Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la commission électorale nationale indépendante de la république démocratique du congo : défis et perspectives.

CHAPITRE II. POSITIONS DES DEFIS ET DES PERSPECTIVES DE LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN DROIT POSITIF CONGOLAIS

SECTION I. POSITIONS DES DEFIS DE LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI

Avant d'aborder ce que nous avions retenu comme positions défis dans le cadre de ce travail, il nous paraît judicieux de préciser sur ce que nous entendons par le concept défi lui-même « défi ».

En effet, le dictionnaire universel (¹⁴⁹) appréhende le mot « défi » comme une provocation à un combat singulier. Et par extension, il signifie, une provocation de lutte quelconque qui peut être à un quelqu'un ou à quelque chose.

Ainsi défini, dans le cadre de ce travail, le mot défi nous l'appréhendons en termes de tout ce qui provoque une lutte, entrave ou empêche à la détermination de la nature statutaire des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT en droit positif congolais.

§1. LA PARTICULARITE DU STATUT DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS DE LA CENI : PARTICULARITE FORMELLE ?

1.1. La notion de statut au sens formel en droit et la particularité du statut des agents et cadres administratifs de la CENI

La notion du statut au sens formel désigne « le document, le texte où ces règles, le plus souvent codifiées, figurent » (¹⁵⁰). En effet, le document ou le texte où figurent les règles qui régissent les agents et cadres de la CENT est « la décision portant règlment administratif et financier de la CENT ». Mais, la question qui se pose est de savoir la nature juridique du règlement administratif et financier de la CENT dans l'ordre juridique congolais ?

(149) Dictionnaire Universel, Rochette édition, organisation de la francophonie, 5^ème édition, 2008, p. 340.

(150) Serge A. Vieux, Le statut de la fonction publique, le décret-loi du 20 mars 1965, Office national de la recherche et du développement (ONRD), Kinshasa, 1970, p. 27.

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1.1.1. La nature juridique du règlement administratif et financier de la CENI en droit Congolais

Pour comprendre le défi de la nature juridique de ce règlement, la question suivante nous revient en tête : Dans le cadre de notion de statut en droit congolais, le règlement administratif et finacnier de la CENT peutt-il être qualifié d'un règlement d'administration relevant du statut de la fonction publique ou un règlèment dans d'entreprise relevant du statut droit de travail ?

I. Le règlement administratif et finacnier de la CENI : Un acte de

l'administration dans le statut des agents de carrière des services publics de l'Etat?

Pour répondre à cette question, il nous revient de commencer par le système législatif et le système règlementaire du Pouvoir central congolais proprement dit.

Les rapports entre pouvoir règlementaire et pouvoir législatif font objet d'un vif débat juridique depuis plusieurs années. En effet, dans ce domaine en RDC, la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour détermine dans ses articles 122 à 127 les matières relevant du domaine de loi et les autres matières non énumérés sont en vertu de l'article 128 du pouvoir règlementaire à savoir le gouvernement central. Ceci veut dire que le pouvoir règlementaire aujourd'hui en RDC n'a plus qu'aucune fonction tradition « d'exécution des lois » donc, « des règlements subordonnés » qui doivent faire objet du contrôle de légalité. Tl y a eu institution du pouvoir règlementaire autonome qui édicte les actes règlementaires autonomes qui, en cas de leur non-conformité à la constitution, ils doivent faire l'objet de contrôle de constitutionnalité devant le juge constitutionnel. Par ailleurs, la constitution prévoit des extensions du pouvoir règlementaire lorsque son article 129 prévoit que le gouvernement peut, pour l'exécution urgente de son programme, recevoir, par autorisation du parlement, le pouvoir d'intervenir dans le domaine législatif énuméré dans les dispositions des l'article 122 à 127. Tl s'agit alors au moyen des normes réglementaires, les ordonnances-loi, qui reçoivent une valeur législative donc la force de la loi.

En outre, la constitution à l'article 28 alinéa 2 prévoit le mécanisme de protection du domaine d'intervention règlementaire notamment le pouvoir reconnu au gouvernement de modifier les lois intervenues en matières à caractère règlementaire par décret si la cour constitutionnelle, à la demande du gouvernement, a déclaré qu'ils ont un caractère règlementaire.

En effet, commençant par le système législatif, les lois elles-mêmes en RDC se différencient en lois ordinaires et lois organiques. Prévues par la constitution du 18 février 2006 telle que révisée à ce jour (¹⁵¹) en vue de la détermination des modalités d'application de certaines de ses dispositions, ces dernières se différencient

(¹⁵¹) Article 124 de la constitution de la RDC du 18 février 2006.

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des lois ordinaires par leur procédure de vote plus lourde au parlement (majorité absolue des membres composant chaque chambre) que celle des lois ordinaires. En plus, de l'obligation leur est faite avant d'entrée en vigueur d'être déclarées conforme à la constitution par la cour constitutionnelle.

Selon René CHAPUS (¹⁵²), quelle que soit la façon dont les lois organiques, dont l'intérêt pour le droit administratif est réduit, ont été adoptées, elles se situent à un niveau intermédiaire entre celui de la constitution et celui des lois ordinaires. Ces dernières doivent donc être conformes aux lois organiques. Si elles ne les sont pas, elles sont entachées d'inconstitutionnalité : non parce que les lois organiques auraient valeur constitutionnelle, mais parce qu'elles sont, en vertu de la constitution, situées à un niveau plus élevé de celui des lois ordinaires.

Cependant, « aux lois proprement dites, votées par le parlement ou par le peuple, divers actes d'autres origines sont assimilés. Malgré qu'ils n'émanent ni du parlement ni du peuple, ils ont force de loi et les normes qu'ils édictent ont pleine valeur législative, avec les conséquences attachées à cette valeur » (¹⁵³). Sur ce, René CHAPUS (¹⁵⁴), illustre le cas des mesures prises par le gouvernement exerçant le pouvoir législatif dans les périodes de transition constitutionnelle où il y a à son profit confusion des pouvoirs, soit en vertu de la coutume constitutionnelle ; soit en vertu d'un texte adéquat, c'est le cas aussi d'actes administratifs qui ont été l'objet d'une ratification par l'autorité investie du pouvoir législatif : cette ratification les transforme en lois, avec effet rétroactif, c'est-à-dire à compter du jour de leur édiction.

