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Le statut particulier des agents et cadres administratifs et techniques de la commission électorale nationale indépendante de la république démocratique du congo : défis et perspectives.par Paul Musungu Lono Ecole de Formation Electorale en Afrique Centrale EFEAC - Master en Gestion du Cycle Electoral 2017 |
1.2. Les provinces : la régionalisation, deuxième mode d'organisation deterritoriale de la RDC : théorie de principe de subsidiarité En matière d'organisation territoriale de l'Etat, la régionalisation est une forme de liberté au profit des régions auxquelles l'Etat accorde une autonomie politique et administrative et transfère ses compétences. Il s'agit pour un Etat de transférer ses pouvoirs politiques, administratifs et économiques à une entité infra-étatique fondée sur l'idée d'une région sans que cette dernière ait sa propre constitution. En RDC cette forme d'organisation renvoie en vertu de l'article 2 alinéas 1à 3 de la constitution aux 25 provinces plus la ville de Kinshasa qui sont à la fois, des entités politiques et administratives. Soulignons qu'au coeur de cette régionalisation, il y a bel et bien « le principe de subsidiarité ». 1.2.1. La notion de principe de subsidiaritéI. Les précisions préliminaires sur la signification du mot subsidiarité Trois observations devraient être présentées à propos du terme subsidiarité. 58 Premièrement, le terme subsidiarité dans son étymologie latine (76), le subsidium, il comporte trois sens différents. Le premier sens est celui qui signifie une « réserve », et les auteurs parlent concrètement « une troupe de réserve » : un appoint en cas de besoin. Le deuxième sens est celui de « renforts, secours ». Le secours vient combler un manque. Il n'exerce pas sans l'appel d'un besoin. Ce n'est pas secourir que de venir proposer une aide superflue. On secourt celui qui ne se suffit pas. Mais cela ne signifie pas le remplacer. On tire de l'eau celui qui se noie : il ne s'agit pas ensuite de le porter, une fois sur la berge. Le troisième sens est celui d'aide, de soutien, d'assistance. La subsidiarité conserve dans cette origine l'idée qu'elle destinée à aider dans l'organisation du groupe social, à faciliter, tout en donner orientation, les rapports au sein de la société. En deuxième lieu, la signification du mot subsidiarité s'oriente autour de deux pôles. Le moins important, serait le pôle de la secondarité. Celui-ci permet de distinguer le principal et l'accessoire. On parlera ainsi, dans la procédure administrative contentieuse, d'argument subsidiaire. Ce qui est subsidiaire est donc, ce qui est moins important. Ce n'est pas cette signification que s'appréhende le principe de subsidiarité. Un second pôle le plus fécond, c'est celui axé sur l'idée de supplétivité qui recouvre deux notions, notamment celle de supplémentarité et celle complémentarité. C'est en sens que l'on parle, en droit international, des organes subsidiaires des Nations unies, ou encore des compétences subsidiaires de l'Assemblée générale par rapport au Conseil de sécurité. En troisième lieu, le terme la subsidiarité est utilisé en droit administratif particulièrement en procédure contentieuse où on parle de l'action subsidiaire, qui est engagée au cas où les conclusions principales ne seraient pas accueillies. Les conclusions subsidiaires, sont donc celles dont une partie saisit le juge en l'avisant qu'elle les présente qu'au cas où ses conclusions principales sont rejetées. Ainsi préciser, soulignons ensemble avec Jean-Marie PONTIER (77) que le principe de subsidiarité n'est pas subsidiarité, en ce sens qu'il n'est pas assimilable à cette qualité ou propriété. Le principe de subsidiarité est un principe, c'est-à-dire règle qui, s'appuyant sur appréciation de ce qu'est une bonne
59 organisation de la société, détermine le sens du partage des tâches entre groupes qui constituent la société. Il procède d'un jugement de ce que doivent être, dans le cadre déterminé, les relations entre les personnes et les groupes, entre le pouvoir et les individus. Ceci présuppose que le cadre soit démocratique, où l'initiative des individus comme groupes est reconnue non seulement comme légitime, mais comme première. Pour cela, parler du principe de subsidiarité dans un système dictatorial ou totalitaire n'aurait aucun sens. Dans le même ordre d'idée, nous renchérissons avec Jean-Marie PONTIER en disant que le principe de subsidiarité ne peut jouer, n'a de sens que si l'on se trouve dans une organisation humaine développée : il est difficile de parler d'un tel principe au sein d'une organisation de type tribal. Ce qui veut dire qu'il faut une organisation humaine complexe. C'est pourquoi, ce principe peut être consacré dans d'autres organisations que l'Etat. C'est ici le lieu de rappeler que deux organisations humaines autres que l'Etat ont déjà consacré le principe de subsidiarité. Il premièrement et pour la toute première fois de l'Eglise Catholique dans droit canon et ensuite, l'Union Européenne. Commençant par le droit canon, il faut noter que c'est dans l'encyclique Quadragesimo