Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la commission électorale nationale indépendante de la république démocratique du congo : défis et perspectives.

DEUXIEME PARTIE. LA NATURE STATUTAIRE DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI EN DROIT POSITIF CONGOLAIS

Dans cette deuxième partie, il sera question d'analyser scrupuleusement les régimes juridiques qui régissent les agents et cadres administratifs de la CENI au sein de la CENI (chapitre I), et par la suite, nous tenterons enfin, de donner les postions des défis et des perspectives de la nature juridique des agents et cadres administratifs et techniques de la CENI en droit positif congolais (chapitre II).

CHAPITRE I. LES REGIMES STATUTAIRES DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES AU SEIN DE LA CENI

SECTION I. GENESE DU STATUT PARTCULIER DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI ET L'ENTREE DANS LES FONCTIONS ADMINISTRATIVES ET TECHNIQUES DE LA CENI

§1. GENESE DU STATUT PARTICULIER DES AGENTS ET CADRES ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES DE LA CENI

1.1. Du droit commun de contrats au statut particulier

Pour un rappel sur la genèse de ce statut de personnel administratif et technique de la CENI, en 2004 lorsque le législateur congolais avait décidé de créer une OGE transitoire notamment la Commission Electorale Indépendante (CEI), les agents et cadres techniques de cette dernière n'avaient aucun statut, ils étaient régis par le droit commun de contrats.

Ceci ressort des prescrits de l'article 23 de la loi N°04/009 du 05 juin 2004 qui dispose comme suit : « La commission électorale indépendante se dote des agents et cadres techniques dont elle besoin pour son fonctionnement. Ces agents et cadres techniques sont recrutés par elle exclusivement ou mis à sa disposition à sa demande par les services publics compétents de l'Etat. Ils relèvent du régime contractuel de droit commun. Toutefois, s'ils sont des agents de carrière des services publics de l'Etat, ils sont mis en détachement conformément à leur statut ». Dans cette disposition, il se dégage l'idée selon laquelle, si la CEI recrutait une personne sur base du contrat de travail, ce sont les dispositions du code du travail qui devraient être appliquées intégralement. Par contre, si elle recrutait une personne dans le cadre de contrat de louage des services, ou tout autre contrat, ce sont les règles de code civil des obligations qui étaient entièrement applicables. Le législateur électoral congolais de l'époque n'avait conféré aucun pouvoir réglementaire ou décisionnel ni à la CENI ni moins à aucun autorité ministérielle du gouvernement congolais de fixer autre statut de ces agents précités.

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Cependant, compte tenu de l'article 13 alinéa 3 de la loi N° 04/009 du 05 juin 2004 qui reconnaissait à la CEI le pouvoir de fixer par son règlement intérieur l'organisation et le fonctionnement de ses organes ainsi que de ses bureaux de représentation, la CEI est allée en son tour à travers ce règlement intérieur et spécialement dans son article 18 conférer à son bureau le pouvoir d'adopter le règlement administratif et financier qui, sur base de l'article 40 du règlement intérieur la CEI, devrait fixer les attributions et le fonctionnement du personnel administratif. Ce règlement administratif et financier a été adopté par le bureau de la CEI mais, n'était pas accessible facilement aux agents administratifs et techniques et au public pour savoir son contenu selon un agent qui a travaillé à la CEI que nous avions interviewés.

Et pour cela, dans la pratique, le régime contractuel de droit commun qui concerné les agents administratifs et techniques de la CEI posé par la loi de 2004 a connu des problèmes sérieux de son application par les autorités de la CEI qui justifiaient la sensibilité de la mission cette dernière. Le président de la CEI à cette époque, le feu Abbé Apollinaire MALUMALU pouvait même employer une phrase qui ne trouve même pas son fondement juridique. Ceci pour ériger un obstacle à certains agents de la CEI qui étaient mécontents de leur traitement par rapport à leurs fonctions. Cette phrase était la suivante : « la CEI est une institution de mission et à ce titre, ces agents ne sont que des missionnaires ». Cette déclaration rendait la situation fonctionnelle des agents techniques à la discrétion des autorités électorales.

Toutefois, lorsque la CET a cessé d'être transitoire pour devenir permanente et en changeant l'appellation de la CET en la CENT à travers la loi organique 2010, le législateur de cette année avait réitéré son homologue de 2004 en reprenant la même situation fonctionnelle des agents et cadres administratifs dans la loi organique de 2010.

Ainsi, cette loi organique de 2010 dans son article 38 dispose d'abord que : « Le secrétaire exécutif national, le secrétaire exécutif provincial, les chefs d'antennes et les autres cadres et agents administratifs, techniques sont recrutés suivant une procédure d'appel à candidature définit par le règlement intérieur ». Une disposition vraiment respectée sans ajout par le règlement intérieur du 22 février 2011 de la CENT lorsqu'il énonce que « sauf dispositions contraires à la loi N°10/013 du 28 juillet 2010 (...) et au présent règlement intérieur, tout recrutement est effectué à l'initiative du bureau de la CENT et requiert une publicité préalable par voie d'avis officiel dans tous les chefs-lieux des provinces, fixant un délai utile pour l'introduction des candidatures » (¹³²).

Et l'article 39 de la loi organique à son tour dispose : « Le statut des membres du secrétaire exécutif relève du droit commun ». La même formulation est reprise à l'article 42 du règlement intérieur de 2011.

(¹³²) Article 41 du Règlement intérieur de la CENI du 22 février 2011, éditions LINELIT, Kinshasa, 2011.

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En outre, l'article 40 de la même loi souligne qu'« A la demande de la CENT, des agents de carrière des services publics de l'Etat peuvent être mis à sa disposition par les autorités compétentes. Tls sont en détachement conformément à leur statut et relèvent du droit contractuel commun ». En effet, si juridiquement les textes sont explicites sur le statut de ces agents, la pratique a soulevé des inquiétudes plus même en à l'époque de 2004 car la gestion de ces agents étaient vraiment à la discrétion de membres du bureau et spécialement le président de la CENT.

C'est ainsi que la réforme de la loi organique de 2010 qui a eu lieu en 2013 avec la loi organique N°13/012 du 19 avril 2013 modifiant et complétant la loi organique N°10/013 du 28 juillet 2010, les articles 38, 39 et 40 ont subi des modifications en habilitant la CENT le pouvoir de fixer lui-même le statut de son personnel administratif et technique dans le règlement administratif et financier. En application de ces dispositions, l'article 55 du règlement administratif et financier dispose en ces termes que : « La Commission Electorale Nationale Tndépendante est une institution de mission. A ce titre, son personnel relève d'un statut particulier défini par le présent règlement administratif et financier et qui déroge au droit commun, conformément à l'article 39 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la CENT ».

Mais, ce qu'il faut constater est que la phrase de « La CET est une institution de mission... » qui a été prononcée par le feu président de la CET Abbé MALUMALU à l'époque de la CET transitoire en 2004 et qui a suscité des inquiétudes quant à la qualité juridique des agents de la CENT, est cette fois-ci consacrée dans le règlement administratif et financier, texte de base qui fixe la situation juridique des personnes par rapport à une institution.