S'agissant du système règlementaire, on dirait qu'il s'agit de tout ce qui de la nature du règlement, qui appartient au règlement acte, ordonnance, décret, arrêté, ayant un caractère général et impersonnel.

Le pouvoir règlementaire est la compétence reconnue en droit positif congolais aux autorités du pouvoir exécutif de prendre des décisions exécutoires de caractère national pour le Pouvoir central, et régional pour la Province. Le Président de la République et le Premier ministre pour ce qui concerne le pouvoir central en l'occurrence, gouvernement central en RDC, disposent le pouvoir règlementaire général, c'est-à-dire le pouvoir d'édicter (par ordonnance ou décret) des normes de portée générale, susceptibles d'être applicables, tout à la fois, dans l'ensemble du territoire national et dans l'ensemble des matières autres que celles réservées à loi sur pied des articles 122 à 127 de la constitution. Et par ici, il ya lieu de noter que c'est le premier ministre qui détient le pouvoir règlementaire général et le président de la république détient le pouvoir règlmentaire résiduel. Ceci découle de l'article 92 alinéa 1 de la constitution qui dispose que : « Le premier ministre assure l'exécution des lois et dispose du pouvoir règlementaire sous réserve des prérogatives dévolues au président de la république ».

(152) René CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, 15^ème édition, Montchrestien, Paris, 2001, pp. 80-81.

(153) René CHAPUS, op. cit, p. 81.

(154) René CHAPUS, Op.cit, p. 81.

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Les ministres membres du gouvernement, disposent à leur tour le pouvoir de prendre par voie règlementaire, des arrêtés pour aménager les services de leurs ministères ou départements ministériels respectifs.

De toutes ces analyses, il y a lieu de rappeler tel que nous avions analysé dans notre première partie de ce travail que la CENI ne fait pas parti au sein juridique du terme, du gouvernement central congolais car n'étant ni dans les rapports de la hiérarchie administrative, ni moins de la tutelle administrative avec une autorité du pouvoir exécutif mais est dans le rapport de que nous avions qualifié de curatelle administrative donc d'assistance et qui exclut une forme de cogestion ou décision avec le pouvoir exécutif.

Cela veut dire que les élections et référendums organisés par la CENI au sein de l'Etat congolais en partant dans le raisonnement de René CHAPUS, tendent en effet à soumettre la vie sociale congolaise à un ordre réglementaire spécialement implicite notamment « une règlementation électorale » et qui est indifférente de la règlementation du pouvoir exécutif de l'Etat congolais. A cette fin, la CENI en exécution des articles 73 et 73 de la constitution, convoque le scrutin pour l'élection du président de la république, en exécution de la loi organique et de loi électorale et de la loi portant identification et enrôlement des électeurs, exerce les fonctions du pouvoir exécutif en matières électorales en édictant des normes de droit appropriées, qui ont de portée générale et impersonnelles et enveillant à leur respect.

Il s'agit dans cet argument d' « une fonction normative (électorale)» de la CENI. La conséquence ce qu'avec ces normes que la CENI édicte et veille à leur respect, certains comportements et actes électoraux et référendaires seront prescrits, d'autres interdits et d'autres encore autorisés sur l'étendue du territorial national Congolais. Mais, on notera surtout que, souvent, ses normes édictées « sont trop flexibles (et souples) que les procédures règlementaires gouvernementales car, en temps d'élections, bon nombre de défis administratifs et opérationnels doivent être réglés dans les délais serrés. La législation électorale n'a pas (la possibilité) à encadrer ce genre de questions qui sont d'ailleurs amenées à varier d'une élection à l'autre » (¹⁵⁵). Toutefois, quoi qu'il en soit, nous sommes de même avis qu'ACE Project (¹⁵⁶) lorsqu'il dit qu'il est impérieux que la législation électorale (les lois votées au parlement congolais) énonce expressément le pouvoir réglementaire de l'autorité électorale (la CENI) et d'en définir les conditions, les limites, la nature et la portée, de même que de préciser les modalités de publication des normes afin que le processus s'effectue efficacement et promptement et éviter le dysfonctionnement du système normatif congolais et l'arbitraire par les membres de la CENI. Sur ce, l'on notera qu'en exécution de la loi organique, la CENI (¹⁵⁷) adopte son règlement intérieur qui est soumis à la cour constitutionnelle pour être déclaré conforme à la constitution comme le fait les deux chambres du parlement pour leurs règlements

(155) ACE Project, Le Réseau du Savoir Electoral, L'Encyclopédie ACE : Cadre juridique, 2013 p. 32 sur www.aceproject.org.

(156) Idem, p. 12.

(157) Article 160 alinéa 2 de la constitution et Article 34 de la loi organique de la CENI.

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intérieurs respectifs, elle adopte le code de bonne conduite de la CENI, le règlement administratif et financier qui fixe le statut des agents et cadres administratifs et techniques en exécution de la loi organique, elle élabore le charte de bonne conduite des observateurs ; en exécution de la loi électorale, la CENI prend la décision portant calendrier électoral, la décision portant mesures d'application de la loi électorale, loi portant identification et enrôlement des électeurs, la décision ( ¹⁵⁸ ) portant convocation de l'électorat, la CENI (¹⁵⁹) détermine les modalités de répartition des sièges et qui sont approuvées dans une loi au parlement, Dans le même ordre d'idée, l'on a vu d'ailleurs cette année de 2018 au mois décembre après une réunion interinstitutionnelle tenue à l'hôtel du gouvernement, la CENI par sa décision N° 50/CENI/BUR/18 du 20 décembre 2018 portant modification de la décision N° 65/CENI/BUR/17 du 05 novembre 2017 portant publication du calendrier électoral des élections présidentielle, législatives, provinciales, reportée toutes élections générales qui devraient se tenir le 23 décembre 2018 pour les pousser le 30 décembre 2018 sur toute l'étendue du territoire national après l'incendie de l'entrepôt des machines à voter sur l'avenue du Haut-commandement dans la commune de la Gombe qui étaient destinées pour la ville-province de Kinshasa, et qualifiant lui-même ce cas comme « cas de force majeur ». Après, la même CENI par sa décision N° 55/CENI/BUR/18 du 26 décembre 2018 complétant la décision N° 50/CENI/BUR/18 du 20 décembre 2018 portant modification de la décision N° 65/CENI/BUR/17 du 05 novembre 2017 portant publication du calendrier électoral des élections présidentielle, législatives, provinciales, la CENI a décidé de priver l'élection présidentielle aux électeurs des circonscriptions de Beni, Beni-Ville et Butembo Ville en Province du Nord-Kivu, ainsi Yumbi dans la pronvince de Mai-Ndombe et a programmé les élections législatives et provinciales au mois de mars 2019 par calendrier spécifique qui serait publié à cet effet et sous prétexte respectivement de la maladie à virus EBOLA à Beni et Butembo et, de conflit intercommunautaire à Yumbi. Or, en droit, la force majeure n'est peut être appréciée objectivement que par les cours et tribunaux. Et d'habitude, on se rappellera aussi qu'à chaque fois quand il y avait un cas de force majeure, la CENI prenait toujours l'option de saisir la cour constitutionnelle (¹⁶⁰) (Rconst 089 et Rconst 338) et la cour suprême en son temps pour en apprécier et le cas échéant pour solliciter l'autorisation de reculer un événement opération électorale quelconque. Et on se demandera pourquoi la CENI ne l'a pas fait dans les occurrences précitées. Cela prouve la nécessité de définir clairement dans le système électoral congolais, les pouvoirs et les