anno (1931) que ce principe a été énoncé de manière claire. Selon l'encyclique, le principe de subsidiarité s'applique d'abord aux relations entre Etat et les individus, il signifie que le premier ne doit prendre en charge que ce que les seconds ne peuvent faire eux-mêmes. Mais il s'applique également aux différents groupes que l'on trouve dans l'Etat ou aux collectivités qui la composent. L'encyclique affirme notamment : « Ce serait commettre une injustice, en même temps que troubler d'une manière très dommageable l'ordre social, que de retirer aux groupements d'ordre intérieur, pour les confier à une collectivité plus vaste et d'un rang plus élevé, les fonctions qu'ils sont en mesure de remplir eux-mêmes. Et l'encyclique en tire un principe d'organisation pour l'Etat : « Que l'autorité publique abandonne donc aux groupements de rang inférieur le soin des affaires de moindre importance où se disperserait à l'excès son effort : elle pourra dès lors assurer plus librement, plus puissamment, les fonctions qui n'appartiennent qu'à elle, parce qu'elle seule peut les remplir : diriger, surveiller, stimuler, contenir selon que le comportent les circonstances ou l'exige la nécessité ». Ce principe toujours selon l'Eglise Catholique sera régulièrement repris par les documents pontificaux. Ainsi, à l'occasion du centenaire de la célèbre encyclique Rerum Novarum le Pape Jean-Paul II déclara : « Une société d'ordre supérieur ne doit pas intervenir dans la vie intime d'une société d'ordre inférieur en lui enlevant ses compétences, mais elle doit plutôt la soutenir en cas de nécessité et l'aider à coordonner son action avec elle des autres éléments qui composent la société, en vue du bien commun ». 60 Après le droit canon, le principe de subsidiarité a connu une expansion. En effet, l'Union Européenne (78) qui une organisation régionale des Etats a introduit ce principe dans son traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 et se trouve aujourd'hui à l'article 3 ter (ex article 5 du traité de Maastricht). En vertu des dispositions de cet l'article 3 ter points 1 et 3, « 1. Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l'exercice de ces compétences. 3. En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'union intervient seulement si, et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. Les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole » De ces développements, il y a lieu de noter avec Chantal Millon-Delsol (79) que l'idée de subsidiarité concerne le rôle de l'autorité en général, et pas seulement de l'autorité de l'Etat. Elle réclame que, dans la société, aucune autorité ne déborde sa sphère de compétences. Mais, on dira que la plus difficile consiste justement à définir cette sphère de compétences. Celle-ci est limitée par les compétences de l'autorité dite inférieure non pas en valeur, mais en étendue et en puissance. Une autorité quelconque ne doit s'exercer que pour pallier l'insuffisance d'une autorité plus petite. Si cette insuffisance est avérée, elle a par contre non seulement le droit, mais le devoir de s'exercer. La subsidiarité ramène ainsi au terme plus connu de suppléance, sans lui être strictement identifié. L'autorité supplée aux déficiences d'un acteur. Il s'agit de suppléance au sens d'ajouter, de compléter, et non au sens de remplacer comme dans l'expression « suppléer un absent ». Il s'agit donc de manière particulière de concevoir le rôle de l'autorité en général, et spécialement l'autorité politique. Le principe est normatif. Il indique ce que doit être l'autorité, quelle est sa raison d'être, à quelle exigence elle répond, à quelle finalité elle court. On peut concevoir l'autorité d'autres façons, dont l'histoire nous fournit sans nombre : ici l'autorité a pour fonction de créer un ordre à partir du chaos, là d'égaliser, ou de concrétiser n'importe quel système abstrait. Le fait de lui conférer un rôle de suppléance sous-tend une vision politique et sociale spécifique. Face aux diverses conceptions de l'autorité, celle-ci suppose la relégation de l'autorité au second rang, mais qu'il ne faudrait pas traduire par
61 n'importe quelle secondarité. Subsidiarité veut dire aussi secondaire, mais non pas aléatoire. L'autorité n'est pas la « réserve », comme cette troupe de réserve dont espère ne pas se servir. Elle est une suppléance dont la société a toujours besoin, mais dont elle a plus ou moins besoin en fonction de ses insuffisances. Trois idées complémentaires se conjuguent pour exprimer l'idée de subsidiarité (80): - L'autorité est seconde en ce qu'elle ne tire sa nécessité que du besoin d'une autre instance. Elle n'a pas de finalité propre, et n'existe pas elle-même, mais concourt au développement social. Par là, elle prend rang moyen. Mais elle est moyen obligé, non superfétatoire. Il ne s'agit pas de la croire seconde au sens où l'on pourrait s'en passer. - L'autorité est supplétive parce qu'elle a pour rôle de pallier les insuffisances de la société, mais sans oeuvrer à sa place dans les domaines où elle se suffit. Elle justifie d'abord son existence par l'existence du besoin de l'instance