Le rétablissement de l'Etat de droit dans une société en reconstruction post-conflictuelle: l'exemple de la sierra léone

II. La Cour Spéciale et les autres juridictions pénales internationales

La Cour spéciale pour la Sierra Léone, bien que créée suivant un processus suis generis n'intervient pas ex nihilo. Elle vient dans un contexte où la communauté internationale a commencé à faire ses preuves sur le chemin de la lutte contre l'impunité en Ex-Yougoslavie, au Rwanda et plus généralement avec l'adoption du Statut de Rome. La rédaction du statut et des règles de procédure et de preuve de la nouvelle Cour pour la Sierra Léonne devrait « s'inspirer de ceux des tribunaux pénaux internationaux pour le Rwanda et l'Ex-Yougoslavie^68(*) » et s'adapter aux circonstances spécifiques du cas sierra léonais. Contrairement aux autres tribunaux ad hoc, la Cour est crée par accord spécial entre le gouvernement sierra léonais et les Nations unies (A) et siège sur les lieux où les exactions qu'elle punit ont été commises (B).

A. Une Cour créée par accord spécial

Les principales parties prenantes au sein du Conseil de sécurité voulaient une Cour économique et indépendante de l'administration onusienne (1). Sa création par accord spécial et non par une résolution concourt à la réalisation de ce premier objectif et surtout privera des pouvoirs importants liés à l'application du Chapitre VII de la Charte de San Francisco (2).

1. Une Cour indépendante de l'administration onusienne

L'indépendance de la Cour par rapport à l'administration onusienne peut revêtir deux aspects : l'aspect financier et l'aspect fonctionnel. Concernant les finances, l'un des principaux facteurs, nous l'avons dit pour la réussite de la Cour était de savoir si elle pouvait remplir sa mission de manière plus efficace que les autres tribunaux ad hoc sans coûter aussi cher à la communauté internationale. Le budget annuel de la Cour est en moyenne de 25 millions de dollars, une moindre somme par rapport aux 120 millions que coûtent chacun des deux tribunaux^69(*) ad hoc précités. Ce budget ne correspond pas à l'évaluation première de 114,6 millions opérée par le Secrétaire général^70(*). Cette évaluation réduite ayant obtenu l'adhésion des membres du Conseil de sécurité réunis en séance informelle n'a cependant pas vu un très grand enthousiasme dans les contributions.

En effet, la création de la Cour par un accord spécial conduit à l'impossibilité que son financement puisse dépendre du budget global des Nations unies. C'est pourquoi les problèmes que les autres tribunaux n'ont pas rencontrés dès leur mise sur pied allaient se révéler handicapants pour la Cour. Le Conseil de sécurité a demandé au Secrétaire général^71(*) de déterminer « le montant des contributions volontaires, en tant que de besoin, les fonds, le matériel et les services, notamment les services d'experts, que les États, les organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernementales pourront être appelés à fournir au Tribunal spécial ». Contrairement aux Tribunaux Pénaux Internationaux pour l'Ex-Yougoslavie et le Rwanda qui sont financées par les contributions obligatoires des membres des Nations unies^72(*) et la Chambre spéciale du Kosovo qui dépend de la Mission des Nations Unies au Kosovo, c'était donc la première fois qu'il fallait qu'une instance judiciaire recherche ses moyens de financements en faisant recours aux contributions volontaires des Etats pour assurer le financement. Le Secrétaire général accordera une particulière attention à la collecte des fonds ; il aura d'ailleurs à cet effet lancé un appel le 18 juin 2001 aux Etats pour leur demander d'indiquer quelles seront leurs contributions financières, matérielles et en personnel à la mise sur pied et au fonctionnement de la Cour pour les trois premières années. Le résultat de 15 millions de dollars pour la première année (1,8 millions de moins que nécessaire) et 20,4 millions pour les deux autres années (soit 19,6 millions de moins) avec des contributions en mobilier et pas de mise à disposition de personnel^73(*). Ce manque d'enthousiasme à participer plus activement au financement de la Cour décrit le sentiment de lassitude des Etats face aux coûts exorbitants engloutis par les deux tribunaux.