(¹⁵⁸) Article 11 de la loi électorale.

(159 Article 237 de la loi électorale.

(¹⁶⁰) La CENI voyant que les délais constitutionnels pour convoquer l'élection présidentielle s'approchaient et qu'elle n'était pas prête pour publier le calendrier, elle avait introduit le 17 septembre 2016 par le canal de son président une requête demandant à la cour constitutionnel l'autorisation de présenter un nouveau calendrier au-delà des délais constitutionnels pour ne pas exclure du droit de vote des millions des congolais et justifiant cela par des contraintes financières, logistiques et techniques. Et l'arrêt de la cour rendu par cinq juges en deçà d'ailleurs du quorum exigé par l'article 90 de la loi portant organisation et fonctionnement de la cour, jugea la requête recevable et fondée. Lire RDC : la cour constitutionnelle autorise la CENI à reporter les élections http://www.rfi.fr/afrique consulté le 11/02/2019 à 16h19'.

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limites de la CENT dans la règlementation ou la prise des décisions sur les activité électorales et référendaires.

Abordant particulièrement le cas du règlement administratif et financier qui nous intéresse dans cette étude, soulignons que c'est en exécution de l'article 39 alinéas 2 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENT, que cette dernière a édicté le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques dans son règlement administratif et financier. Mais, au sein même de la CENT cependant, l'organe compétent pour édicter ce règlement administratif et financier n'est pas le bureau, qui est un organe administratif du fait de sa nature de l'organe de gestion de la CENT, mais plutôt l'Assemblée plénière, qui est pour sa part un organe délibérant donc, quasiment politique. Cette situation met en face un défi d'appréhender ou qualifier formellement ce règlement comme « règlement d'administration » car n'émanant pas d'une institution, un organe ou un établissement du pouvoir exécutif situé dans un rapport hiérarchique ni tutelle ou de contrôle du pouvoir exécutif congolais.

A. La notion de règlèment administration dans la loi 2016 portant statut des

agents de carrière des services publics de l'Etat

L'article 3.21 de loi du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat définit le règlement administration comme un acte pris par l'exécutif en vue d'assurer l'exécution (application) de la loi du N° 16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat. Et en droit de la fonction publique actuelle, cette compétence est dévolue au premier ministre ou selon le cas le ministre de la fonction publique nationale pour le pouvoir central et le gouverneur de province, pour la fonction publique provinciale.

C'est dans ce règlement où par exemple l'article 139 de la loi portant statut des agents de carrière des services publics renvoie la fixation de l'organisation et fonctionnement des organes consultatifs de la fonction publique qui sont prévus à l'article 135 suivants : le conseil supérieur de la fonction publique, le conseil de discipline et la commission administrative.

C'est toujours dans ce cadre avec le souci de l'assouplissement de gestion de services publics, il y a des services qui, sans avoir la personnalité juridique, ils sont cependant dotés de l'autonomie administrative et financière. Et leur personnel est régi par le règlement d'administration conformément au statut des agents de carrière de services publics de l'Etat, dit statut de la fonction publique. Citons à titre illustratif, le décret N° 018/2003 du 02 mars 2003 portant règlement d'administration relatif au personnel de carrière de la Direction Générale des Tmpôts, le règlement administration relatif au personnel de carrière de la Direction Générale des Douanes et assises, etc. Aussi, les établissements publics en tant que des services publics autonomes et personnalisés, « le statut de leur personnel de l'administration est régit par le règlement administration fixé par le conseil d'administration sur

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proposition de la direction générale soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle »

(161) qui peut être du pouvoir central, des provinces ou des ETD selon le cas.

Hormis cela, on peut relever les règlements d'administration suivants :l'ordonnance N° 82-029 du 19 mars 1982 portant règlement d'administration relatif à la carrière du personnel des services publics de l'Etats, l'ordonnance N° 82-028 du 19 mars 1982 portant règlement administration relatif au recrutement du personnel de carrière des services publics de l'Etat, l'ordonnance N° 82-031 du 19 mars 1982 portant règlement d'administration relatif au régime disciplinaire et aux voies de recours du personnel de carrière des services publics de

l'Etat et l'ordonnance N° 82-032 du 19 mars 1982 portant règlement
d'administration relatif à la cotation et à l'avancement de grade du personnel de carrière des services publics de l'Etat, etc.

B. Le problème de contrôle de la mise en application de texte statutaire des

agents et cadres administratifs et techniques de la CENI par le minsitre de la fonction publique congolaise

Le droit de la fonction publique constitue un volet essentiel du droit administratif, au sein duquel il a toujours joué un rôle important : de nombreuses solutions historiques de ce droit, notamment dans le domaine du contentieux en matière d'intérêt d'agir, d'étendue du contrôle du juge, de protection des droits de la défense etc, ont été établies par décisions jurisprudentielles ou des textes intéressant les relations des personnes publiques avec leurs personnels.

A cela s'ajoute, le facteur d'organisation des relations entre l'Etat et ceux qui le servent est une question hautement politique. Pour le pouvoir politique, la fidélité des serviteurs de l'Etat, et leur efficacité dans la mise en oeuvre des choix publics, sont des variables essentielles.