sociale. - Enfin, l'autorité joue un rôle subsidiaire au sens positif, qui peut aller au-delà des strictes insuffisances : cette fonction demeure la plus difficile à justifier et fut, depuis le XIX e siècle, largement controversée. En effet, l'autorité ne se contente pas de « boucher les trous ». Mais elle garantit en quelque sorte un supplément d'âme, si l'on veut bien entendre par là les moyens du bonheur le plus complet dont Aristote disait qu'il n'était possible que dans la cité. On peut se demander, dans une société individualiste, ce qu'aujourd'hui peut bien signifier ce bonheur supplémentaire, qui justifiera l'intervention de l'autorité étatique au-delà de la stricte suppléance On aperçoit aussitôt que l'idée de suppléance et l'idée de secours ainsi définies se contredisent. La première réclame le respect des libertés aussi loin que possible, et appelle le devoir de non-ingérence de l'autorité. La seconde, à l'inverse, suppose l'ingérence de l'autorité à la fois pour garantir une sorte d'unité sociale et pour aider à l'organisation de liens solidaires. La première revendique la diversité reconnue à la fois comme essence et comme norme. La seconde, une communion vécue comme une fin, comme projet. La première se nourrit de justice distributive, la seconde de justice sociale, les deux s'autodétruisant. Le principe de subsidiarité réunit pourtant ces antithèses, et les affirme conjointement. Il est le lieu de paradoxe, qu'il assumera d'une manière spécifique, et il n'existe que parce que ce paradoxe existe. La compréhension de ce paradoxe requiert la délimitation de domaine, du champ dans lequel la subsidiarité veut s'appliquer. Naturellement, il s'agit du champ sociopolitique. Mais non pas de la politique au sens institutionnel du terme. Il ne s'agit pas de savoir comment le pouvoir acquiert ou conserve sa légitimité. Ni de (80) Chantal Million-Delsol, op. cit, p. 6. 62 discerner quel groupe privilégié peut en droit s'attribuer le pouvoir ou l'obtenir. Autrement dit, l'idée de subsidiarité se situe en dehors de la question du « régime politique », et saurait d'ailleurs s'accommoder de presque tous, à l'exception de ceux qui la récusent par nature. Elle écarte la question du meilleur régime, qui traverse toute histoire depuis Homère- par exemple : le pouvoir doit-il être un ou pluriel ? La querelle entre la monarchie, l'aristocratie et la démocratie, et la solution sophistiquée du régime mixte, très en vue de Polybe jusqu'à Bodin, ne l'intéresse pas. Chantal Millon-Delsol (81) note que le principe de subsidiarité aborde la question d'une autre manière. Il ne se demande pas où se trouve la légitimité du pouvoir, ni comment doit être composé le gouvernement : mais quelles sont les attributions du pouvoir ? Jusqu'où peut aller l'autorité ? Quel est son rôle ? Ce qui oblige à se demander pourquoi le pouvoir est nécessaire, et en vertu de quoi, et pour quelles tâches. L'essentiel sera de demander au gouvernement de jouer convenablement son rôle face à la société, quelle que soit par ailleurs la forme du gouvernement. Evidemment, certains gouvernements, tel le despotisme ou le totalitarisme, empêchent d'emblée de poser la question du rôle de l'Etat, puisque l'Etat y est tout. II. Définition de principe de subsidiarité Le rapporteur général (français du projet de la constitution)définit le principe de subsidiarité comme « le principe selon lequel les décisions, soit législatives ou administratives, doivent être prises au niveau politique le plus bas possible, c'est-à-dire le plus près possible de ceux qui sont concernés par les décisions » (82). Le principede subsidiarité rend compte des phénomènes de l'action administrative. C'est pourquoi cette notion est souvent confondue avec « la délégation » car tous deux ont en commun d'être des « formes d'autonomie », qui rapprochent le pouvoir de décision et pouvoir de réalisation d'une collectivité territoriale. Mais le principe de délégation est construit sur un postulat : « la décision juridique appartient au sommet de l'Etat, qui concède par exception à la base », alors qu'avec le principe de subsidiarité, au contraire, « la décision juridique appartient à la base de l'Etat qui ne fait appel au niveau supérieur que par exception ». En effet, la subsidiarité consiste à considérer que toute responsabilité politique et administrative doit être assumée par le niveau directement confronté à la problématique à résoudre, l'échelon supérieur donc l'Etat n'intervenant que si la réponse à donner ou la décision prise excède les capacités ou les compétences du niveau inférieur. Elle (81)Chantal Million-Delsol, op. cit, p. 6. (82) Guillaume DRAGO, « lé principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel », Revue internationale de droit comparé, N° 2-1994, p. 584. 