D'un point de vue fonctionnel, la Cour est complètement autonome par rapport à l'administration onusienne. Bien que rendant compte au Conseil de sécurité via le Secrétariat général, elle est tout à fait indépendante de l'appareil administratif et politique de l'ONU. Contrairement aux TPI pour le Rwanda et l'Ex-Yougoslavie, la nomination du personnel de la Cour spéciale ne dépend pas exclusivement du bureau des affaires juridiques du Secrétariat général des Nations unies ; elle est partagée entre le Secrétaire général et le gouvernement sierra léonais. Au premier incombe la nomination de sept des onze juges de la Cour ainsi que du Procureur. Le président Sierra léonais quant à lui a à sa charge la nomination du Procureur adjoint et des quatre autres juges. Le personnel administratif quant à lui est composé aussi bien de nationaux qu'internationaux^74(*). Certains bureaux comme celui des relations publiques sont occupé à 100 %, au moment de la création de la Cour, par les nationaux qui pratiquent la langue courante de la Sierra Léone (le Krio) et qui ont joué un rôle important dans la mission d'information et de sensibilisation sur la Cour à travers le pays.

Le Secrétaire général des Nations unies avait aussi prévu un procédé de coopération^75(*) avec la Mission des Nations Unies en Sierra Léone. Le Conseil de sécurité prend en compte ces recommandations dans la résolution 1400 (2002) dans laquelle il « espère que le Tribunal entamera bientôt ses activités et autorise la MINUSIL à assurer au Tribunal spécial, sur la base du remboursement des frais, et sans préjudice pour son potentiel, l'appui administratif et l'appui connexe nécessaires^76(*)». La mission lui fournira donc une aide en matière d'administration financière, logistique, notamment en ce qui concerne les outils informatiques et de télécommunications et en personnel pour les premiers mois de fonctionnement, en attendant la mise sur pied progressive du budget et du personnel propres de la cour. Kofi ANNAN prévoyait aussi la mise à disposition de la mission d'une partie de ses locaux à la Cour pour lui permettre d'abriter les bureaux du procureur dans les premiers mois. Ce rapport et la résolution ne seront pas suivis d'effet notable dans la mise en place effective de ces objectifs. Pire, il y est allégué dans un premier temps^77(*) une certaine rivalité entre les deux institutions. En effet, les officiels de la mission avaient une certaine hésitation à mettre sur pied une plate forme de coopération avec la Cour Selon les recommandations du Secrétaire général et du Conseil de sécurité car selon eux, la mission de pacification du pays risquait d'être sérieusement mise à mal par les activités de la nouvelle Cour. Il y a quand même eu deux domaines où la MINUSIL a apporté son soutien : la sécurité et les droits de l'homme. En effet, la CIVPOL (police civile des missions des Nations unies) et les troupes militaires ont apporté une aide indispensable pour que la Cour puisse remplir sa mission en toute sérénité. La section des droits de l'homme quant à elle lui a apporté toute l'expérience de son équipe dans l'élaboration des premiers documents de base et la formation du personnel national.

Le fait que la Cour soit indépendante de l'administration onusienne et financée par des contributions volontaires lève la question du rôle du Secrétaire général dans la gestion des contributions et l'utilisation des fonds. Un comité de gestion formé d'un groupe d' « Etats intéressés^78(*) » a été mis sur pied par celui-ci pour assurer le contrôle de la gestion des fonds. Le comité sera entre autres chargé de:

· Assister le Secrétaire général pour s'assurer de la disponibilité permanente des liquidités pour le fonctionnement de la cour ;

· Assister les Nations unies et le gouvernement sierra léonais dans la mise sur pied de la Cour, notamment le recrutement et la formation du personnel ;

· Examiner le rapport moral du président et le rapport financier du greffier de la Cour et faire des recommandations au Secrétaire général;

· Faire un rapport au groupe des Etats pourvoyeurs de fonds et rechercher d'autres contributeurs au fonctionnement de la Cour.