I. La gestion des agents de carrière des services publics de l'Etat et la gestion

des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI

Annie BARTOLI ( ¹⁶² ) définit la gestion comme l'ensemble des fonctions et techniques qui consistent à combiner des moyens pour obtenir un résultat productif par une organisation. Les moyens et les ressources dont disposent les organisations relèvent de natures multiples et renvoient à des différentes fonctions.

Sur ce, l'auteur souligne que dans les cadres traditionnels de gestion du personnel, la logique dominante pour les agents publics est de nature administrative. Elle repose sur l'existence de procédures et règles définies de façon uniforme pour

(¹⁶¹)Articles 30 et 31 de loiN° 08/009 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux Etablissements publics.

(162) ANNIE BARTOLI, Management public ; management dans les organisations publics, 3^ème édition, DUNOD, Paris, 2009, p. 153.

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des pans entiers de population et applicables à tous es niveaux de la hiérarchie. Elle

touche notamment les questions :

- De rendement ;

- De classification des emplois ;

- De rémunération ;

- De cotation ;

- De négociation avec des instances représentatives du personnel ;

- De mobilité (géographique et fonctionnelle) ;

- De congés ;

- De garantie d'emploi.

L'existence de règles et de statuts constitue un reférenciel prégnant pour les pratiques de gestion des ressources humaines qui distingue nettement la sphère publique du contexte privé.

Soulignons que la sphère ou gestion publique renvoie directement à la notion de la fonction publique. Et la fonction publique est appréhendée par René CHAPUS comme « l'ensemble des personnels qui, occupant à titre professionnel un en emploi salarié dans les services des personnes publiques, sont soumis à un statut de droit public » (¹⁶³). Et le même auteur note que « ces personnels (de la fonction publique) sont en principe ceux des services administratifs des personnes publiques »

(¹⁶⁴).

Et de sa part Henry MINTZBERG (¹⁶⁵) souligne dans cet ordre d'idée que la fonction publique regroupe deux aspects : d'abord les fonctionnaires et les règles de gestion les concernant ; ensuite un régime spécifique du droit public. Et les statuts de la fonction publique ont comme support juridique des lois ou des actes administratifs règlementaires.

A. La qualité juridique des agents de carrière des services publics de l'Etat

Les agents de carrière de services publics de l'Etat sont juridiquement qualifiés « des Foncionnaires publics de l'Etat ».

1. La notion des fonctionnaires publics de l'Etat

Selon les définitions de René CHAPUS (¹⁶⁶), le fonctionnaire à la manière du Lettré, pourrait dire « Celui ou celle qui remplit une fonction ». Et pour l'homme de la rue, il s'agit « toute personne travaillant dans un service de l'administration et assurée d'en percevoir un traitement à la fin de chaque mois ». Le droit pénal fait aussi une extension, l'usage de cette qualité est faite, soit pour assurer à certaines personnes une protection renforcée (contre les injures, outrages,

(163) René CHAPUS, Droit administratif général, Tome II, 15^ème édition, Montchrestien, 2001, P. 7.

(164) René CHAPUS, Droit administratif général, Tome II, op. cit, p. 7.

(165) Henry MINTZBERG, Le Management ; Voyage au centre des organisations, EYROLLES, Edition d'organisation, 2^ème Edition, Paris, 2008, p. 57.

(166) René CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, Montchrestien, 15^ème édition, Paris, 2001, p. 49-50.

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violences), soit pour aggraver à leur encontre les pénalités (infractions de corruption, concussion). Quant au droit administratif en revanche, cette notion est beaucoup plus précise et restrictive. Et il se défini comme « l'agent public titulaire ou, de façon plus développée, comme l'agent public qui a été titularisé dans un des grades de la fonction publique ». Ceci veut dire selon René CHAPUS que :

- La titularisation, dont résulte sa qualité de fonctionnaire, est liée à la

nomination de l'agent à titre permanent dans un emploi permanent ; - Le recrutement par contrat exclut la qualité de fonctionnaire. Il n'y a

des fonctionnaires que nommés.

- La qualité de fonctionnaire est indépendante de la nature et du niveau hiérarchique des fonctions exercées.

Comme on peut le constater, s'il faut partir dans le sens de la définition du fonctionnaire public telle que donnée par René CHAPUS, on remarquera qu'avec le régime juridique des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI développé précédemment que ces derniers RDC ne peuvent pas au sens du droit de la fonction publique congolaise être qualifiés des fonctionnaires de l'Etat.

Cela étant, que retenir de la gestion des fonctionnaires de l'Etat par rapport à la gestion des cadres administratifs et techniques de la CENI?

B. La politique de gestion des fonctionnaires publics de l'Etat Congolais

La gestion des fonctionnaires publics en RDC se fait par le système de carrière administrative qui peut être : «

- une carrière normale lorsque l'agent participe à l'avancement en grade par voie de promotions nécessaires dans la hiérarchie des grades et emplois ;

- une carrière plane quand l'agent, en vertu de la manière particulière de son emploi, a vocation à exercer en permanence la même fonction »

.

(¹⁶⁷)

1. Le système de carrière

C'est un système (¹⁶⁸) par lequel les agents administratifs sont recrutés pour travailler dans l'administration de façon permanente et y font carrière. Ceci a pour conséquences que : le fonctionnaire n'est pas recruté pour un emploi déterminé. Il est recruté dans un corps dont les membres peuvent recevoir des emplois variés.

Au cours de carrière, il recevra normalement plusieurs emplois et pourra même se voir confier des emplois réservés à d'autres corps. N'ayant pas était

(167) Article 12 et 13 de loi du 15 juillet 2016.

(168) JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY, op. cit, pp. 11-12.

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recruté pour un emploi déterminé, le fonctionnaire va être choisi, non pour son aptitude à un tel emploi, mais en fonction de la qualité le rendant apte à exercer des attributions assez différentes selon l'évolution de sa carrière.

A cet effet, il faut noter que la gestion de cette carrière relève de la fonction publique. Et cette fonction au niveau national ou du pouvoir central est gérée par le ministère de l'Etat ayant la fonction publique dans ses attributions. Ce ministère (¹⁶⁹) a été créé pour la première fois en RDC par l'ordonnance n° 80-215 du 28 août 1980 portant création du Ministère de la Fonction Publique et organisé actuellement par l'ordonnance N° 17/025 du 10 juillet 2017 fixant attributions des ministères, et a pour attributions de :

· application de la législation sur les agents de carrière de services publics de l'Etat ;

· Conduite de la réforme et modernisation de l'administration publique

;

· Gestion administrative des agents de l'Etat ;

· Collecte et planification des besoins sectoriels de recrutement des agents de l'Etat en collaboration avec le ministère ayant en charge le budget dans ses attributions ;

· Suivi des relations avec les syndicats et organismes professionnels de la fonction publique ;

· Engagement des dépenses des rémunérations des agents de carrière des services publics de l'Etat, en vue de maîtriser les effectifs et le budget de rémunération ;

? Recensement périodique des agents de carrière des services
publics de l'Etat et ceux émargeant au budget annexe.