63 Consiste donc à réserver uniquement à l'échelon supérieur uniquement ce que l'échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace. En effet, la subsidiarité en tant que principe qui rend compte des phénomènes classiques de l'action administrative, est une « technique » dont la Constitution est libre d'y recourir lorsqu'elle organise la division des tâches (donc l'action administrative) au sein de l'appareil institutionnel. Elle confie certaines d'entre elles à une autorité initiale, sous réserve de l'intervention d'un autre pouvoir dans la mesure où son action se révélerait insatisfaisante. Sous cette acception, la subsidiarité se présente comme une technique de répartition temporelle, accessoire et multiforme. En tant que technique de répartition temporelle parce que procédant à une division des tâches étatiques fondée sur l'inefficience d'une première autorité, elle suppose un certain délai au cours duquel celle-ci a été libre d'agir dans un domaine de sa compétence avant que la gestion de ces mêmes tâches ne passe éventuellement aux mains de l'autorité de recours. En tant technique de répartition accessoire, la subsidiarité a besoin d'un critère de compétence principal dont elle est l'accessoire. Dans les rapports entre la collectivité centrale et les collectivités locales, le principal se matérialise dans la notion d'intérêt. Ainsi donc, la Constitution oppose le critère de l'intérêt et celui de la matière. Et enfin, en tant que technique de répartition multiforme, la subsidiarité est composite. Elle trouve à se manifester dans plusieurs mécanismes juridiques dissemblables. Elle opère dans l'espace institutionnel en ordre dispersé. Elle emprunte, selon un même axe, des sens différents. La première direction est celle de la « descente. » La compétence appartenait à une autorité centrale; elle tombe au bas de la pyramide institutionnelle, entre les mains d'une autorité décentralisée. Cette subsidiarité se justifie par un souci d'efficacité. L'autorité secondaire n'intervient pas comme un censeur de l'action de la première mais comme un pouvoir public appelé à gérer activement la compétence de l'autorité originelle. Le phénomène de déconcentration s'inspire d'une telle technique. Issue d'une subsidiarité volontaire, la délégation ne portera que sur les points que la collectivité initialement compétente aura voulu confier au pouvoir local. Ce dernier ne peut qu'en contester les conditions de validité. Toute subsidiarité descendante n'est cependant pas consentie. La continuité du service public exige parfois que certaines tâches d'intérêt national soient exercées, dans l'urgence, par les collectivités décentralisées sans que la collectivité fédérale ou fédérée ne puisse s'y opposer. 64 III. Application du principe de subsidiarité en RDC: subsidiarité territoriale et administrative A. La subsidiarité territoriale, instrument de formation régionale de l'Etat 1. Repères constitutionnelles du principe de subsidiarité et leur contrôle L'histoire politique, économique et sociale de la RDC depuis plusieurs décennies se trouve largement dominée par la question importante : celle du rôle de l'Etat car il y a eu plusieurs ruptures causées par des mutineries, dictatures, crises politiques, insurrections et rébellions. C'est pourquoi pour contribuer à la valorisation de l'Etat et lui conférer un rôle essentiel dans la vie des citoyens, le constituant congolais a introduit dans la constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que modifiée en 2011 plusieurs dispositions explicites illustrant ou appliquant directement le principe de subsidiarité territoriale mais, gêné par l'article 1er de la même constitution qui consacre le principe de l'unité et de l'indivisibilité de la République, principe dont on pense généralement qu'il n'a qu'un objet territorial touche, en droit constitutionnel congolais, au principe de l'Etat-Nation. Ainsi comme l'a dit M. Jacques Bourdon « affecté d'un fort coefficient politique, le principe de l'indivisibilité découle de la souveraineté nationale. La nation forme une communauté unique fondée sur le vouloir vivre collectif de ses membres. Son unicité est renforcée par la souveraineté qui lui attribuée. Nation et souveraineté sont incompatibles avec toute idée de division ou de sécession. La nation ayant pris la forme républicaine, la république est indivisible » (83). C'est pourquoi en RDC, ne constituent les institutions de la République aux termes de l'article 68 de la constitution que le Président de la République, le Parlement, le Gouvernement et les Cours et Tribunaux. Le principe de l'indivisibilité ne nous intéresse pas dans ce cadre parce qu'il concerne le pouvoir normatif de l'Etat. Il signifie selon Guillaume DRAGO (84) que seules les autorités de l'Etat détiennent le pouvoir initial, que les autorités infra-étatiques ne peuvent pas définir à elles seules leur propre compétence et qu'elles ne peuvent remettre en cause une norme définie par une autorité de l'Etat. Ainsi, c'est l'autonomie plus ou moins marquée du pouvoir normatif qui fixe la limite entre Etat divisible et l'Etat indivisible, la souveraineté ne se divisant, son expression autant territoriale qu'institutionnelle que constitue l'indivisibilité conduit le constituant à limiter fortement la possibilité centrifuge. La conséquence est donc une limitation de tout principe de régionalisation ou répartition des compétences au sein de la nation et de la souveraineté.
