La problématique du contrôle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées au regard de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996

Section 2 : La survivance d'un contrôle de tutelle de l'Etat

Il est d'emblée nécessaire de préciser que dans le cadre de ce développement, nous ferons beaucoup plus allusion à l'expression tutelle, contrairement à la première partie de ce travail où l'on a fait référence de manière générale à l'expression contrôle de l'Etat. Ce choix est justifié par le fait que l'utilisation de l'expression contrôle de l'Etat ou contrôle administratif, voire de tutelle a une signification trop générale qu'il faudrait constamment préciser^238(*). Ce d'autant plus que l'expression tutelle matérialise effectivement l'emprise que peut avoir l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées.

Cette survivance du contrôle de tutelle est démontrée par le maintien d'une tutelle organique de l'Etat (paragraphe 1), la résistance d'une tutelle fonctionnelle (paragraphe 2) et la subsistance d'une tutelle financière (paragraphe 3)

Paragraphe 1 : Le maintien d'une tutelle organique

La tutelle organique ou tutelle sur les personnes est celle que l'Etat exerce non seulement sur l'exécutif municipal et régional mais, aussi sur leurs conseils. En effet, comme le souligne le Pr. Réné CHAPUS, cette tutelle n'est « rien d'autre que le pouvoir disciplinaire exercé sur les unités décentralisées ». Lequel pouvoir ne correspond plus à une tutelle mais au pouvoir disciplinaire exercé sur les fonctionnaires en général^239(*).

Démontrer ce quasi statu quo passe par l'appréciation du caractère quasi autoritaire et étroit de la tutelle que l'Etat exerce sur l'exécutif communal et régional d'une part (A) et d'autre part sur les conseils, municipal et régional (B).

A) Une tutelle quasi autoritaire de l'Etat sur l'exécutif communal et régional

Ce caractère quasi autoritaire se justifie par le pouvoir qu'exerce l'Etat à l'égard des exécutifs communal (1) et régional (2).

1) Le contrôle sur les magistrats municipaux

Au regard de la loi communale de 1974, l'étendue des pouvoirs de l'autorité de tutelle relevait moins de la tutelle que du pouvoir hiérarchique mis en mouvement dans le cadre disciplinaire^240(*). Cette thèse pourrait se justifier par le dédoublement des magistrats municipaux^241(*) et de ce fait, ils sont soumis de jure ou de facto au régime disciplinaire des agents de l'Etat, et donc aux sanctions y relatives : avertissement, blâmes, révocation (mais en tant qu'agent de l'Etat).

En effet, comme sous l'empire de la loi communale de 1974, les magistrats municipaux peuvent toujours faire l'objet de suspension, de révocation ou de destitution^242(*) ; excepté qu'il y a une prise en compte des droits de la défense et d'une certaine garantie de procédure et de légalité.

Mais il n'en démeure pas moins que le représentant de l'Etat de connivence avec le conseil municipal peut déposer un exécutif municipal. En effet à la demande du représentant de l'Etat, un conseil municipal peut être convoqué ; au cours de cette séance, l'exécutif municipal peut être sanctionné à travers un vote de défiance, c'est-à-dire un vote au cours duquel le conseil municipal lui retire sa confiance^243(*).

Cette démonstration est davantage justifiée par le caractère flou et imprécis des termes tel que « carence avérée » ou « faute lourde » que l'autorité de tutelle peut utiliser pour faire évincer un maire ou un adjoint en situation de mésintelligence avec ladite autorité. De même, ce pouvoir donné au Président de la République d'apprécier le caractère avéré ou lourd d'une carence selon son « ultime conviction » se présente comme un danger à l'égard de l'autonomie des communes.

En dehors de cette manifestation de la puissance tutrice de l'Etat en période normale, il est à relever qu'en temps de guerre, le maire et les conseillers municipaux pris individuellement peuvent être, pour des motifs d'ordre public, d'intérêt général, suspendus par décret du Président de la République jusqu'à la cessation des hostilités^244(*). Pourtant, seule l'autorité de tutelle a qualité pour apprécier l'opportunité de la suspension, mais en plus, il existe d'autres mécanismes constitutionnels pour juguler ce genre de situation. C'est le cas de l'Etat d'urgence ou d'exception^245(*).

Cette puissance se manifeste aussi par la nomination du délégué du gouvernement et de ses adjoints par décret du Président de la République.^246(*). En effet, de même, le Président de la République est seul compétent pour les révoquer suivant la même procédure. Le délégué du gouvernement bénéficie en réalité d'un statut ambigu. « Délégué » par le gouvernement et en premier lieu par son chef, il doit lui rendre compte de chacun de ses actes, quand il ne reçoit pas simplement de sa part telle ou telle instruction. Il est soumis à tout instant au pouvoir hiérarchique du gouvernement^247(*).