La fonction publique nationale dispose des organes consultatifs suivants : « le conseil supérieur de la fonction publique, le conseil de discipline et la commission administrative. Ces organes sont composés à parité des représentants de l'administration d'une part, et des représentants des agents syndiqués et non syndiqués d'autre part » (¹⁷⁰).

C. La politique de gestion des agents et cadres administratifs et techniques de la
CENI

La CENI contrairement à la fonction publique congolaise qui utilise une politique de gestion des agents publics basée sur le système fermé dit de carrière, elle en revanche, recourt au système ouvert basé sur le poste ou l'emploi et y faisant une division du personnel en catégorie des agents nommés et des agents recrutés par acte d'engagement. Avant de voir cette classification, disons brièvement un mot sur le système d'emploi.

(169) Cabinet de Ministre de la Fonction Publique, La Fonction Publique en République Démocratique du Congo in Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement-CAFRAD, TANGOR, Maroc, 2000, p. 1.

(170) Article 135 de la loi N° 16/013 du 15 juillet 2016.

(171) JEAN-MARIE AUBY, JEAN-BERNARD AUBY, DIDIER JEAN-PIERRE ET ANTONY, op. cit, p. 12.

(172) René CHAPUS, Droit administratif général, Tome II, op. cit, P. 142.

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1. Le système d'emploi ou de poste

Pour ce système (¹⁷¹) et que la CENT utilise, l'agent est recruté pour un emploi bien déterminé. Aucune modification ne pourra se faire dan le temps comme dans le système de carrière. Les conséquences sont telles que l'agent recruté pour occuper l'emploi ne pourra changer celui-ci, il ne le peut que s'il fait objet d'un nouveau recrutement. Le recrutement s'effectuera en fonctions des qualités que suppose l'emploi et souvent, il donnera lieu à une nomination ou à un concours sur titres. S'agissant de pouvoir à un seul emploi, le procédé normal de recrutement sera le contrat de droit public ou de droit privé et que l'agent ne restera dans l'administration que pour la durée fixée par le contrat (sauf renouvellement de celui-ci ou passation à un nouveau contrat pour l'occupation d'un autre emploi).

Ce système d'emploi est celui qui est aussi utilisé dans la fonction publique des Etats unis. Mais, l'inconvénient de ce système selon René CHAPUS ( ¹⁷² ) est celui d'exposé l'administration au risque de ne pas disposer de professionnels de gestion administrative et qu'il n'y a pas de raisons pour que la gestion des services publics (administratifs) diffère des entreprises privées.

En revanche, quant en est-il des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI ? Comme nous l'avions souligné précédemment, les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI sont ceux qui prestent dans les structures administratives permanentes de la CENI instituées au niveau national, provincial et niveau locale à savoir le secrétariat exécutif national, les secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes et qui constituent sa propre administration. Le statut particulier fixé par le règlement administratif et financier de la CENI constitue principalement les règles de référence pour ces agents et cadres. Ce support, au lieu d'être une loi votée parlement congolais, est un règlement pris par l'assemblée plénière et le bureau CENT en vertu de pouvoir d'habilitation de la part du parlement. L'organe de gestion des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI est le Bureau, spécifiquement le président de la CENI sous le contrôle de l'Assemblée plénière de la CENI.

Ainsi, de cette démonstration, il est sans nul doute d'affirmer que les agents et cadres de la CENI ne peuvent juridiquement être qualifiés comme des fonctionnaires de l'Etat en RDC.

1. Les caractéristiques générales qui posent le problème de contrôle de

l'application du texte statutaire des agents et cadres de la CENI par le ministère de la fonction publique

Le contrôle d'application du droit du statut particuler des agents et cadres administratifs de la CENI par le ministère de la fonction publique congolaise

(¹⁷³) Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby et alii, Précis de Droit de la fonction publique : Etat. Collectivités locales. Hôpitaux, 4^ème édition, Dalloz, Paris, 2002, pp. 5-10.

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est défiée par certaines caractéristiques qui s'observent sous l'angle sociologique et institutionnel.

? Les caractéristiques qui posent le problème de contrôle d'application de texte statutaire des agents et cadres de la CENI sous l'angle sociologique

En tant que réalité sociale, les agents et cadres administratifs et techniques de la CENT correspond tout simplement au personnel de l'Administration de la CENT non de l'Administration publique au sens formellemnt strict du terme. La composition juridique du personnel de l'administration de la CENT que nous avions développé sur la partie relative aux régimes juridiques des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT est éloquente.

? Les caractéristiques qui posent le problème le contrôle d'application de texte statutaire des agents et cadres de la CENI sous l'angle institutionnel

A ce sujet, soulignons qu'hormis l'adhésion générale au système de carrière de la fonction publique congolaise, alors que le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT utilise le système d'emploi nommé et contractuel, il faut noter aussi et surtout que la fonction publique congolaise est d'une part, « rattachée au pouvoir exécutif » et de l'autre part, repose sur « une politique de subsidiarité » toutes, ne rimant pas avec le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT.