65 Cela étant, abordons alors l'application de ce principe de subsidiarité en RDC. a. Les repères constitutionnels de principe de subsidiarité : les modalités ou principes de l'organisation et fonctionnement constitutionnelles des provinces vis-à-vis du Pouvoir central en RDC 1a. De la répartition des compétences de l'Etat entre le Pouvoir central et les Provinces La constitution de la RDC en ses articles 2, 201, 202, 203 et 204 a pris le soin de partager verticalement les compétences territoriales de l'Etat entre le Pouvoir central et les Provinces en répartissant en matières qui sont, soit de la compétence exclusive du pouvoir central, soit de la compétence concurrente entre le pouvoir central et les provinces, soit de la compétence exclusive des provinces. Cette répartition laisse l'autonomie aux provinces de la détermination des règles sur leurs compétences exclusives ou concurrentes avec le pouvoir central tant sur le plan législatif que sur le plan administratif faisant ce principe de subsidiarité un fondement du principe constitutionnel Congolais. Pour sa mise en oeuvre, la constitution congolaise dans son article 3, pose les principes de la libre administration des provinces et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques. Et pour que ces principes soient respectés, la constitution elle-même a fixé bien en amont les modalités de l'organisation et fonctionnement des provinces en RDC. 2a. De la séparation de l'autorité politique et administrative des Provinces de l'autorité politique et administrative du Pouvoir central ? Des institutions provinciales Les institutions provinciales Congolaises « par l'effet de mimétisme institutionnel, sont largement calquées par celles de l'Etat ou le Pouvoir central» (85). ? De l'Assemblée provinciale, une institution quasiment politique La constitution du 18 février 2006 telle que révisée en 2011 consacre l'assemblé provinciale (86) comme un organe délibérant (l'organe législatif) de
66 province qui comprends les députés provinciaux élus au suffrage universel direct et secret ou cooptés pour un mandat de 5 ans renouvelable et légiférant par voie d'édit dans le domaine des compétences réservées à la province et contrôlant le gouvernement provincial, les entreprises publiques provinciales, les établissements et services publics provinciaux. En vertu de la théorie du « mimétisme », plusieurs dispositions applicables au pouvoir législatif du pouvoir central s'appliquent également aux Assemblées provinciales. Ceci ressort de l'article 197 de la constitution dispose que « Sans préjudices des autres dispositions de la présente constitution, les dispositions des articles 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109 et 110 sont applicables, mutatis mutandis, aux assemblées provinciales et leurs membres » ? Du Gouvernement provincial, une institution quasiment politique et administrative Aux termes de l'article 198 de la constitution, le gouvernement provincial est l'organe exécutif de province composé du gouverneur, vice-gouverneur et des ministres désignés par le Gouverneur de Province au sein ou en dehors de l'assemblée provinciale en tenant compte de la représentativité provinciale et dont le nombre ne peut dépassé dix. ? De l'entrée en fonctions du Gouvernement provincial En RDC, le gouverneur et vice-gouverneur (87) une fois élus par les députés provinciaux au sein ou en dehors de l'Assemblée provinciale, sont investis par une ordonnance du Président de la République. Tandis que pour les ministres provinciaux entrent en fonction, il faut que le Gouverneur de Province présente à l'Assemblée provinciale le programme de son gouvernement et lorsque ce dernier est approuvé à la majorité absolue des membres de l'Assemblée provinciale, celle-ci investit à cet effet, les ministres. Soulignons que les membres du Gouvernement provincial ne peuvent être, collectivement ou individuellement, relevés de leurs fonctions que par voie de vote d'une motion de censure ou de confiance de l'Assemblée provinciale. La motion de censure ou de confiance des membres du gouvernement provincial s'applique dans les mêmes conditions prévues aux dispositions des articles 146 et 147 de la constitution conformément à l'article 198 alinéa 9 de ladite constitution. Et (87) Article 198 alinéa 2 de la constitution et article 28 bis de la loi N° 08/012 du 31 juillet 2008 telle que modifiée et complétée à ce jour. 67 conformément aux dispositions de l'article 198 alinéa 9 de la constitution, le Dans le même ordre d'idée, le Gouverneur de province peut comme le ferait le premier ministre dans le cas du Pouvoir central sur base de l'article 146 alinéa 1 de la constitution, après délibération en conseil des ministres, engager devant l'assemblée provinciale la responsabilité du Gouvernement provincial sur son programme, sur une déclaration de la politique générale ou le vote d'un texte. 