A l'issue de cette analyse, l'on relève « la nature disciplinaire du pouvoir de sanction dont disposait les différentes autorités de tutelle à l'égard des autorités locales »^248(*). Quid du contrôle exercé sur l'exécutif régional ?

2) Une tutelle excessive de l'Etat sur l'exécutif régional

A l'instar de la tutelle sur l'exécutif municipal, l'exécutif régional peut faire l'objet de suspension, de révocation ou de substitution. L'on se serait attendu à un contrôle plus lâche de l'exécutif régional, compte tenu de sa position ambivalente justifiée par son incidence politique majeure. Cette incidence politique est manifestée par l'organisation de la représentation des collectivités territoriales et particulièrement de la région par le Sénat^249(*).

Certes, outre les cas de suspension, la destitution de l'exécutif régional est soumise à l'avis du Conseil constitutionnel. Mais, aucune précision n'est faite quant à la nature de cet avis, de même qu'a son caractère motivé ou non.

Ainsi, malgré toute la protection constitutionnellement réservée à la collectivité régionale au Cameroun - la région est protégée dans trois (3) cas : le premier concerne les conflits de compétences qui opposeraient l'Etat et les régions, soit ces dernières entre elles et, dont il revient au Conseil constitutionnel de statuer souverainement pour départager (art. 47 al. 1, loi constitutionnelle du 18 janvier 1996). Le deuxième concerne l'atteinte aux intérêts de la région ou, la constitution en son article 47 al. 2 reconnaît un locus satndi aux présidents des exécutifs régionaux devant le conseil constitutionnel. Le troisième concerne les lois, les traités et accords internationaux qui menaceraient les intérêts de la région et, dont le Conseil constitutionnel sous l'action du président du conseil régional peut en connaître (art. 47 al. 3, loi constitutionnelle du 18 janvier 1996)^250(*). La région ainsi créée brille par sa précarité même dirigée par un conseil élu. « Comment devrait-il en être autrement quand on sait que l'Etat a conçu les régions non comme des pouvoirs locaux pouvant entrer en contradiction avec lui, mais essentiellement comme des administrations destinées à mieux servir les intérêts nationaux sur le plan local »^251(*).

En tout état de cause, l'avenir de l'exécutif régional comme celui de l'exécutif communal dépend encore de l'Etat. Les pouvoirs exorbitants de suspension, de substitution et de révocation que détiennent les autorités de tutelle par ce qu'aux frontières essentiellement imprécises sont pour le moins inquiétant et incitent à se demander si l'on est encore bien dans le cadre de la décentralisation^252(*). Sur ce, l'on est en droit de s'interroger sur l'état du contrôle exercé sur les organes délibérants.

B) Une tutelle étroite sur les conseils, municipal et régional

L'exercice de cette tutelle sera apprécié tout d'abord en ce qui concerne le conseil municipal (1), ensuite en ce qui concerne le conseil régional (2).

1) Une tutelle encore neutralisante de l'Etat sur le conseil municipal

Sous la loi de 1974, le conseil municipal pouvait faire l'objet de suspension et de dissolution^253(*). La législation actuelle sur les communes, quoique plus précise sur les modalités de suspension, de dissolution et de destitution du conseil municipal^254(*), ne s'est pas éloignée des canons traditionnels, car elle maintien ces pouvoirs.

A cet effet, l'article 23 de la loi communale de 1974, faisait déjà état de la nécessité de motiver l'acte de suspension tandis qu'il n'en était rien pour l'acte de dissolution. Les articles 46 et 47 de loi communale de 2004, hormis les cas de suspension et de dissolution révèlent les mêmes lacunes quant à l'obligation de motiver l'acte de dissolution.

De même, rappelons qu'à l'instar de la substitution de l'exécutif communal, le Président de la République dispose de mécanismes constitutionnels pour juguler les situations de crise aussi graves soient-elles ; que la suspension voire la substitution du conseil municipal par une délégation spéciale^255(*).

De manière générale, l'on constate que la tutelle en vigueur ici est à l'image de la tutelle sur l'exécutif communal, une tutelle excessive, car bien que dotée d'un mandat de cinq (5) ans, le conseil municipal, organe délibérant de la commune peut faire l'objet d'une suspension, d'une dissolution, d'une cessation de fonction ou d'une substitution. C'est donc « à l'instar de la tutelle sur l'exécutif communal, une tutelle puisant ses règles dans le pouvoir hiérarchique et dans le pouvoir disciplinaire »^256(*).