? L'attachement ou l'appartenance de ministère de la fonction publique au gouvernement instituée par la constitution et l'ordonnance fixant attributions des ministères qui ne rime pas avec avec ce contrôle d'application du statut particulier des agents et cadres de la CENI

Dans le système institutionnel congolais, l'attachement ou l'appartenance gouvernementale de la fonction publique est instituée par la constitution du 18 février 2006 et procède de deux phénomènes ou caractériques qui sont (¹⁷³):

- La subordination au pouvoir législatif qui revêt plusieurs aspects entre autre, le parlement a d'abord qualité pour fixer les règles de droit qui s'imposent à l'administration de l'Etat (principe de légalité et dont elle doit, par ailleurs assurer l'application. Ensuite, le parlement détermine lui-même, au moins dans une certaine mesure, le statut du personnel administratif (agents de carrière des services publics de l'Etat). Le pouvoir financier du parlement lui permet encore de jouer un rôle essentiel dans la création des emplois administratifs. Et enfin, le parlement exerce un contrôle sur l'administration publique. Un contrôle, normalement qui ne s'exerce qu'indirectement par

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l'intermédiaire de ministre de la fonction publique, dont la responsabilité politique peut être engagée du fait de l'activité de les services publics de l'Etat. Et par certaine tendance, il y un contrôle direct sur les services publics (établissements, organismes et entreprises publics)

- La subordination au pouvoir exécutif s'observe nettement. En effet, l'article 91 de la constitution proclame que le gouvernement « dispose l'administration publique, l'armée et la police et le service de sécurité ». A cet effet, compte tenu de la forme régionale de l'Etat Congolais, au sommet de la fonction publique nationale fixée par le législateur par la loi portant statut des agents de carrière de l'Etat, se trouve le premier ministre en tant que chef du gouvernement et ensuite le ministre nationale de la fonction publique, et dans la province fixées par chaque édit provinciau portant statut des agents de carrière des services publics provinciaux et des entités territoriales décentralisées, c'est le gouverneur de chaque province et le ministre provincial ayant la fonction publique dans ses attributions qui patrônnent.

? Le contrôle d'application du statut particulier des agents et cadres par la CENI elle-même travers son Assemblée plénière

Le statut des agents et cadres de la CENT bien que la subordination de l'administration de la CENT au pouvoir législatif a une dimension non negligeable notamment par le fait que le pouvoir de fixer le statut des agents et cadres par la CENT vient de la loi organique et le législateur contrôle l'administration de la CENT conformément à l'article 100 de la constitution, il faut noter d'une part qu'il n'y au aucun contrôle par l'intermédiaire d'un membre du gouvernement sur l'actes de l'administration de la CENT qui peut en engager sa responsabilité politique conformément aux dispositions des articles 91, 92 et 93 de la consitution du fait de l'activité des services de la CENT devant le parlement, et qu'avec le mouvement de la mondialisation de la démocratie qui postule aujourd'hui la neutralité des processus électoraux, la théorie actuelle des administrations électorales fait apparaître les organismes de gestion des élections et leurs resources humaines, matérielles,... en générale et en particulier, la CENT et ses membres et agents comme comme ne dépendant et ne participant institutionellement et statutairement pas ni du pouvoir exécutif, ni pouvoir législatif, ni moins du pouvoir judiciaire, mais collabore avec eux.

Ainsi donc, au premier chapitre de ce travail nous avons démontré que la CENT a sa propre politique de gestion du personnel et des opérations électorales et référendaires lui assigné. Dans sa structuration, c'est le bureau qui est l'organe de gestion de la CENT et donc, de gestion des agents et cadres administratifs et techniques et, l'assemblée plénière est quant à elle, l'organe interne de contrôle et d'inspection de la gestion de statut des agents et cadres de la CENT cela en vertu de l'article 23 ter de la loi organique sur la CENT qui définit avions démontré, l'assemblée plénière comme « l'organe de conception, d'orientation, de décision, d'évaluation et de contrôle de la CENT ».

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Cependant, le défi de ce mécanisme réside dans le fait que cet organe de contrôle et d'inspection de la gestion de la CENT est constitué de 13 membres dont 6 membres sont des juges et parties, il s'agit là des membres du bureau qui y sont membres. Le président de la CENT et du bureau est en même temps le président de l'assemblée plénière. Donc, il est le juge président et en même temps, la principale partie de l'organe contrôlé et inspecté (bureau) par l'assemblée plénière. A effet, avec le système de prise de décisions institué dans le règlement intérieur, notamment celui de vote par consensus ou à défaut par vote absolu des membres qui, en cas d'égalité, le vote du président l'emportent, c'est le président de la CENT, du bureau et en même temps de l'assemblée qui aura toujours le dernier mot.

Mais quoi qu'il en soit, on apperçoit donc, l'indépendance institutionnelle et impartialité personnelle des administrations électorales demeure aujourd'hui à l'instar de la RDC, un principe sacrosaint dans les Etats démocratiques qui ont opté le modèle de gestion électorale indépendant.

Raison pour laquelle, il existe d'ailleurs un certain nombre des postes supérieurs (notamment le secrétaire exécutif national et son adjoint) de l'administration de la CENT dont la compétence nominative relève du Président de la CENT contrairement à l'article 81 point 4 de la constitution qui reconnaît la compétence de nomination au Président de la République pour les hauts fonctionnaires de l'administration publique. Aussi, le statut des agents et cadres administratifs et techniques de la CENT fixé par le règlement administratif et financier s'applique sur toute l'étendue du territoire national dans les structures de la CENT (secrétariat exécutif national, des secrétariats exécutifs provinciaux et les antennes) car ces derniers n'ont pas de personnalité juridique. La fin du mandat des membres de la CENT admet qu'il soit mis fin aux fonctions de secrétaire exécutif national, des secrétaires exécutifs provinciaux et des chefs d'antennes voir plusieurs agents et cadres par une autre équipe qui entre dans la CENT, ce qui n'est pas le cas avec la fonction publique congolaise où les changements politiques intervenus au sein du gouvernement national ou provincial n'autorisent pas qu'il soit mis fin aux fonctions des agents de carrière des services publics.

II. Le règelement administratif et financier de la CEENI : un acte pris en

exécution de la loi 2002 portant code du travail congolais telle que modifiée et complétée en 2016 ?

A. Le règlement administratif et financier de la CENI : une convention collective

du travail au sens du code du travail congolais ?

La convention collective de travail est définie par l'article 272 du code de travail comme « Un accord écrit relatif aux conditions et aux relations de travail conclu entre, d'une part un ou plusieurs employeurs, une ou plusieurs organisations professionnelles d'employeurs et, d'autre part, une ou plusieurs, organisations professionnelles des travailleurs ».

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De cette définition, il ressort des conditions de fond et de forme suivantes doivent être retenues dans la conclusion de la convention collective :

- Dans les conditions de fond, la conclusion de convention collective implique au moins la présence d'un employeur et des syndicats des salariés. Ceci veut dire qu'une convention conclue entre l'employeur et les travailleurs n'est pas une convention collective. Il s'agit là d'un monopole des syndicats des travailleurs en matière de conclusion de convention collective. Et ensuite, la convention collective doit uniquement porter sur les conditions de travail et les relations de travail.