3a. De la suprématie du Pouvoir central aux Provinces Cette suprématie se manifeste par la prééminence institutionnelle et matérielle et active reconnue au Pouvoir central conformément aux dispositions de l'article 68, l'article 91 alinéas 3, 4 et 5 et de l'article 202 de la constitution au Pouvoir central par rapport aux provinces. Ainsi, en vertu de ces dispositions constitutionnelles précitées, seul le pouvoir central dispose lui-même d'une part, des institutions de la République et qu'au sein même de ces institutions, il ya l'institution Président de la République et les Cours et Tribunaux et de l'autre part l'Administration publique, les forces armes, la police et services de sécurité et la diplomatie. La monopolisation des ces institutions et services par le Pouvoir central s'inscrit d'une part, dans une logique de la notion de Nation et de la souveraineté qui sont incompatibles avec toute idée de division ou de sécession, et de l'autre part, dans l'idée selon laquelle qu'il ne peut jamais exister un pouvoir politique et administratif normalement indépendant du pouvoir central. ? La priorité ou primauté des lois et règlements nationaux sur les édits et règlements provinciaux Au départ, il existe au sein de l'Etat congolais, une sorte superposition des deux ordres juridiques, notamment une dualité des systèmes législatifs et règlementaires. Les provinces en RDC disposent en vertu de la théorie de « mimétisme» des attributs des pouvoirs législatif et exécutif de l'Etat, et pour cela, elles élaborent d'une part, à travers leurs Assemblées provinciales respectives, des quasi-lois qui sont appelés « des édits » dans les matières de compétences exclusives et concurrentes avec le Pouvoir central et qui sont exécutés de l'autre part, leurs gouvernements provinciaux respectifs. Toutefois, pour maintenir le centrisme, une priorité se laisse voir clairement par ce droit établit par la constitution, de passer en avant des actes législatifs et règlementaires du pouvoir législatif et exécutif centraux sur ceux respectivement des Assemblées provinciales et les exécutifs provinciaux spécialement en son article 205 alinéas 5 et 6 et article 206 par la constitution du 18 février 2006 telle que révisée en 2011 et l'article 62 de la loi fixant principes 68 fondamentaux sur la libre administration des provinces telle que modifiée et complétée ce jour. Ainsi, de ces dispositions il y lieu de retenir ce qui suit : - Dans les matières relevant de la compétence concurrente du Pouvoir central et des Provinces, tout édit provincial incompatible avec les lois et règlements d'exécution nationaux est nul et abrogé de plein droit ; - La législation nationale prime sur l'édit provincial ; - Et enfin, sauf dispositions contraire de la
législation nationale, les ? Le pouvoir d'intervention ou d'ingérence du Pouvoir central dans le fonctionnement institutionnel provincial ? L'intervention ou d'ingérence du Pouvoir exécutif national dans le fonctionnement provincial dans l'entrée en fonction du gouvernement provincial Soulignons ici qu'après les élections des Gouverneurs et Vice-gouverneurs de provinces par les députés provinciaux au sein ou en dehors de l'Assemblée provinciale ( 88 ), pour entrée en fonction, Gouverneurs et Vice-gouverneurs de provinces, doivent être investis par l'ordonnance du Président de la République. ? L'intervention ou d'ingérence du Pouvoir central dans le fonctionnement provincial en cas de crise institutionnelles A ce sujet, le constituant congolais a prévu que : - Lorsqu'une crise politique grave ( 89 ) et persistante menace d'interrompre le bon fonctionnement régulier des institutions provinciales, le Président de la République peut, par une ordonnance délibérée en conseil des ministres et après concertation avec les Bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, dissoudre l'Assemblée provinciale. Et dans ce cas, seule la CENT en tant qu'institution d'appui à la démocratie, doit organiser les élections provinciales conformément à la loi électorale dans un délai de 60 jours à compter de la dissolution.
69 - Lorsqu'une crise politique grave ( 90 ) et persistante menace d'interrompre le bon fonctionnement régulier des institutions provinciales, le Président de la République peut, par une ordonnance délibérée en conseil des ministres et après concertation avec les Bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, relever de ses fonctions le Gouverneur de province. Toutefois, ce pouvoir d'ingérence du Président de la République ne se limité qu'à cette mise à fin des fonctions du Gouverneur du Province, il ne lui est pas reconnu le pouvoir de nommer un autre Gouverneur de Province. Il appartient ainsi constitutionnellement et légalement à la CENI en organisme de gestion des élections d'organiser l'élection du nouveau gouverneur dans un délai de 30 jours. ? Du devoir de solidarité nationale et de correction de déséquilibre du développement entre les provinces et les autres entités territoriales décentralisées Dans ce devoir de la solidarité nationale (91) et de correction de déséquilibre de développement entre les trois échelons du pouvoir de l'Etat, le constituant congolais a institué une caisse nationale de péréquation qui dispose d'un budget alimenté par le trésor public à concurrence de 10% de totalité des recettes à caractère national revenant à l'Etat chaque année. Cette caisse placée sous la tutelle du Gouvernement central. Et conformément à l'article 1 point 8 de l'ordonnance du 10 juillet 2017 fixant les attributions des ministères, c'est ministre national ayant la décentralisation et réformes institutionnelles dans ses attributions, qui assurent sa mise en oeuvre et le suivi de son fonctionnement en collaboration avec le ministre national des finances, le ministre national du budget et le national ministre du plan. 4a. De la collaboration, de la concertation et de l'harmonisation entre les deux pouvoirs de l'Etat : Pouvoir central et les Provinces ? De la collaboration entre le Pouvoir législatif et les Assemblées provinciales ? La consultation et la mission parlementaire nationale en province Dans l'aménagement territorial de la RDC, il y a le règlement des rapport constitutionnelles et légaux entre le parlement et les provinces qui se manifeste par une collaboration qui découle de l'article 104 alinéa 2 et 5 de la constitution et de l'article 60 de loi sur la libre administration des provinces à travers la participation de chaque province à la constitution du Parlement au moyen de sa représentation par ses sénateurs élus par les assemblées provinciales bien que leur mandat soit national (92). C'est dans cette mission constitutionnelle de représentation