Bien que les contributions volontaires aient suscité l'intérêt des membres du Conseil de sécurité et des pays donateurs, la mise en place de cette commission soulève la question de l'indépendance de la Cour. L'on ne peut s'assurer d'un manque de pressions des Etats qui siègent dans cette commission pour influer sur le fonctionnement de la Cour. Plus, les risques de marchandages politico diplomatiques^79(*) autour d'une institution dont la mission est de punir les violations graves des droits de l'homme risquent de dénaturer sa mission en détournant l'attention vers son but principal. Ainsi, certains observateurs on vu au financement de la Cour par les Etats-Unis une tentative de saborder les efforts de mise en place de la CPI qui souffre de son hostilité. Pourtant, comme c'est le cas pour les autres tribunaux ad hoc, le financement dépend uniquement de la répartition budgétaire des Nations unies. Les Etats participeront indirectement à leur financement en versant leurs contributions obligatoires au financement du budget annuel de l'organisation.

Outre les conséquences liées au financement et au fonctionnement administratif de la Cour, une conséquence juridique qui influera sur la coopération des Etats avec celle-ci est l'absence de pouvoirs relatifs au Chapitre VII de a Charte de San Francisco.

2. Absence de pouvoirs relatifs au chapitre VII da la Charte des Nations unies

Le Chapitre VII de la Charte des Nations unies relatif aux actions à prendre en cas « menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression » confie au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales. En effet, il « constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises (...) pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales » ces mesures ne comportent pas dans un premier temps l'emploi de la force^80(*) et dans un second temps, au cas où les mesures pacifiques n'ont pas conduit à la cessation de la menace, des mesures coercitives impliquant l'emploi de la force armée prévues aux articles 42 et suivants peuvent être prises.

Les violations graves du droit international humanitaire dans les territoires de l'Ex-Yougoslavie et les actes de génocide commis au Rwanda ont été interprétées par le Conseil de sécurité comme des menaces contre la paix et la sécurité internationales. La résolution 827 du 25 mai 1993 estimait que « la création d'un tribunal international et l'engagement des poursuites contre des personnes présumées responsables de telles violations du droit international humanitaire contribueront à faire cesser ces violences^81(*)... » et à contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationales^82(*). Pour faire respecter les résolutions du Conseil de sécurité prises dans le cadre de l'exécution de son mandat, le Chapitre VII de la charte prescrit une coopération étroite et obligatoire des Etats (article 43 § 1). En appliquant ce principe à la création des deux TPI, les Etats sont tenus de respecter les mandats et d'exécuter les requêtes ainsi que de fournir toute l'assistance nécessaire à la collecte des preuves et à l'arrestation des suspects ou accusés. La création de la Cour spéciale pour la Sierra Léone répond aux mêmes objectifs de lutte contre l'impunité et du maintien de la paix et de la sécurité internationales mais ne correspond pas au même contexte que les deux précédents. Les membres de la communauté internationale n'ont pas voulu - ceci plus pour des raisons plutôt financières - mettre sur pied une autre juridiction greffée aux Nations unies.

La création de la Cour spéciale par un accord spécial entre le gouvernement de Sierra Léone et le Secrétaire général des Nations unies la dépouillera des pouvoirs relatifs à l'exécution du Chapitre VII de la Charte. L'absence de ces pouvoirs influera considérablement sur la coopération des Etats tiers car, seul l'Etat sierra léonais est tenu par les stipulations de l'accord et les dispositions de la loi de ratification. Les autres n'encourent aucune sanction en cas de refus d'exécution des demandes et mandats des autorités de la Cour. Deux circonstances remarquables sont révélatrices de cette lacune.