2) Une tutelle quasi-paralysante de l'Etat sur le conseil régional

A l'instar du conseil municipal, le conseil régional peut faire l'objet de suspension, de dissolution, de cessation de fonction ou de substitution^257(*). Au regard de cette gamme de sanctions qui peuvent frapper le conseil régional, l'on peut dire à quelques exceptions près que s'agissant de leurs organes délibérants, la région et la commune ont un destin commun. S'il ne s'agissait que de leur commune destinée au niveau de leurs sanctions et de l'amélioration quant à leurs modalités d'intervention l'on en serait ravi. Mais l'on déplore toujours le fait que les lacunes relatives au contrôle sur le conseil municipal reviennent une fois de plus. Ce qui a pour conséquence de mettre à l'ordre du jour ce caractère quasi paralysant de la tutelle sur la région, encore naissante.

En effet, au sens de l'article 48 de la loi fixant les règles applicables aux régions, le conseil régional peut être suspendu par décret du Président de la République, sur proposition du ministre chargé des collectivités territoriales en cas :

- d'accomplissement d'actes contraires à la constitution ;

- d'atteinte à la sécurité de l'Etat ou à l'ordre public ;

- de mise en péril de l'intégrité du territoire national ;

- d'impossibilité durable de fonctionner normalement.

Le même article prévoit en son alinéa 3 que la suspension peut être précédée d'une mise en demeure adressée au conseil concerné par le ministre chargé des collectivités territoriales.

A la lecture attentive de cette disposition, l'on cherche en vain l'obligation faite à l'autorité de tutelle de motiver son acte de suspension. Pire encore, la mise en demeure n'est pas une obligation pour l'autorité de tutelle, mais une éventualité^258(*). L'on se doit logiquement de se poser la question de savoir si les droits de la défense sont en régression ? Le constat ici est que le Président de la République dans son acte de suspension n'est tenu d'aucune justification à faire valoir.

Cette motivation semble aussi absente dans l'acte de dissolution que prend le chef de l'Etat. En effet, l'article 49 de la loi fixant les règles applicables aux régions dispose que « le Président de la République peut par décret après avis du Conseil constitutionnel dissoudre un conseil régional [...] ». A la lecture de ces dispositions, on constate ipso facto que l'autorité de tutelle n'est tenue d'aucune obligation de motivation, même s'il est astreint de demander l'avis du Conseil constitutionnel. Malheureusement, la loi ne fait aucune précision quant à la nature de l'avis. Est-ce un avis simple, obligatoire, conforme ? De même, aucune précision n'est faite quant à l'obligation pour le Conseil constitutionnel de motiver son avis. Surtout que « le silence de la loi ne s'aurait ne pas s'interpréter comme un quitus du législateur à l'action disciplinaire et répressive du pouvoir de tutelle dans la mesure où [le législateur prévoit dans certains cas de manière explicite l'obligation de motiver] »^259(*).

Cette position est d'autant plus défendable que le Président de la République jouit de la latitude de créer par décret une délégation spéciale dont le président et le vice-président sont nommés par lui, sur proposition du ministre chargé des collectivités territoriales. Il est vrai que les pouvoirs de la délégation spéciale sont réduits à l'expédition des affaires courantes, aux mesures conservatoires et à la recherche de solutions aux affaires dont l'urgence est avérée. Mais il n'en demeure pas moins que sa durée d'exercice est longue, car il est prévu des élections dans un délai maximal de six mois^260(*). Logiquement, une collectivité se doit d'être gérée par un conseil élu. Ce qui devrait avoir pour conséquence la réduction de cette durée de six (6) mois à beaucoup moins, soit deux (2) mois par exemple.

De cette emprise de la tutelle, l'on en déduit une méfiance à l'égard de la région. La délégation spéciale pouvant s'appréhender comme une institution utilisée par l'autorité de tutelle pour mieux véhiculer sa politique en cas de dissolution du conseil, de démission de tous ses membres ou de décision de justice portant annulation des élections régionales^261(*). De cette résurgence de la suprématie de la tutelle dans la gestion de la vacance, il en résulte que l'autorité de tutelle au Cameroun détient donc d'énormes pouvoirs qui lui permettent d'avoir une forte maîtrise sur le conseil régional et de décider de son avenir. En effet, c'est sur ce, que l'on se doit de faire état du caractère quasi paralysant de la tutelle sur le conseil régional.