70 des provinces que le Sénat est obligé à tout moment (93) de consulter les Présidents des Assemblées provinciales. A cet effet, l'Assemblée nationale et le Sénat (94) peuvent, dépêcher dans une province une délégation des parlementaires pour une mission ponctuelle. ? De délégation de la compétence exclusive du pouvoir central à l'Assemblée provinciale par l'Assemblée Nationale et le Sénat vice-versa Dans leur collaboration entre le parlement et l'Assemblée provinciale, l'article 205 alinéas 2 et 3 de la constitution et l'article 62 de la loi fixant principes fondamentaux sur la libre administration des provinces dispose que : « L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent, par une loi, habiliter une Assemblée provinciale à prendre des édits sur des matières de la compétence exclusive du pouvoir central. Lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat mettent fin à cette délégation ainsi donnée à l'Assemblée provinciale, les dispositions des édits promulgués en des matières de la compétence exclusive du Pouvoir central, en vertu de cette délégation du pouvoir, demeurent cependant en vigueur dans la province intéressée jusqu'à ce que le Parlement ait légiféré en la matière. L'Assemblée provinciale à son tour peut également, par un édit, habiliter l'Assemblée nationale et le Sénat à légiférer sur des matières de la compétence exclusive de la province. Lorsque l'Assemblée provinciale met fin à cette habilitation, les dispositions des lois promulguées à cet effet demeurent cependant en vigueur dans la province concernée jusqu'à ce que l'Assemblée provinciale ait légiféré par édit pour régler en ces matières. ? De la concertation et de l'Harmonisation de politique entre le Pouvoir exécutif central et les exécutifs provinciaux Pour assurer une bonne harmonie entre les provinces elles-mêmes d'une part, et le pouvoir central de l'autre part, le constituant Congolais (95) a institué la conférence des Gouverneurs de province qui est une instance de concertation et d'harmonisation entre le pouvoir exécutif national et les Gouverneurs de province qui a pour mission d'émettre des avis et de formuler des suggestions sur la politique à mener par gouverneur dans sa province et sur la législation à édicter par la République. Et en application du principe de subsidiarité, cette instance est composée du Président de la République, du Premier ministre, du ministre de l'intérieur et des Gouverneurs de province. Et se réunit au moins deux l'an à tour de rôle dans chaque
71 Province conformément au calendrier sous la convocation et la présidence du Président de la République. 5a. Du partage du budget de l'Etat entre le Pouvoir central et les provinces Le Budget de l'Etat est défini par l'article 3 point 4 de la loi N° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques comme « Un document contenant les prévisions des recettes et des dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces ». Cela étant, il convient de noter qu'en RDC, les finances du pouvoir central et des provinces sont distinctes et conformément aux dispositions de l'article 175 de la constitution et des articles 43, 44, 53, 54, 55 de la loi fixant principes fondamentaux sur la libre administration des provinces, le budget des recettes et des dépenses de l'Etat, à savoir celui du pouvoir central et des provinces, est arrêté chaque année par une loi des finances votée par le parlement. Et la part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie 40%. Cette part est retenue à la source au moyen de versement automatique de ce 40% dans le compte de province et dans le compte général du trésor pour le 60% du pouvoir central. La catégorisation des recettes à caractère national est faite en deux à savoir, la catégorie A qui comprend les recettes administratives, judiciaires et domaniales collectées en province ; les recettes des impôts perçus à leur lieu de réalisation. Et la catégorie B, qui comprend : les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations collectées au niveau national du pouvoir central ; les recettes de douanes et accises ; les recettes des impôts sur les grandes entreprises ; les recettes des pétroliers producteurs. Dans le mécanisme de répartition, soulignons que pour « les recettes de la catégorie A, la retenu de 40% est portée au compte de la province génératrice de la recette, lors de nivellement au profit du compte général du Trésor, sur instruction du ministre national ayant les finances dans ses attributions conformément aux prescrits du règlement sur la comptabilité publique » (96). En revanche, « la retenue de 40% sur les recettes de la catégorie B s'effectue, au profit des provinces, suivant leur capacité contributive et leur poids démographique au regard des modalités déterminées, conformément à un arrêt conjoint des ministres nationaux ayant respectivement les finances et le budget dans leurs attributions » (97). Ce mécanisme est exécuté conformément la loi des finances par la Banque centrale du Congo en tant qu'institut d'émission de la RDC qui jouit de l'indépendance et de l'autonomie de gestion. Sur ce, le même article 175 de la constitution laisse loin à une loi (nationale) pour fixer la nomenclature des autres recettes locales et la modalité de leur répartition.