Pour commencer, dès les premières arrestations des inculpés, les conditions de sécurité n'étaient pas encore jugées suffisantes pour les maintenir en prison en Sierra Léone. Leur lieu de détention était tenu secret en attendant la conclusion d'un accord entre la Cour et les autorités tanzaniennes pour permettre la détention de ces derniers dans les locaux du TPIR à Arusha. Cet accord ne sera jamais conclu et les prisonniers ont dû attendre l'inauguration de la nouvelle prison de Jomo Kenyatta road pour qu'ils puissent être transférés. Le caporal Foday SANKOH y arrivera affaiblit par la maladie et par les mauvaises conditions de détention de la prison nationale de Freetown. Le greffier de la Cour a aussitôt entamé des négociations avec les gouvernements du Ghana, du Nigéria, des Pays Bas et de Grande Bretagne pour procéder à son évacuation sanitaire. Evoquant des raisons techniques, le gouvernement ghanéen refusera la délivrance d'un visa d'entrée à l'intéressé. Les Hollandais et Britanniques eux aussi, peu enclins à l'accueillir sur leurs sols, ne répondront pas favorablement aux demandes car, selon eux, il pourrait profiter de l'occasion pour demander l'asile. Ces arguments sont aussi surprenants parce qu'il n'avait aucune chance de voir sa demande aboutir^83(*) à cause de son statut d'inculpé devant la Cour.

Le deuxième cas concerne les péripéties de l'affaire TAYLOR. Son inculpation a été rendue publique lors de son voyage à Accra pour les négociations avec les rebelles libériens du LURD et du MODEL. Au lieu de procéder à son arrestation, les autorités ghanéennes mettront à sa disposition un avion pour qu'il puisse regagner Monrovia sans être inquiété jusqu'au 11 août 2003, date à laquelle il acceptera finalement l'exil au Nigéria. Quelques mois après, INTERPOL décidera de délivrer un mandat d'arrêt international à son encontre. Cependant, les mandats de la police internationale n'ont pas valeur juridique contraignante. Il faut une volonté politique des Etats vers qui ils sont délivrés pour espérer une exécution efficace. La Cour maintiendra le contact avec une coalition d'ONG composée de Human Rights Watch, Amnesty International, Justice Initiative, the Coalition for International Justice, Open Society Institute qui ont continué à faire pression sur les gouvernements des Etats-Unis et du Nigéria. Une action a même été intentée contre TAYLOR par des associations nigérianes devant les juridictions locales pour deux motifs : la violation des règles de l'asile du fait qu'il continuait à interférer dans les affaires de son pays et pour les crimes qu'il a commis contre les citoyens nigérians. Cette procédure judiciaire débouchera finalement sur un échec qui traduisait bien la volonté du président OBASANJO de maintenir le statu quo.

Le président de la Cour a écrit au Secrétaire général des Nations unies lui demandant de lui faire attribuer par le conseil de sécurité les pouvoirs relatifs au chapitre VII de la Charte. Suite au rapport du Secrétaire général^84(*), ce point sera inscrit à l'ordre du jour de la session du 30 juin 2005. Curieusement, la résolution^85(*) qui en découlera ne fera pas état des pouvoirs à accorder à la Cour. Elle se contentera de soutenir « qu'il importe de s'assurer que toutes les personnes accusées par le Tribunal soient déférées à celui-ci » avec pour seule garantie que tous les Etats soient enclins à « coopérer pleinement avec le Tribunal^86(*) ». Une résolution ultérieure (S/RES/1638 du 11 novembre 2005) du Conseil de sécurité ordonnera à la mission des Nations unies au Libéria d'arrêter TAYLOR et de le livrer à la Cour s'il retourne dans son pays.

