politique », in Juridis périodique, N°53, Janvier-Février-Mars 2003, Pp. 97-100