72 Relèvons ici qu'en vertu de la théorie de « mimétisme » les finances des provinces comme pour celles du Pouvoir central (98) sont soumis au contrôle politique, administratif et juridictionnel. A cet effet, le contrôle politique est exercé par des Assemblées provinciales en tant qu'organes délibérants qui veillent, au cours de la gestion annuelle, à la bonne exécution des édits budgétaires et décisions budgétaires (décision portant reddition des comptes) ; le contrôle juridictionnel est fait par la Cour des comptes, en tant que jurictionnel financier qui relève conformément à l'article 178 alinéa 2 de la constitution, de l'Assemblée nationale et enfin, le contrôle administratif est exercé primordialement par les organes locaux de contrôle et de manière secondaire par l'Inspection Générale des Finances qui « est un service (public) d'audit supérieur du Gouvernement central ayant pour mission de veiller à l'application des lois et règlements qui régissent les finances publiques et l'uniformisation des méthodes du travail et placée sous l'autorité directe du président de la République ». b. Du contrôle des repères constitutionnels du principe de subsidiarité : contrôle juridictionnelle constitutionnelle 1b. La Cour constitutionnelle, garante du respect de la répartition verticale de compétences entre le Pouvoir central et la province et de l'unité et de l'indivisibilité de l'Etat En instituant la forme l'Etat régional, le juge constitutionnel Congolais est investi du rôle final de:
(98) Article 46 de la loi sur la libre administration des provinces, Articles 2 bis et 4 du décret N° 034-B/2003 du 18 mars 2003 modifiant et complétant l'ordonnance N°87-323 du 15 septembre 1987 portant création de l'inspection générale des finances « IGF ». 73 Le choix de recourir au niveau juridictionnel supérieur subsidiaire notamment du juge constitutionnel en lui attribuant ces missions n'est pas un cas fortuit, la formation régionale de l'Etat Congolais est caractérisée par l'organisation et l'exercice du pouvoir politique qui s'inscrit dans la forme « Républicaine, Unitaire, Indivisible et Démocratique » fondée sur une même et seule constitution. En effet, le juge constitutionnel congolais est celui qui apparaît être le meilleur garant de la politique de subsidiarité constitutionnelle. Il lui appartient d'instaurer bonne jurisprudence respectueuse des finalités poursuivies par cette subsidiarité, bien que sa tâche ne soit pas facile face à une nouvelle fonction d'une grande portée politique. C'est pourquoi, il lui est recommandé de jongler avec l'intérêt en présence, guidé par les jalons de proportionnalité. B. La subsidiarité administrative, instrument de l'intégration administrative commune ou unifiée Dans la subsidiarité administrative, il y a une primauté provinciale qui établit une « présomption de l'administration commune pour les deux échelon du pouvoir d'Etat congolais mais, gérée à la base par les gouverneurs des provinces ». Cette présomption attribue légalement l'ensemble
des entités et services Sur base de cette clause générale, le législateur congolais a octroyé aux Gouvernements provinciaux « un pouvoir administratif quasi-universelle dans le cadre de leur sphère d'action tout en respectant le principe de la juste adéquation ». 1. Repères légales de subsidiarité administrative et leur contrôle Au sein de l'Etat Congolais, l'organisation et le fonctionnement du Gouvernement provincial ainsi que la répartition des compétences entre les ministres provinciaux en RDC sont fixés par un arrêté du Gouverneur délibéré en Conseil des ministres conformément aux dispositions de l'article 28 de la loi fixant les principes fondamentaux sur la libre administration des province telle que modifiée et complétée à ce jour. Le Gouverneur de province agit par voie d'arrêté provincial 74 délibéré en Conseil des ministres. Et l'arrêté est contresigné par le ministre provincial chargé de son exécution. Chaque du ministre provincial conformément aux dispositions de l'article 29 de la loi fixant principes fondamentaux de la libre administration des provinces « Est responsable de son département ministériel. Et il applique le programme du Gouvernement provincial dans son ministère, sous la coordination et l'autorité du Gouverneur de province ». Il exerce le pouvoir réglementaire dans son secteur par voie d'arrêté du ministre provincial. Et toutes les mesures réglementaires sont délibérées en Conseil des ministres. Cela étant, il faut noter dans le repère de subsidiarité administrative, le Gouverneur (99) est le chef de l'exécutif provincial. A cet effet, le Gouverneur de province dispose proprement de l'Administration publique en
province. Et c'est pour cette raison l'article 28 de la loi sur la libre administration des provinces dispose que : « tous les services publics provinciaux et nationaux en province sont placés sous son autorité (du gouverneur de province) ». Dans le même ordre d'idée, conformément aux dispositions des articles 33 et 34 de loi organique N° 10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l'intérieur des provinces, toutes les entités territoriales déconcentrées en RDC notamment les territoires, les quartiers, les groupements et les villages fonctionnent sous la coordination et la supervision du Gouverneur de province. Et enfin, en vertu des dispositions de l'article 95 à 103 de loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités Territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces et l'article 236 de la loi électorale, le Gouverneur de province exerce la tutelle sur toutes les entités territoriales décentralisées, notamment la ville, la commune, le secteur et/ou la chefferie. Il organise au moins une fois l'an, une réunion avec les Chefs des exécutifs des entités territoriales décentralisées en vue de leur permettre de se concerter et d'harmoniser leurs points de vue sur les matières relevant de leurs attributions. Et enfin, le gouverneur leurs appuie dans la mise en oeuvre de leurs compétences décentralisées, en disposant des services techniques. (99) Article 28 de la loi sur la libre administration des provinces. 75 |
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