Enfin, l'on peut dire que la tutelle sur les personnes par rapport à l'ancien droit reste de mise. En effet, elle n'est que la traduction du pouvoir disciplinaire qu'exerce l'Etat sur l'exécutif communal et régional, ainsi que sur leurs organes délibérants. Surtout que ce pouvoir oscille entre la maîtrise du processus de recrutement des autorités communales et régionales^262(*), les nominations de certains personnels et autorités municipales et régionales^263(*) reconnus par le législateur et au droit de sanction.

A cet égard, le risque reste grand sur le plan pratique du fait de la lourdeur de la tutelle, car la tutelle sur les personnes conçue dans le cadre de pallier les carences des autorités locales, risque par l'effet contraire de devenir la source majeure de ces carences^264(*).

Cette appréciation rigoureuse de la tutelle organique se démarque de la tutelle fonctionnelle qui a connu quelques innovations malgré la résistance de certains aspects.

* ²³⁸ CHAPUS (R.), Droit administratif général, Tome 1, 13^ème éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, p.388

* ²³⁹ Ibid, p. 388

* ²⁴⁰ MOMO (B.), « Réflexions sur le système communal camerounais : Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale au Cameroun », in Juridis info, N° 24, Octobre-Novembre-Décembre 1995, p. 87

* ²⁴¹ Etant donné qu'en plus d'être représentant de la commune, les magistrats municipaux sont aussi agent de l'Etat. Cf. CHAPUS (R), Droit administratif général, op.cit, p. 235

* ²⁴² Cf. Art 94 et 95, Loi n° 2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes

* ²⁴³ BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », in Annales de la Faculté des Sciences Juridiques et politiques, Université de Dschang, Tome 9, Edition spécial décentralisation, 2005, p.87

* ²⁴⁴ Art. 105, Loi N° 2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes 

* ²⁴⁵ Art. 9 al. 1 et 2, Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ²⁴⁶ Art. 115, Loi n°2004-18, op.cit

* ²⁴⁷ NLEP (R. G.), L'administration publique camerounaise: Contribution à l'étude des systèmes africains d'administration publique, Paris, LGDJ, 1986, p.107

* ²⁴⁸ Ibid, p. 101

* ²⁴⁹ Art 20, Loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972

* ²⁵⁰ GUIMDO D. (B.-R.), « Constitution et décentralisation au Cameroun depuis la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996», in Revue juridique et politique des Etats francophones, n°2, Avril - Juin 2005,p. 215, lire aussi MENYE ME MVE (Ph.), « processus de mise en place de la décentralisation », in Mécanismes de la décentralisation, Cours de l'E.N.A.M, Centre de recherche et de documentation, Yaoundé, Décembre 2004,Pp. 14-15

* ²⁵¹ BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », op.cit, p. 92

* ²⁵² KEUTCHA TCHAPNGA (C.), « Les mutations du droit administratif camerounais », Cité par BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », op.cit, p. 93

* ²⁵³ Art. 23, Loi n°74/23 du 5 décembre 1974 portant organisation communal, lire aussi l'article 18 du décret n°77/91 du 25 mars 1977 déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes.

* ²⁵⁴ Art. 46, 47 et 52, Loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes

* ²⁵⁵ Art. 52, Loi n°2004-18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes

* ²⁵⁶ BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », in Annales de la Faculté des Sciences Juridiques et politiques, Université de Dschang, Tome 9, Edition spécial décentralisation, 2005, p.93

* ²⁵⁷ Section V : De la suspension, de la dissolution du conseil régional, de la cessation de fonction et de la substitution, Loi n°2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions

* ²⁵⁸ Cette éventualité est matérialisée par l'utilisation du verbe pouvoir. « La suspension peut être précédée d'une mise en demeure ».

* ²⁵⁹ MOMO (B.), « Réflexions sur le système communal camerounais : Contribution à l'étude de la décentralisation territoriale au Cameroun », in Juridis info, N° 24, Octobre-Novembre-Décembre 1995, p.

* ²⁶⁰ Art. 50, Loi n° 2004-19 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions

* ²⁶¹ BIPELE KEMFOUEDIO (J.), « La tutelle administrative dans le nouveau droit camerounais de la décentralisation », op.cit, p. 96 

* ²⁶² Se fondant sur le processus électoral au Cameroun, quoique se trouvant dans un Etat démocratique et multi partisan, il n'en demeure pas moins que dans les faits, nous sommes pratiquement revenus au parti unique. Les dernières élections législatives et municipales du 22 juillet et 30 septembre 2004 l'attestent largement.

* ²⁶³ Il s'agit du personnel détaché : receveurs, comptables matières, secrétaires généraux, délégués du gouvernement et adjoints)

* ²⁶⁴ NLEP (R. G.), L'administration publique camerounaise: Contribution à l'étude des systèmes africains d'administration publique, Paris, LGDJ, 1986, p.102