- Dans les conditions de forme, la convention collective doit respecter certaines formalités exigées par le code du travail à savoir :

1ère condition de forme : l'exigence d'une convention écrite ;

2ème condition de forme :contenir les mentions obligatoires exigée à l'article 279 du code de travail : le lieu et la date de sa conclusion ; les noms et la qualité des contractants et des signataires ; son champ d'application professionnel et territorial ; son objet ; sa date d'entrée en vigueur ; la procédure de conciliation et d'arbitrage à observer pour le règlement des conflits collectifs entre employeurs et travailleurs liés par la convention ; les règles applicables temporaires en cas d'incapacité temporaire et involontaire de l'employeur d'assurer les conditions normales à la suite notamment des difficultés d'approvisionnement ou d'évacuation des produits finis ; les modalités de perception et le versement par les travailleurs des cotisations syndicales à l'organisation professionnelle intéressée, etc.

3ème condition de forme : l'établissement d'autant d'originaux qu'il y des parties et les signatures par tous les contractants, ceci-ci ressort de l'article 280 du code de travail,

4ème condition de forme : la convention collective doit être visée par l'inspecteur du travail du ressort. Aussi, la convention collective doit en vertu des articles 280 à 283, faire objet de dépôt au greffe du tribunal de travail, de publication au journal officiel et son affichage par l'employeur malgré que le défaut de ce dernier, la loi ne prévoit aucune sanction.

Toutefois, en ce qui concerne le but, la fonction et la nature de la convention collective (¹⁷⁴), cette dernière a pour but d'établir l'équilibre de force entre les employeurs et les travailleurs. Et ce, au mieux de l'intérêt de ces travailleurs en améliorant et en renforçant leurs capacités de négociation et leur éviter les dictats des employeurs et des multiples laborieuses négociations des conditions de travail. La fonction de la convention collective est de complétée non seulement le contrat conclut entre l'employeur et le travailleur, mais aussi de la législation du travail en

(¹⁷⁴) TSHIZANGA MUTSHIPANGU, op. cit, pp. 178, 183.

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mettant en place le statut négocié des travailleurs. Et quant à en ce qui concerne la nature, MUKADI BONYI (¹⁷⁵) note que la convention collective a une nature hybride. Lors de sa conclusion entre l'employeur et les syndicats, elle est traitée comme contrat qui doit respecter les conditions requises pour la formation de tout contrat ainsi que sa force obligatoire vis-à-vis des contractants.

Tandis qu'au moment de son application, elle traitée comme un règlement. Elle revêt une force normative en ce sens qu'elle régit les contrats individuels compris dans son champ d'application, sans pour autant s'incorporer à eux.

En revanche, le règlement administratif et financier de la CENI contrairement à la convention collective, est « acte-règle » c'est-à-dire un règlement à portée générale et impersonnelle pris par la CENI en exécution de l'article 39 de la loi portant organisation et fonctionnement pour déterminer les conditions de service des agents et cadres administratifs. Ce texte met en place des règles imposées et non négociés qui s'appliquent à tous les agents et cadres administratifs et techniques de la CENI.

De la même manière, le règlement administratif et financier de la CENI est modifié ou abrogé unilatéralement à tout moment par la CENI sans que l'agent ou cadre administratif et technique s'y oppose en invoquant des « droits acquis » à la situation qui était la sienne sous l'empire du réglement antérieur. C'est ainsi que nous disons dans ce système, la solution statutaire, la situation juridique de l'agent de la CENI est généralement « réglementaire ».

B. Le règlement administratif et financier de la CENI : Un règlement

d'entreprise au sens du code du travail congolais ?

Le règlement d'entreprise est exigé à tout employeur dans toute entreprise, tout établissement public ou privé par l'article 157 du code de travail. Cet article préconise que le contenu de ce règlement concerne essentiellement les règles relatives à l'organisation technique du travail, à la discipline, aux prescriptions concernant l'hygiène et la sécurité nécessaire à la bonne marche de l'entreprise, de l'établissement ou du service et aux modalités de paiement des rémunérations. Dans son élaboration, l'article 158 du code de travail dispose que le contenu, les modalités de communication, de dépôt et d'affichage sont fixées par l'arrêté du ministre du travail, pris après avis du CNT. Sur ce, l'arrêté ministériel du 11 août 1970 fixe les modalités suivantes :

a) Communication : L'employeur doit communiquer le projet de règlement d'entreprise qu'il a rédigé en français, à la délégation élue des travailleurs pour que ce cette dernière émette endéans 30 jours, ses observations. Et l'expiration de ce délai, l'employeur adresse le projet de règlement d'entreprise établi en 4 exemplaires à l'inspecteur du travail géographiquement compétent qui a,à son tour 1 mois pour retirer ou modifier les dispositions contraires à la législation ou à la

(¹⁷⁵) MUKADI BONYI, Droit du travail, CRDS, Kinshasa, 2008, p. 554.

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réglementation. A défaut de cette communication à l'inspection du travail de ressort, la Cour d'appel de Mbuji-Mayi avait considéré que « le règlement d'entreprise n'est pas opposable aux travailleurs » (¹⁷⁶ ).

b) Dépôt : l'article 5 de l'arrêté ministériel précité prévoit que dans le délai de 30 jours suivant la date de réception du projet visé, l'employeur procède au dépôt d'un exemplaire du règlement d'entreprise daté, signé, visé, au greffe du tribunal du travail géographiquement compétent.

c) Affichage : « Le règlement d'entreprise traduit dans la langue usuelle du travail, est porté par l'employeur à la connaissance des travailleurs. Et l'article 7 dudit arrêté proclame que le règlement entre en vigueur huit jours après son affichage. Et sur ce, il a été jugé que pour être opposable, le règlement d'entreprise doit avoir été porté à la connaissance du travailleur » (¹⁷⁷).

La même procédure précitée, suit aussi en vertu de l'article 8 du même arrêté, toute modification de tout ou partie du règlement d'entreprise. Et que la violation de ces dispositions précitées, expose l'auteur à une amande qui ne dépasse pas 20.000 FC constants prévue à l'article 321 du code de travail.