Le manque des pouvoirs relatifs au Chapitre VII de la Charte influant sur les rapports de la Cour avec les autres Etats aura certes des incidences sur le fonctionnement de la Cour mais ces limites n'auront permis que dans la plupart des cas - sauf pour Foday SANKOH qui mourra avant de trouver un pays d'accueil- de retarder le cours de la justice. Les accusés on été tenus au secret dans une prison d'une île aux larges de Freetown jusqu'à leur incarcération définitive à la Cour pendant que Charles TAYLOR sera finalement extradé vers La Haye où il attend d'être jugé. Contrairement aux autres tribunaux ad hoc qui peinent à obtenir la coopération des Etats où les violations des droits de l'homme jugés par eux ont été commises, la Cour a bénéficié des autorités sierra léonaises de la plus large coopération possible. Ceci est probablement dû au fait que la Cour siège sur le territoire sierra léonais.

* 68 Extrait du Rapport du Secrétaire general des Nations unies sur l'établissement d'une Cour spéciale pour juger les responsables des crimes de guerre en Sierra Léone.

* 69 En fait, si l'on prend en compte le coût par accusé, le budget de la Cour spéciale est bien plus élevé que celui des deux tribunaux.

* 70 Kofi Annan avait évalué à 114 millions de dollars pour trois ans. Mais les Etats membres du Conseil de sécurité l'ont considérablement réduit à 57 millions. Voir la lettre du 13 juillet 2001 du Secrétaire général adressée au président du Conseil de sécurité, document S/2001/693.

* 71 Résolution 1315 § 8 alinéa c).

* 72 Lesquelles contributions émanent du budget global de l'Organisation.

* 73 Lettre du 13 juillet 2001 au Secrétaire général, page 2.

* 74 A vrai dire, la frange réelle du personnel national qui s'occupait du traitement des dossiers au niveau de la Cour était très inférieure au volume global des nationaux. Car ceux-ci s'occupaient principalement des tâches subalternes liées notamment à l'entretien des bâtiments et au transport.

* ⁷⁵ Voir le rapport de Kofi ANNAN du 4 octobre 2000, UNDOC S/2000/915, § 66 et 67.

* ⁷⁶ Résolution 1400 (2002) du 28 mars 2002, § 9.

* ⁷⁷ Marieke WIERDA et Tom PERIELLO pour l'ICTJ cités plus haut.

* ⁷⁸ Cette terminologie onusienne désigne les pays qui participent financièrement et matériellement au fonctionnement de la Cour. Il s'agit au début de la mise sur pied de la Cour des Etats-Unis, du Royaume Uni, du Canada et de la Hollande mais aussi des moins grands donateurs comme le Lesotho, le Nigéria et le Gouvernement de Sierra Léone. Siège aussi au comité de gestion (management comittee) un représentant du Secrétaire général des Nations unies.

* ⁷⁹ Lesquels marchandages risquent de compromettre gravement le financement des cours dans des pays qui ne représentent pas un intérêt particulier pour les grandes puissances donatrices.

* ⁸⁰ L'article 41 de la Charte précise ces mesures qui peuvent consister en « l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques ».

* ⁸¹ Résolution 827 du 25 mai 1993, paragraphe 8.

* ⁸² Dans sa résolution 955 du 8 novembre 1994, le Conseil de sécurité reste « convaincu que la poursuite des dans les circonstances particulières qui règnent au Rwanda, des poursuites contre les personnes présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres violations graves du droit international humanitaire permettraient d'atteindre cet objectif et contribueraient au processus de réconciliation nationale ainsi qu'au rétablissement et au maintien de la paix ».

* ⁸³ En effet, la convention de Genève sur le statut des refugiés du 28 juillet 1951 prévit (article 1 F-a) l'impossibilité d'octroyer le statut de refugié aux personnes qui «ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un rime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes ».

* ⁸⁴ Document S/2005/273 du 26 avril 2005.

* ⁸⁵ Résolution S/RES/1610

* ⁸⁶ Idem, paragraphe 6.