Soulignons que le règlement d'entreprise (¹⁷⁸) fait l'objet de contrôle de légalité qui peut être soit un contrôle administratif ou soit un contrôle judiciaire. Le premier est fait par l'inspecteur du travail qui peut ordonner l'établissement du règlement d'entreprise, le retrait ou la modification des dispositions illégales. Et le second peut se faire devant les juridictions de l'ordre judicaire et ce, par voie d'exception ou d'action. Par voir d'exception, le tribunal du travail peut apprécier la légalité d'une disposition du règlement d'entreprise à l'occasion d'un litige entre l'employeur et le travailleur. Et par voie d'action, c'est devant le tribunal de Grande instance en tant que juridiction de droit commun que les représentants du personnel d'entreprise ou le syndicat peuvent intenter l'action pour obtenir l'annulation du règlement d'entreprise.

Toutefois, la différence qu'il y a avec le règlement administratif et financier de la CENI ce que ce dernier tel précisé encore ci-haut dans sa spécificité avec la convention collective, le règlement administratif et financier de la CENI fixe un statut tout entier d'un ensemble du personnel de l'administration de la CENI(agent et cadre administratif et technique de la CENI) en vertu exécution des dispositions de l'article 39 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENI. Il n'est pas soumis à aucune formalité dans son élaboration par l'assemblée plénière de la CENI qui en est d'ailleurs l'organe habileté de l'adopter.

(176) MUKADI BONYI, Droit du travail, Centre de recherche en Droit social « DRDC », Kinshasa, 2008, p. 581

(177) Kinshasa/Gombe, RTA 3532/2929 du 19 février 1997, SEP-Congo c/ Kabala in MUKADI BONYI, Op. cit, p. 582.

(178) MUKADI BONYI, Droit du travail, Op. cit, pp. 586-587.

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C'est ici le lieu de souligner tout même que la non-soumission du règlement administratif et financier de la CENT est à la base de l'excès de zèle dans la conception de texte par la CENT.

1. L'excès de zèle dans la conception du règlement administratif et financier de

la CENI

Dans la légistique (¹⁷⁹), quel que soit son niveau dans la hiérarchie des normes, un texte juridique - loi, décret, arrêté, règlement, décision - doit avoir un contenu normatif, clairement énoncé et répondant aux questions posées. Tl doit traduire une réflexion ayant permis de distinguer « l'intention de l'action, le possible du souhaitable, l'accessoire de l'essentiel, le licite de l'illicite ». Tl convient en conséquence de ne pas y inclure des déclarations ou proclamations qui n'ont aucune portée juridique et d'éviter les formulations ambiguës ou imprécises qui nourrissent l'incertitude juridique. Le Conseil constitutionnel français déduit de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel « la loi est l'expression de la volonté générale » et de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par la suite être revêtue d'une portée normative. Des dispositions non normatives sont donc, en principe, inconstitutionnelles et, par suite, susceptibles de censure.

Le même conseil dit que (¹⁸⁰) le législateur a, en outre, l'obligation d'exercer pleinement sa compétence et de respecter les objectifs de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi qui lui imposent l'adoption de dispositions suffisamment précises et de formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire. Tl ne doit pas non plus reporter sur les autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi. Une disposition comportant une erreur de rédaction la rendant inintelligible s'expose également à une censure.

Pour sa part, le Conseil d'Etat français (¹⁸¹) juge opérant, à l'égard d'un acte administratif, le moyen tiré de la violation de l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la norme et annule les dispositions contraires à cet objectif. Si elles sont nécessaires pour garantir l'efficacité d'un texte juridique, ces exigences sont toutefois insuffisantes. En effet, il est rare qu'un texte normatif se suffise à lui-même pour que les règles qu'il contient reçoivent pleinement application. Les compléments

(179) Premier Ministre : Secrétaire général du gouvernement et Conseil d'Etat, Guide de légistique, 3^ème édition, La documentation française, Paris, 2017, p. 29.

(180) CC, no 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 13 ; CC, no 2005-512 DC du 21 avril 2005 ; CC, no 2011644 DC du 28 décembre 2011 ; CC, no 2014-694 DC du 28 ma CC, no 2008-567 DC du 24 juillet 2008i 2014.

(181) CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, no 288460 ; CE, 29 octobre 2013, Association Les Amis de la rade et des calanques et autres, no 360085 ; 11 décembre 2015, Polynésie française, no 378622.

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à lui apporter à cet effet sont de plusieurs ordres : - les lois renvoient le plus souvent à des mesures réglementaires. Si, en principe, la loi est d'application immédiate, des dispositions d'application sont généralement nécessaires à son entrée en vigueur, ne serait-ce que pour respecter la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire telle qu'elle résulte de l'article 34 de la Constitution qui vise à aider les destinataires de la norme à mieux appréhender la portée du texte; - il est également fréquent que des moyens humains et matériels doivent être dégagés pour donner son entière application au texte ; - enfin, des dispositifs d'évaluation peuvent être mis en place pour s'assurer que l'objectif poursuivi par l'édiction de la norme a été atteint. Norme de base, normes dérivées, instructions et moyens d'application, dispositif d'évaluation forment un tout nécessaire à l'efficacité de la norme. Comme tels, ils doivent faire l'objet d'une réflexion préalable d'ensemble, alors même que le texte en cause n'aurait pas donné lieu à la réalisation d'une étude ou d'une fiche d'impact. L'absence de cette réflexion préalable d'ensemble conduit à des impasses ou présente des inconvénients qui nuisent gravement à l'efficacité de la norme.

Si on se limite à ces considérations, on relèvera que l'excès de zèle dans la conception du règlement administratif et financier de la CENT se manifeste par l'emploi des déclarations et des phrases qui n'ont aucune portée juridique, des formulations ambiguës et imprécises dans certaines dispositions qui nourrissent non seulement à l'incertitude ou le dysfonctionnement du système normatif congolais, mais aussi, font même que le statut particulier des agents et cadres soit considéré par les autorités électorales comme un statut de fait ou maquillé, camélon et non un statut de droit. Pour s'en rendre compte prenons simplement l'exemple de la phrase employée à l'article 55 du règlement administratif et financier « La commission électorale nationale indépendante est une institution de mission(...)». Cette formulation étant d'abord non conforme à l'article 211 de la constitution et à la loi organique sur la CENT dont elle vient en exécution, il faut en plus noter nous l'avions souligné précédemment, est souvent à la base de multiples qualifications des agents et cadres de la CENT par leurs autorités et sème même des confusions dans le chef des agents et cadres eux-mêmes qui ne savent pas s'ils sont des fonctionnaires ou tout simplement des salariés du droit du travail.

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